郭曉虹

摘要近年來,基礎(chǔ)建設(shè)工程職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出多發(fā)和高發(fā)趨勢,本文從番禺區(qū)檢察院近幾年查處的基建領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的特點、發(fā)生的原因分析入手,從教育、監(jiān)督、懲治等三方面探索預(yù)防基礎(chǔ)建設(shè)工程職務(wù)犯罪的對策,努力從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象和職務(wù)犯罪。

關(guān)鍵詞基礎(chǔ)建設(shè)工程 職務(wù)犯罪 預(yù)防對策

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-099-02

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,財政性投資基礎(chǔ)建設(shè)工程成為職務(wù)犯罪大案要案高發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域。本來靠技術(shù)、質(zhì)量、信譽、資質(zhì)、實力競爭的建筑市場,在很多地區(qū)和部門演變成賄賂的競爭,以至于基建工程的賄賂之風(fēng)愈演愈烈,完全背離國家和人民的利益,嚴重擾亂了社會經(jīng)濟秩序。筆者擬結(jié)合番禺區(qū)人民檢察院近期查處的一批基建工程職務(wù)犯罪案件反映出的問題,分析此類犯罪的特點和成因,以便提出相應(yīng)的防范治理對策。

一、基建工程職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出的主要特點

近幾年,番禺區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)項目多,投資大。據(jù)統(tǒng)計,2006-2008年,番禺區(qū)基建投資達200億元,三年里區(qū)更新改造工程投資達83億元。近年來亞運城、廣州鐵路新客站、廣汽、中船、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、道路建設(shè)和改造等重點工程遍地開花,這些工程建設(shè)關(guān)系民生和城市形象,確保工程質(zhì)量和廉潔意義重大。為此,我院從民生問題出發(fā),加大對基建工程職務(wù)犯罪的查辦力度,現(xiàn)針對我院查辦的基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點歸納如下:

(一)賄賂犯罪成為主要形式

我院近幾年查處的基建工程職務(wù)犯罪案件均是權(quán)錢交易的賄賂犯罪。在此類賄賂犯罪中,行賄與受賄雙方利益一致,相互包庇,行賄者不再追求一時一地的利益,而是圖謀長線投資,通過源源不斷的投入建立牢固的“金錢”紐帶。而受賄者則以犧牲國家和人民的利益,損害黨和政府的形象為代價,利用自己手中的職權(quán),在監(jiān)管基建工程過程中,收受工程承建商的金錢,來滿足個人的私欲。更有明目張膽者在招投標前與工程承建商密謀串通圍標,并利用對工程進度款的審批權(quán),與工程承建商商定按照工程造價的百分比來收受賄賂,完全暴露了權(quán)錢交易在官商勾結(jié)間的罪惡。

(二)犯罪的手段多

被查處的工程承建商為了謀取各自的利益,采取不正當?shù)氖侄纬袛埞こ?有的掛靠有資質(zhì)企業(yè)串通圍標,不擇手段地排擠資質(zhì)優(yōu)良的企業(yè)中標;有的采取私下與中標企業(yè)交易的方式承攬工程;有的利用關(guān)系網(wǎng)結(jié)盟投標,以合法的形式掩蓋非法的目的。他們不惜一切代價弄虛作假,用金錢賄賂相關(guān)國家工作人員,實行相互串通,相互配合,利益均沾。工程承建商為了彌補承攬工程時所耗費的“成本”,又采用虛報額外工程量方式抬高工程造價、或以偷工減料的方法節(jié)省工程成本,從而實現(xiàn) “堤外損失堤內(nèi)補”,最終實現(xiàn)國有資金流向個人腰包。

(三)社會危害性大

與其他行業(yè)、領(lǐng)域的職務(wù)犯罪相比,基建工程領(lǐng)域的職務(wù)犯罪的社會危害性更大。尤其是在我國現(xiàn)階段處于社會主義建設(shè)時期,全國大中小城市都搞大建設(shè),小工程遍地開花,不少建筑承建商為了承攬到工程,工程做到哪行賄就行到哪,這就嚴重擾亂了經(jīng)濟秩序,滋生了官員腐敗,甚至還會導(dǎo)致大量禍國殃民“豆腐渣工程”出現(xiàn)。這次我院查辦的基建工程職務(wù)犯罪案件中有相當一部分市政工程是涉及亞運工程建設(shè)中的部分改造工程,若出現(xiàn)上述的“豆腐渣工程”事件,這不僅會造成勞民傷財、拖累經(jīng)濟增長,還會毀壞廣州向世界展示城市形象、反映城市發(fā)展水平的重要機會。

二、基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的原因

公權(quán)力腐敗滋生、發(fā)展、蔓延的原因是多種多樣的。有主觀的原因,也有客觀的原因,筆者就這兩方面的原因歸納如下:

(一)主觀方面的原因

1.職務(wù)犯罪者價值觀念扭曲,道德防線崩潰。職務(wù)犯罪是一種權(quán)力腐敗,其誘因是人性的貪利性。在金錢面前,誘發(fā)了部分國家工作人員的貪婪心理,世界觀、人生觀、價值觀嚴重扭曲,被查處的職務(wù)犯罪者都不是因為生活困窘而受賄的,他們在豐衣足食的生活環(huán)境下,受到享樂主義、拜金主義等思想的沖擊,使其政治立場、人格原則發(fā)生動搖,道德防線崩潰,在犯罪的道路上漸行漸遠。

2.職務(wù)犯罪者法律意識淡薄,權(quán)力觀與責(zé)任觀失衡。職務(wù)犯罪者普遍學(xué)歷都在本科以上,在行業(yè)中可能是佼佼者,但是他們的法律意識相對淡薄,只重視自己權(quán)力意識,而忽略了自己的責(zé)任意識。雖然他們也掌握了不少法律知識,但更多關(guān)注的是法律賦予他們的審批權(quán)、許可權(quán)等權(quán)力,對法律確立的責(zé)任和義務(wù)了解不夠,理解不深,造成權(quán)力觀念和責(zé)任觀念的失衡,最終在他們身上發(fā)生了各種違法違紀行為。

(二)客觀方面的原因

1.權(quán)力過于集中,缺乏有效的制約作用。在一項基建工程監(jiān)管過程中,建設(shè)單位一般都指定某人專職或兼職負責(zé),由一人負責(zé)整個工程項目的質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場施工管理等,即使建設(shè)單位監(jiān)督到位,但一對一的私下交易難以得到有效的制約,權(quán)力過分集中為權(quán)力腐敗提供了溫床,為貪腐活動創(chuàng)造了有利條件。

2.缺乏公開透明化制度,難以發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。公開透明化是最好的防腐劑。對行政審批、征地拆遷、施工圖設(shè)計、招投標、設(shè)備、建材采購、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的崗位人員的工作未能推行完全公開透明化制度,致使外部監(jiān)督未能監(jiān)管“暗箱操作”,難以發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

3.職務(wù)犯罪懲罰成本低,難把廉政監(jiān)督關(guān)。大多工程承建商都是從平時的小恩小惠開始侵蝕我們的國家工作人員,慢慢演變成今天的違法行為,如果處于監(jiān)督第一線的紀檢監(jiān)察部門能夠及時發(fā)現(xiàn)并嚴肅查處這種收受小恩小惠的違紀行為,防微杜漸,杜絕國家工作人員與工程承建商的私交行為,提高職務(wù)犯罪懲罰成本,就能更好地把好廉政監(jiān)督關(guān)。

4.不良社會風(fēng)氣影響,潛規(guī)則盛行。目前在金融、稅收、物資等各市場缺乏有效的管理和疏通,加劇了各類市場的混亂狀況,出現(xiàn)了商品流通的“回扣費”、“手續(xù)費”,尤其是建筑市場高收益、低風(fēng)險助長了職務(wù)犯罪的發(fā)生。巨大的利潤驅(qū)使建筑市場的激烈競爭演變成賄賂的競爭,工程承建商想方設(shè)法通過各種不正當?shù)那?、手段買標底、買掛靠權(quán)。有的為了承攬基建工程千方百計地拉我們的國家工作人員“下水”,相互勾結(jié),共同犯罪,造成嚴重的社會危害性。

三、預(yù)防和遏制基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策

法國著名思想家、法學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道:“一個良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪?！雹俣A(yù)防職務(wù)犯罪,教育是基礎(chǔ),監(jiān)督是關(guān)鍵,懲治是保證。

(一)加強基建干部隊伍思想教育,筑牢拒腐防變的道德防線

1.加強理想信念教育。道德一旦內(nèi)化為人的信念,則具有不可替代的剛性。因此,基建工程建設(shè)單位、有關(guān)行政主管部門要經(jīng)常對基建工作人員開展理想信念和從業(yè)道德教育,促使其樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。尤其在提拔中層領(lǐng)導(dǎo)時,不僅要注重工作業(yè)績的考察,更重要對道德品質(zhì)考察,嚴把選拔任用領(lǐng)導(dǎo)的第一關(guān),切實把德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才選拔到適當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)崗位上。

2.加強法紀宣傳教育。通過法紀教育課、案例剖析會等方式向基建工作人員定期進行宣傳教育,不但普及其法律知識,充分揭露職務(wù)犯罪的社會危害性和應(yīng)受懲罰性,有力提高其廉潔意識、責(zé)任意識、職務(wù)犯罪風(fēng)險意識,而且通過真實案例剖析,使其對犯罪所付出的個人家庭方面的代價有完整認識,打消其犯罪念頭,促使其建立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。②

(二)加強管理,加大對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,發(fā)揮共同監(jiān)督的作用

孟德斯鳩在《論法的精神》中又寫道:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！?③先哲告訴我們,權(quán)力是不能無限制的,不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致被濫用,最終走向腐敗。因此,防止腐敗必須加強對權(quán)力的監(jiān)督,營造“有界限”的外部環(huán)境。

1.建立內(nèi)部約束制度,健全相互制約的權(quán)力監(jiān)督運行機制。職務(wù)犯罪者主要利用審批權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)、經(jīng)手權(quán)等四種權(quán)力去實現(xiàn)其違法違紀行為。因此,在行政審批、征地拆遷、建材采購、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗收等重要環(huán)節(jié)必須嚴格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和辦事程序,建立健全合理、配置科學(xué)、程序嚴密、相互制約的權(quán)力運行機制。例如在一項基建工程監(jiān)管過程中,建設(shè)單位盡可能指定一人以上專職或兼職負責(zé),如果確因特殊原因只能由一人負責(zé)整個工程項目的質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場施工管理,建設(shè)單位或行政主管單位的監(jiān)督部門應(yīng)定期或不定期對其進行監(jiān)督,防止其濫用手中的權(quán)力。同時,建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位與建設(shè)單位中重點環(huán)節(jié)、重點崗位的人員也有相互監(jiān)督的義務(wù)。

2.堅持民主集中制,建立和健全集體會議討論制度。對于基建工程建設(shè)中涉及人、財、物的重大事項,按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別提議、會議決定”的議事和決策原則,由項目負責(zé)人主持召開辦公會議研究決定,形成會議紀要,以集體審批制度替代首長負責(zé)制,避免出現(xiàn)獨斷專行、一家之言等不良傾向。例如建設(shè)單位對工程變更和追加投資項目的審查一律要實行集體討論、集體決策的方式,防止一兩個領(lǐng)導(dǎo)說了算的情形。

3.建立公開制度,加強權(quán)力行使的民主性和透明性。按照社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)律和要求,基建工程要在公開、公平、公正、廉潔的競爭環(huán)境中優(yōu)選隊伍。依法建立和健全行政審批程序公開制度,實行公開辦事程序、公開辦事內(nèi)容、公開辦事條件、公開辦事時限、公開辦事人員、公開辦事結(jié)果。設(shè)立網(wǎng)上廉政舉報和舉報電話,了解民情、傾聽民聲。對誠信企業(yè)和黑名單企業(yè)進行公示,提高公民的參與度,使公共權(quán)力的行使成為人民監(jiān)督下的“陽光”操作,抵制個別人利用暗箱操作支配公共財物的行為,保障了公民的了解權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán), 有效防止權(quán)力尋租的手段和腐敗犯罪的源頭。

4.建立責(zé)任追究制度,形成責(zé)任與權(quán)力的制衡。行政責(zé)任、法律責(zé)任是權(quán)力運行中不可缺少的保障機制,是制止違紀、違法行為的重要保證。因此,權(quán)力主體在行使權(quán)力過程中,建立基建管理人員的責(zé)任考核制度,一旦出現(xiàn)違規(guī)違紀行為必須承擔相應(yīng)的責(zé)任,而且還要提高公共權(quán)力行使的風(fēng)險性,真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違紀受處罰、違法受追究、侵權(quán)要賠償,增強基建工作人員的法律意識、責(zé)任意識和風(fēng)險意識,有效減少職務(wù)犯罪的發(fā)生。

(三)加大基建工程職務(wù)犯罪的打擊力度,實現(xiàn)懲防并舉

打擊職務(wù)犯罪本身是一種重要的預(yù)防方式,沒有打擊的預(yù)防是軟弱無力的預(yù)防,只預(yù)防不打擊,只能出現(xiàn)防不勝防的局面。立足檢察職能,只有做到“打防并舉,標本兼治”,才能有效地遏制職務(wù)犯罪的蔓延。④

1.檢察機關(guān)要加大對職務(wù)犯罪打擊力度,強化警示作用。打擊、懲治職務(wù)犯罪是檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪過程中最應(yīng)該采取 的一個有效手段,也是本職所在。檢察機關(guān)要采取多種渠道發(fā)現(xiàn)和收集違法違紀線索,認真受理群眾的舉報。重點查處在工程招投標中走過場、弄虛作假,利用工程招投標發(fā)包、工程量變更、追加的審批、支付工程款審批等各環(huán)節(jié)索賄受賄、營私舞弊等行為,重點查處工程承建商或單位在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)行賄、欺詐和違法轉(zhuǎn)包分包等行為。⑤加大對職務(wù)犯罪腐敗分子的打擊力度,形成威懾效應(yīng),不僅讓職務(wù)犯罪者為自己的犯罪行為付出應(yīng)有的沉重代價,而且是預(yù)防職務(wù)犯罪最有力度最能體現(xiàn)成效的辦法,為國家和人民群眾挽回經(jīng)濟損失。

2.規(guī)范和完善檢察建議權(quán)的行使,多角度開展預(yù)防工作。檢察建議權(quán)一般都是某單位某崗位中查辦了職務(wù)犯罪以后,才向該單位發(fā)出的對職務(wù)犯罪行為發(fā)生的制度原因、制度缺陷、立法建議等方面提出檢察建議,這只能是事后的一種補過行為,難以從源頭上遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮預(yù)防職務(wù)犯罪的職能作用,對于重點建設(shè)工程預(yù)防職務(wù)犯罪工作提前到建設(shè)單位的立項環(huán)節(jié),配合建設(shè)單位開展行業(yè)工程建設(shè)法律法規(guī)的宣傳和預(yù)防職務(wù)犯罪的法紀教育。建設(shè)單位要積極配合檢察機關(guān)和有關(guān)部門深入到工程項目中了解情況和開展預(yù)防活動,將工程建設(shè)的有關(guān)事項如工程計量及款項支付、工程變更設(shè)計和工程驗收等向預(yù)防工作小組匯報,預(yù)防工作小組應(yīng)針對建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位在項目管理有關(guān)方面存在的違紀違法問題的環(huán)節(jié),提出規(guī)范項目管理的建議,并督促有關(guān)單位進行整改。一旦在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)違法行為,可立刻建議審計部門對有關(guān)征地拆遷補償資金等問題進行審計,從源頭上預(yù)防貪污、挪用、擠占等職務(wù)違法犯罪的發(fā)生。

注釋:

①③[法]孟德斯鳩著.張雁深譯.論法的精神.商務(wù)印書館.1961年版.第79-83頁.

②廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點建設(shè)項目預(yù)防職務(wù)犯罪的工作指引.2008年.

④高小清,董邦俊.新時期職務(wù)犯罪的預(yù)防及其對策研究.湖北警官學(xué)院學(xué)報.2009(1).

⑤廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點建設(shè)項目預(yù)防職務(wù)犯罪的工作指引.2008年.