許　蓓

摘要行政指導(dǎo)是和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治相關(guān)的一個(gè)概念,已經(jīng)引起學(xué)者們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。但總體說來我國行政指導(dǎo)與行政處罰等傳統(tǒng)行政行為相比,仍是一個(gè)理論基礎(chǔ)薄弱、實(shí)務(wù)問題甚多、法治程度不高的行政現(xiàn)象,本文將對(duì)中日行政指導(dǎo)制度對(duì)比研究,以期為我國完善行政指導(dǎo)制度提供參考。

關(guān)鍵詞行政指導(dǎo) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 行政文化 行政救濟(jì)

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-123-02

一、引言

在世界行政法的發(fā)展歷史上,行政指導(dǎo)作為一種靈活的行政管理手段,在二戰(zhàn)結(jié)束之后的日本、德國等現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家得到了廣泛的應(yīng)用。尤其是在二十世紀(jì)五六十年代日本經(jīng)濟(jì)的高度成長(zhǎng)期,行政指導(dǎo)曾經(jīng)發(fā)揮過不可替代的巨大作用,被學(xué)界譽(yù)為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一把“金鑰匙”。與此同時(shí),日本行政法學(xué)界也對(duì)行政指導(dǎo)理論給予了極大的關(guān)注。

在我國大陸,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府職能的初步轉(zhuǎn)變,行政指導(dǎo)開始在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和一些社會(huì)管理領(lǐng)域得到關(guān)注,特別是這幾年,國內(nèi)學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)顯示出越來越多的興趣。主要有兩大原因:一是由于日本廣泛采用行政指導(dǎo)而產(chǎn)生令世人震驚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,二是由于市場(chǎng)失靈的理論和現(xiàn)實(shí)為政府采用行政指導(dǎo)提供了理論基礎(chǔ),并且事實(shí)似乎也證明,政府通過對(duì)國家經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行行政指導(dǎo)確實(shí)也能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。然而我們到底應(yīng)該怎樣學(xué)習(xí)日本的行政指導(dǎo),這種行政指導(dǎo)是否在中國也存在著同樣的生存發(fā)展土壤,仍然是值得我們深思的,本文將在對(duì)我國行政指導(dǎo)研究現(xiàn)狀進(jìn)行綜述的前提下,結(jié)合中日兩國的實(shí)際情況對(duì)行政指導(dǎo)的相關(guān)問題進(jìn)行比較,以期對(duì)中國行政指導(dǎo)制度的完善提供幫助。

二、我國行政指導(dǎo)理論研究概述

行政指導(dǎo)通常被認(rèn)為“是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的,通過向?qū)Ψ阶龉ぷ?期待對(duì)方實(shí)施行政機(jī)關(guān)意圖(作為或不作為)的行為形式。①在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中,行政指導(dǎo)因其特有的靈活性、應(yīng)急性、簡(jiǎn)便性等特征而被政府重視,成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、貫徹政府的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一種重要手段。但在另一方面,行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性,不具有可訴性的基本特點(diǎn)又使行政指導(dǎo)成為備受爭(zhēng)議的一種行政行為,隨著行政指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域的廣泛推進(jìn),對(duì)行政指導(dǎo)的質(zhì)疑也越來越多。

從20世紀(jì)80年代中期開始,行政指導(dǎo)這一新型的行政活動(dòng)方式就逐漸走入我國行政法學(xué)者的研究視野。楊海坤教授早在1985年就從我國行政管理的實(shí)際出發(fā),對(duì)當(dāng)時(shí)存在的行政指導(dǎo)進(jìn)行了起步性研究;②羅豪才教授在1988年主編的《行政法論》一書中也設(shè)立專節(jié)探討行政指導(dǎo)問題。③進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,行政指導(dǎo)現(xiàn)象引起了更多學(xué)者的關(guān)注,一些學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)理論傾注了極大的研究熱情,一批專題論文及著作也相繼誕生。特別是包萬超、宋功德、莫于川等學(xué)者的相關(guān)研究成果是具有相當(dāng)價(jià)值的,對(duì)中國的行政指導(dǎo)發(fā)展有著重要的作用。

尤其值得關(guān)注的是,近兩年來,一種否定行政指導(dǎo)甚至主張中國不宜推行行政指導(dǎo)的觀點(diǎn)在學(xué)界日漸泛起。例如王克穩(wěn)先生就認(rèn)為,我國行政法上接納行政指導(dǎo)應(yīng)持審慎態(tài)度為佳,其擔(dān)憂在于:在我國這樣一個(gè)法治尚待健全和完善的國度,提倡和推行行政指導(dǎo)是否會(huì)導(dǎo)致對(duì)法治原則的破壞?由于行政指導(dǎo)缺乏有力的法律監(jiān)督,行政主體在運(yùn)用行政指導(dǎo)時(shí)是否會(huì)借行政指導(dǎo)為名而行行政強(qiáng)制之實(shí)呢?行政指導(dǎo)是否會(huì)成為行政主體規(guī)避法律責(zé)任的一種手段?④對(duì)這些觀點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理,不僅有助于人們?nèi)媪私馕覈鴮W(xué)界在行政指導(dǎo)問題上的基本學(xué)術(shù)立場(chǎng),也有助于今后行政指導(dǎo)問題研究的深入展開。

面對(duì)贊揚(yáng)與質(zhì)疑之聲并存、理想與現(xiàn)實(shí)矛盾同在的復(fù)雜狀況,究竟應(yīng)當(dāng)怎樣看待行政指導(dǎo)這一全新的法律現(xiàn)象呢?行政指導(dǎo)能否與行政法上的依法行政理念相契合?怎樣才能將行政指導(dǎo)這一初衷良好的制度設(shè)計(jì)納入法治化的軌道進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“趨利避害”呢?在公共行政改革正如火如荼展開的當(dāng)下中國,從理論上對(duì)這些極具挑戰(zhàn)性的問題盡快做出回答顯然十分必要。所以,我們?nèi)杂斜匾獙?duì)比行政指導(dǎo)制度最為成熟的日本,借鑒其優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),為我國的行政指導(dǎo)制度提供發(fā)展改進(jìn)的方向。

三、中日行政指導(dǎo)比較

在日本,行政指導(dǎo)是其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘密武器。然而,行政指導(dǎo)在我國行政法學(xué)的研究中尚屬薄弱環(huán)節(jié)。本文僅將選取中日行政指導(dǎo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),行政文化基礎(chǔ),配套制度建設(shè),行政人員素質(zhì),行政救濟(jì)機(jī)制等五個(gè)方面加以對(duì)比研究,指出我國在這些方面的不足,以便充分發(fā)揮其積極作用,確保行政指導(dǎo)沿著法治化軌道發(fā)展。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

行政指導(dǎo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行政職能增加的必然結(jié)果。這種現(xiàn)象反映在法律上便是行政法的加強(qiáng)。于是,作為民主政治和法治的體現(xiàn),“依法行政”便成為各國行政法的普遍原則。同時(shí),傳統(tǒng)的行政管理也無法完全滿足現(xiàn)代管理的需要,依法行政的內(nèi)涵發(fā)生變化,各國對(duì)于國家觀念、市場(chǎng)功能、政府角色、行政模式的認(rèn)識(shí)和政策不斷演進(jìn)的結(jié)果,委任立法及行政指導(dǎo)便應(yīng)運(yùn)而生并且不斷興盛起來。⑤

日本的發(fā)展歷程告訴我們,行政指導(dǎo)這種新的基于行政相對(duì)方同意或協(xié)作而發(fā)生作用的非權(quán)力強(qiáng)制性行政活動(dòng)方式,是完善和豐富現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理方式及行政法制的一種必然選擇。然而中國在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,政府與行政相對(duì)人之間完全是領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系,在行政管理領(lǐng)域,采用把一切社會(huì)事務(wù)都包攬下來的做法,特別是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,過分地依賴行政主體和行政隸屬關(guān)系,制定具有強(qiáng)制性指令性計(jì)劃、措施來組織、指揮生產(chǎn),行政命令代替一切。這樣,行政指導(dǎo)既不可能存在也沒有必要存在。后來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮管理相對(duì)人的主動(dòng)性和積極性,改變單一的領(lǐng)導(dǎo)和服從的行政管理關(guān)系,提出了行政管理民主化要求,才使得我國的行政指導(dǎo)有了產(chǎn)生的可能性。但是現(xiàn)階段中國的行政指導(dǎo)更傾向于行政命令的模式,與行政指導(dǎo)的柔性、溫和特征是完全相反的,違背了行政指導(dǎo)的本質(zhì)。在此,我們大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中,可以借鑒日本等國家的經(jīng)驗(yàn),健全行政計(jì)劃制度,做到科學(xué)、合理、規(guī)范,使行政計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展起到正確的引導(dǎo)和指導(dǎo)作用。⑥

(二)行政文化傳統(tǒng)

這主要表現(xiàn)在民眾對(duì)政府的心理認(rèn)同感,來自日本的經(jīng)驗(yàn)顯示:行政指導(dǎo)的盛行與其國內(nèi)傳統(tǒng)的“重理論、守權(quán)威”的行政文化有著密切的聯(lián)系。盡管很多人都會(huì)認(rèn)為以法治的眼光來看,這種尊權(quán)的心理是不利于公民精神的培育的。然而,一個(gè)國家的行政文化畢竟是在長(zhǎng)期的生活中所積淀產(chǎn)生的,企圖快速實(shí)施強(qiáng)制性的改造非但不現(xiàn)實(shí)甚至還可能會(huì)適得其反。⑦日本卻很好的將這種文化傳統(tǒng)融入其上層建筑,從而取得了卓越的成就。其實(shí),我們只要換個(gè)角度思考,民眾對(duì)政府的心理認(rèn)同往往在很大程度上有利于公共政策的推行,當(dāng)然,這種公共政策本身也必須是好的,具備讓民眾認(rèn)同的可能性。對(duì)于行政指導(dǎo)的實(shí)施來說,民眾的積極配合當(dāng)然是不可缺少的。

作為我國幾千年封建專制統(tǒng)治的副產(chǎn)品之一,民眾對(duì)政府以及官員也存在類似日本的依賴信任心理,這從普通民眾對(duì)清正廉潔官員的敬仰和信服上可以看出。所以從這個(gè)意義上來說,中國行政指導(dǎo)的推行也是具備應(yīng)有的社會(huì)心理基礎(chǔ)的。不過,隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速,特別是利益主體多元化日漸明顯,民眾對(duì)政府的依賴認(rèn)同感正在悄然發(fā)生變化,一個(gè)典型的表現(xiàn)是,政府的很多公共政策,明顯的如城市化進(jìn)程中的拆遷,在實(shí)施的過程中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)我們?yōu)槊癖姷倪@種公民權(quán)利意識(shí)的覺醒而歡呼時(shí),也應(yīng)當(dāng)感受到政府的威信及其社會(huì)整合能力的下降。當(dāng)然,這種狀況的形成是與政府習(xí)慣于采用單向度的命令方式施政分不開的。但是,對(duì)中國的現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型來說,一個(gè)有能力有威信的政府是萬萬不能缺少的。因此在這種社會(huì)背景之下,行政指導(dǎo)的審慎推行就有可能成為政府重新取得民眾認(rèn)同的重要契機(jī),相反,民眾對(duì)政府的認(rèn)同也會(huì)大大推進(jìn)行政指導(dǎo)制度的完善。

(三)配套制度建設(shè)

日本行政指導(dǎo)制度的萌芽可追至明治維新時(shí)期,為了“殖興產(chǎn)業(yè)”、“富國強(qiáng)兵”,官方興辦了大量的企業(yè),并且分為官營(yíng)和半官半民兩種。后來,明治政府將企業(yè)賣給舊藩主、武士和大商人等“政商”。政府拋售企業(yè)后,并非撒手不管,而是通過一系列獎(jiǎng)勵(lì)手段來達(dá)到管理目的。從此,日本工業(yè)就從官營(yíng)轉(zhuǎn)入民營(yíng)官助的軌道?？梢?早在一個(gè)世紀(jì)以前,明治政府管理企業(yè)的制度,就為二戰(zhàn)后行政指導(dǎo)盛行于日本提供了制度基礎(chǔ)。而中國直到新中國成立以前,夾縫中生存的中國工業(yè),大部分企業(yè)是官僚性質(zhì)的。新中國成立以前,中國沒有任何行政指導(dǎo)存在的制度基礎(chǔ)。⑧

如果說制度基礎(chǔ)的差異是不可避免的,那在后期的發(fā)展中,我國與行政指導(dǎo)相應(yīng)的配套制度建設(shè)仍然薄弱,比方說信息公開等,在一個(gè)整體的系統(tǒng)中,配套的制度是必不可少的,畢竟制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問題,如果缺乏一整套完備的制度結(jié)構(gòu),那么行政指導(dǎo)的推行就失去了重要的保障。在我國,行政指導(dǎo)的實(shí)踐就遇到了類似的問題。眾所周知,我國行政法領(lǐng)域諸多重要的制度變革都尚未完成,有的甚至還剛剛啟動(dòng)。以與行政指導(dǎo)密切相關(guān)的信息公開制度為例,目前這項(xiàng)制度很不健全,甚至可以說還處于“無法可依”的狀態(tài),比方說什么樣的信息應(yīng)當(dāng)公開、在什么時(shí)間內(nèi)公開、按照什么樣的程序和方式公開、不公開應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任等都沒有明確的法律規(guī)定等。如果與行政指導(dǎo)有關(guān)的信息不能及時(shí)地向行政相對(duì)人公開,那么他們就無法判斷行政指導(dǎo)的科學(xué)性與可信度,從而難以對(duì)行政指導(dǎo)作出理性的選擇和運(yùn)用。

因此,在我國行政指導(dǎo)的發(fā)展中,尤其要注重行政制度的建設(shè),例如建立、健全政府信息發(fā)布、告示制度,為相對(duì)方提供優(yōu)質(zhì)、全面的信息服務(wù)等,這對(duì)于正確引導(dǎo)相對(duì)方的行政選擇,保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活健康運(yùn)行,具有重大意義。

(四)行政人員素質(zhì)

這里所說的行政人員素質(zhì)主要指行政指導(dǎo)所依賴的優(yōu)秀公務(wù)員隊(duì)伍。事實(shí)上,日本行政指導(dǎo)廣泛推行并取得明顯成效的一大原因就在于其良好的公務(wù)員制度。在世界各國的公務(wù)員隊(duì)伍中,日本公務(wù)員以其隊(duì)伍精練、結(jié)構(gòu)合理、整體素質(zhì)高被譽(yù)為“尖子政府”,這為日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)與保障等方面的綜合改進(jìn)創(chuàng)造了良好的條件。⑨究其原因,這不能不與日本政府高度重視公務(wù)員的錄用、管理、培訓(xùn)等工作有密切關(guān)系。行政指導(dǎo)制度的全面建設(shè)必須要求造就一支精干、高效的國家行政管理隊(duì)伍,這項(xiàng)任務(wù)的重要性和迫切性愈來愈為領(lǐng)導(dǎo)層和社會(huì)各界所重視。因此,如何進(jìn)一步地提高“依法治國”的執(zhí)政水平,健全和完善我國的公務(wù)員制度,理所當(dāng)然成為推動(dòng)行政指導(dǎo)制度發(fā)展所面臨的亟待解決的課題。

在中國,由于大多數(shù)行政指導(dǎo)的推行都沒有嚴(yán)格的行為法依據(jù),最多只有組織法依據(jù)而已,在這種情況下,公務(wù)員自身責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、信用意識(shí)和平等意識(shí)等的強(qiáng)弱就直接影響著行政指導(dǎo)推行的實(shí)際效果。近年來我國公務(wù)員制度的建設(shè)還是卓有成效的,根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn),也許我們可以在加強(qiáng)公務(wù)員錄用培訓(xùn)的制度化、正規(guī)化、科學(xué)化方面做更多努力,提高整體素質(zhì),為行政指導(dǎo)的全面推進(jìn)提供人才和力量。

(五)行政救濟(jì)機(jī)制

按照現(xiàn)代法治的要求,“有損害必有救濟(jì)”。行政指導(dǎo)難免發(fā)生損害,作為一種行政活動(dòng)方式,必然存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能,因而需要設(shè)定補(bǔ)救辦法,以對(duì)受到違法、不當(dāng)行政指導(dǎo)的行政相對(duì)人予以補(bǔ)救。

首先,從行政指導(dǎo)的立法規(guī)范來看,日本關(guān)于行政指導(dǎo)方面的救濟(jì)規(guī)范較多較明確一些,中國在這方面還很欠缺,法律的規(guī)定幾乎是空白,對(duì)行政指導(dǎo)的約束和糾錯(cuò)機(jī)制架空,這使得行政指導(dǎo)的實(shí)施缺乏必要的制度保障。其次,日本由普通法院受理行政指導(dǎo)行為引起的訴訟和賠償糾紛。而我國行政訴訟法的受案范圍雖然在邏輯上并沒有排斥行政指導(dǎo),但實(shí)踐上卻很不容樂觀。此外,在日本,也通過行政內(nèi)部監(jiān)督的方式由行政機(jī)關(guān)受理一些程度較輕微的行政指導(dǎo)糾紛案,而在中國卻無相應(yīng)機(jī)制。

鑒于此,我國必須建立完善的救濟(jì)制度。但同時(shí)必須明白的是,建立行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度的目的,主要在于保障相對(duì)方的合法權(quán)益,同時(shí)也要有利于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo),以鼓勵(lì)和保障其維護(hù)社會(huì)公益的積極性。

綜上所述,從發(fā)展的觀點(diǎn)看,隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行政指導(dǎo)為核心、為基礎(chǔ)的行政指導(dǎo)制度,將逐漸成為我國政府管理經(jīng)濟(jì),管理科技、教育、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的一個(gè)穩(wěn)定的制度模式。⑩但是我國的行政指導(dǎo)至多也只能稱之為“雛形”,其制度的完善與穩(wěn)定,其應(yīng)有功能的發(fā)揮,尚需更多時(shí)日。從我國行政指導(dǎo)制度的現(xiàn)狀看,與日本相比,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),行政文化基礎(chǔ),配套制度建設(shè),行政人員素質(zhì),行政救濟(jì)機(jī)制等方面還存在很大不足,這些均制約著行政指導(dǎo)制度在我國的發(fā)展。如果能在這些方面借鑒日本的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國的自身情況,改進(jìn)利用,將會(huì)大大有利于行政指導(dǎo)制度在我國的推廣和完善,從而形成高效的行政管理來推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì),政治,文化各方面的進(jìn)步。

注釋:

①室井力著.吳微譯.日本現(xiàn)代行政法.中國政法大學(xué)出版社.1995年版.第150頁.

②楊海坤.論行政指導(dǎo)——我國行政管理的新模式.1985年南寧全國行政管理學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.

③羅豪才主編.行政法論.光明日?qǐng)?bào)出版社.1988年版..第161頁.

④王克穩(wěn).政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段與經(jīng)濟(jì)行政行為探討.東吳法學(xué).2002年卷.

⑤劉錚,趙肖筠.中日行政指導(dǎo)制度之比較.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào).2002(5).

⑥劉衛(wèi)東.中外行政指導(dǎo)制度的比較與借鑒.理論導(dǎo)刊.2002(11).

⑦楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究.北京大學(xué)出版社.2006年版.第391頁.

⑧包桂麗.中日行政指導(dǎo)比較——兼論日本行政指導(dǎo)對(duì)我國的啟示.法制與社會(huì).2009(1).

⑨夏義堃.值得借鑒的日本公務(wù)員培訓(xùn)制度.行政論壇.2000(4).

⑩楊海坤,黃學(xué)賢.行政指導(dǎo)比較研究.中國法學(xué).1999(3).