毛建華　李　源

摘要行政機(jī)關(guān)擁有公權(quán)力,但如果權(quán)力不受監(jiān)督和控制就可能會(huì)被濫用和偏離法治軌道,導(dǎo)致專橫,滋生腐敗。本文認(rèn)為為了維護(hù)公民的基本權(quán)利,行政機(jī)關(guān)的要有一定的忍耐義務(wù),從而防止權(quán)力的濫用。

關(guān)鍵詞行政機(jī)關(guān) 忍耐 理性 比例原則

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-217-01

一、行政機(jī)關(guān)的忍耐義務(wù)的理論根源

(一)行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)——維護(hù)公民的基本權(quán)利(行政為民)

根據(jù)天賦人權(quán)的思想,特別是根據(jù)盧梭的人民主權(quán)原則,國家及其政府所擁有的公權(quán)力是公民讓渡出自己的一部分權(quán)利后以契約的形式集合起來形成的,所以應(yīng)當(dāng)被用于維護(hù)公民的權(quán)利。一方面,行政人員代表政府實(shí)施著對行政相對人及其相關(guān)事務(wù)的管理;另一方面,行政相對人對權(quán)力的行駛又可以加以監(jiān)督和提出批評,以求權(quán)力被用于維護(hù)公民權(quán)利的正確方向。

《尚書》中說:“有忍,其乃有濟(jì);有容,德乃大。”忍耐是人類最偉大的品質(zhì)之一。忍耐能夠征服自己,還能最終征服別人。行政機(jī)關(guān)也是如此,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程就是在處理公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系的過程,主要表現(xiàn)行政人員與行政相對人的關(guān)系。在處理此關(guān)系時(shí)就會(huì)考驗(yàn)到行政人員的忍耐度。

權(quán)力是發(fā)生在行政人員以及行政人員與行政相對人之間的一種力量,所反映出來的是一種關(guān)系。用摩根索的話說:“權(quán)力是指支配他人的意志和行動(dòng)的力量,權(quán)力是一種關(guān)系,它包含了權(quán)力行使者和權(quán)力承受者的意志和行動(dòng)?！彼?權(quán)力及權(quán)力的行使之中包含行政人員對自己的定位及對相對人的忍耐態(tài)度。

(二)理性人的假定

行政機(jī)關(guān)要有忍耐義務(wù)還出于對理性人假定的考慮,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)也是由人組成的,因此要考慮到人本性的因素。

理性人就是指一個(gè)比較穩(wěn)定的偏好,在面臨給定的約束條件下最大化自己偏好的人,理性人的假設(shè)意味著承認(rèn)人們追求自我利益的本性,但是理性人并不必定是純粹自私人,理性人可能是利己主義者,也可能是利他主義者,因?yàn)槔硇匀耸堋袄盒浴焙汀袄硇浴彪p重支配,其中利己性是根本,但又受理性的限制,理性人往往是從利己動(dòng)機(jī)出發(fā),客觀上可能會(huì)利他。因此,利己是人的本性,既然我們不能改變?nèi)藗冏非笞晕依娴谋拘?我們就不能寄希望于會(huì)遇到利他主義這樣一種小概率事件,我們的制度設(shè)計(jì)必須從這樣一種假設(shè)出發(fā)。

政府作為公益代表,追求公益最大化應(yīng)該是理性所在。但是政府是由人組成的,組成政府的公務(wù)人員在追求自己利益最大化方面與市場主體并無二致,由此產(chǎn)生了集體目標(biāo)與成員個(gè)人選擇之間巨大的張力,要消弭這種張力,也必須將公務(wù)員視為理性人,通過一定的機(jī)制保證在公務(wù)員在實(shí)現(xiàn)自身利益的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、行政機(jī)關(guān)忍耐義務(wù)在行政法比例原則中的具體體現(xiàn)

比例原則源于德國19世紀(jì)警察法學(xué),認(rèn)為警察權(quán)力的行使只有在必要時(shí)才可以限制人們的權(quán)利,其實(shí)質(zhì)在于要求行政的方法與目的之間保持平衡,后擴(kuò)展大行政法的各個(gè)領(lǐng)域,被稱為行政法中的“帝王條款”“皇冠原則”。

行政權(quán)力對私人權(quán)益的影響不得超越實(shí)現(xiàn)行政目的的必要程度,也就是說在所有能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的手段中必須選擇最溫和的手段,有一種忍耐的態(tài)度,法諺“勿以大炮轟小鳥”這是行政機(jī)關(guān)最低要求。

行政執(zhí)法人員在行使權(quán)力時(shí)難免會(huì)限制相對人的權(quán)利,相對人會(huì)竭力反對,甚至?xí)帽┝π姓藛T,行政人員應(yīng)保持冷靜克制的態(tài)度,以阻止的形式控制事態(tài)的發(fā)展,什么是忍:“心上一把刀,流出一滴血”,要努力做到罵不還口,打不還手,忍辱負(fù)重,做一個(gè)文明執(zhí)法的踐行者,用實(shí)際行動(dòng)維護(hù)公民的權(quán)益。

三、行政機(jī)關(guān)如何做到忍耐義務(wù)的思考

(一)內(nèi)因

行政機(jī)關(guān)怎樣才能做到忍耐義務(wù)呢,關(guān)鍵靠內(nèi)因,這要增強(qiáng)行政人員對行政權(quán)的認(rèn)識程度,要深刻把握“行政為民”這一重要理念。現(xiàn)代的行政模式經(jīng)歷了從統(tǒng)治行政到管理行政再到到服務(wù)行政的發(fā)展歷程,黨的十七大提出建立社會(huì)主義服務(wù)型政府,因此要增強(qiáng)服務(wù)意識,思想是行動(dòng)的先導(dǎo),只有將新時(shí)代的服務(wù)行政觀念根植于心,才能深刻影響行政行為,從而實(shí)現(xiàn)高效行政,更好的維護(hù)公民的權(quán)利。

(二)外因

行政機(jī)關(guān)擁有一定的公權(quán)力,權(quán)力不受監(jiān)督和控制就會(huì)被濫用,就可能偏離法治軌道,導(dǎo)致專橫,滋生腐敗,行政管理的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),公民的合法權(quán)益也無法保護(hù),所以要通過對行政人員的監(jiān)督,來強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的忍耐義務(wù)。

嚴(yán)抓行政人員隊(duì)伍建設(shè),把競爭激勵(lì)機(jī)制引入到行政機(jī)關(guān)的人事管理中,行政人員為什么做不到忍耐的義務(wù),就是因?yàn)樗麄兲幱趶?qiáng)勢地位,壟斷地位,沒有人與他們競爭,就好比一個(gè)居民區(qū),單獨(dú)有一家飯店與有多家飯店互相競爭兩種情形比較時(shí),其飯菜的質(zhì)量差別絕對不同。

實(shí)行行政公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。溫家寶總理兩會(huì)前做客中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)時(shí)正式表態(tài)說:“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是反對腐敗的一項(xiàng)重大舉措。要實(shí)行政務(wù)公開,也要對官員的財(cái)產(chǎn)收入實(shí)行公開。當(dāng)然,這件事情要做得真實(shí)而不走過場,就必須建立制度和制定法律,并且長期地保持下去,使它收到真正的效果。我們正在積極準(zhǔn)備這項(xiàng)工作。”在緊接著召開的全國兩會(huì)上,許多代表委員建議,從立法上探討公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對于依法約束公務(wù)員行為、防止權(quán)力腐敗,使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意義。

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