韓 磊 伍家旺 楊鴻瑋

摘要新公共管理的戰(zhàn)略管理作為新途徑被引入到了公共部門,這使公共部門能突破傳統(tǒng)公共行政的局限性,思維和實(shí)踐模式也從公共組織的短期發(fā)展轉(zhuǎn)移到長(zhǎng)期發(fā)展上。公共部門實(shí)施戰(zhàn)略管理有助于組織的正確定位,明確組織的發(fā)展方向,增強(qiáng)公共部門抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,進(jìn)而提高公共管理活動(dòng)的效益。我國(guó)公共部門的戰(zhàn)略管理因?qū)嶋H問(wèn)題而存在困境。本文指出我國(guó)公共部門在實(shí)施戰(zhàn)略管理過(guò)程中遇到的困境并對(duì)其進(jìn)行分析,然后在此基礎(chǔ)上尋找解決問(wèn)題的辦法并加以具體闡述。

關(guān)鍵詞公共部門 戰(zhàn)略管理 目標(biāo)

中圖分類號(hào):C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展變化,組織面臨的內(nèi)、外環(huán)境也隨之產(chǎn)生變化,環(huán)境的不確定性程度增加。這就需要組織能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì),與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)組織面臨的內(nèi)外環(huán)境制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,以適應(yīng)組織的長(zhǎng)期發(fā)展。在面臨著這種壓力下,公共部門也不得不開始關(guān)注自身的生存和發(fā)展問(wèn)題,戰(zhàn)略管理的思想和方法在企業(yè)得到廣泛的重視和運(yùn)用,逐漸成為公共管理的重要內(nèi)容。

1 公共部門的戰(zhàn)略管理概述

了解戰(zhàn)略管理的內(nèi)涵是正確把握其運(yùn)用方向的基礎(chǔ),對(duì)戰(zhàn)略管理的合理開發(fā)和利用,可以使公共部門獲益匪淺。

1.1 戰(zhàn)略管理的涵義

對(duì)戰(zhàn)略管理的認(rèn)識(shí),可謂是學(xué)派林立。張成福認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是指規(guī)劃、執(zhí)行、追蹤與控制組織戰(zhàn)略的過(guò)程”。公共部門戰(zhàn)略管理是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下產(chǎn)生的,是全球化、信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展以及當(dāng)代政府改革的產(chǎn)物。公共部門的戰(zhàn)略管理與私人部門的戰(zhàn)略管理是不盡相同的,但在概念上是有相似性的,都具有戰(zhàn)略特性和管理特性。對(duì)于公共部門戰(zhàn)略管理的概念,人們從不同的角度對(duì)其作了不同的界定,但這些定義的內(nèi)涵都很相似,主要都是從考慮與組織相關(guān)的內(nèi)外環(huán)境,組織長(zhǎng)期目標(biāo)的角度來(lái)分析的。筆者將公共部門的戰(zhàn)略管理理解為公共管理者在符合和保證公共部門宗旨的條件下,充分分析環(huán)境,確定公共部門同環(huán)境的關(guān)系,合理調(diào)整公共部門的職能范圍和發(fā)展方向,合理選擇資源目標(biāo)和對(duì)策,以更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的整體性謀劃。

1.2 戰(zhàn)略管理運(yùn)用于公共部門的必要性

戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)價(jià),貫穿于公共管理活動(dòng)的全過(guò)程,影響著公共部門的決策和發(fā)展方向,是在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上對(duì)組織未來(lái)的規(guī)劃,以未來(lái)為導(dǎo)向,體現(xiàn)超前性更重于現(xiàn)實(shí)性。因此,戰(zhàn)略管理就如同汽車的方向盤,決定著前進(jìn)的方向,事關(guān)著公共部門發(fā)展的生死存亡。戰(zhàn)略管理的作用在于幫助組織采用更系統(tǒng)的邏輯和數(shù)理的方法選擇戰(zhàn)略,可以保證在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到組織所制定的目標(biāo)。

公共部門在日益動(dòng)蕩的變革環(huán)境中發(fā)現(xiàn)自身的生存和發(fā)展受到多方面的干擾和壓力,為了改變這一現(xiàn)狀,必須采取相應(yīng)的措施,于是將戰(zhàn)略管理這個(gè)原本屬于私人部門的概念引入公共部門。戰(zhàn)略管理克服了傳統(tǒng)公共行政只關(guān)注內(nèi)部問(wèn)題,不考慮組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的短視行為,將關(guān)注的焦點(diǎn)從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部,以系統(tǒng)的方法從組織的內(nèi)外環(huán)境出發(fā),發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),組織外部的機(jī)會(huì)與威脅,以應(yīng)付公共部門環(huán)境的不確定性;面向未來(lái),給組織以正確的定位,以處理日益增長(zhǎng)的不確定性;注重組織的長(zhǎng)期發(fā)展,保證公共部門不僅符合現(xiàn)在的需要更能長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 公共部門實(shí)施戰(zhàn)略管理困境

盡管戰(zhàn)略管理在公共部門的實(shí)施取得了一定的成就,在我國(guó)的公共部門中也得到了運(yùn)用,但總的來(lái)說(shuō),戰(zhàn)略管理在我國(guó)公共部門中的運(yùn)用還處于剛剛起步的階段,各方面還有所欠缺。因此在實(shí)施的時(shí)候也自然而然的會(huì)陷入困境,即在實(shí)施戰(zhàn)略管理過(guò)程中會(huì)遇到一些困難和阻礙。找出這些問(wèn)題所在,有助于推進(jìn)戰(zhàn)略管理在公共部門的運(yùn)用,提升公共部門的戰(zhàn)略管理能力。

2.1 管理的者戰(zhàn)略思維匱乏

戰(zhàn)略思維要求戰(zhàn)略管理者和決策者在戰(zhàn)略管理過(guò)程中,要注重全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的利益,將問(wèn)題放在更高層次上去看,必要時(shí)犧牲局部的眼前利益,以實(shí)現(xiàn)組織的整體利益。當(dāng)前的世界紛繁復(fù)雜,公共部門管理者面對(duì)的是一個(gè)不斷變化和發(fā)展的環(huán)境,要求管理者能夠從宏觀上把握問(wèn)題的實(shí)質(zhì),用發(fā)展的眼光看待問(wèn)題,所以實(shí)施戰(zhàn)略管理已經(jīng)成為一種必要。實(shí)施戰(zhàn)略管理在主觀上要求管理者具有前瞻性意識(shí),但在公共部門中存在著管理者只顧在眼前的事務(wù)里打圈子的現(xiàn)象,對(duì)待問(wèn)題時(shí)沒(méi)有站在更高的角度去思考,給戰(zhàn)略管理的實(shí)施造成了阻礙。公共管理者特別是行政首長(zhǎng)的任期都具有短期性的特點(diǎn),他們?cè)诙虝旱娜温毱陂g,更傾向于自身的發(fā)展、自身利益的獲取以及自我價(jià)值的體現(xiàn)。因?yàn)樵诙唐趦?nèi),他們會(huì)覺(jué)得組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與自己并無(wú)密切的聯(lián)系,當(dāng)他們?nèi)温毱跐M后換到新的崗位時(shí),原先的那個(gè)角色就不再發(fā)揮作用,所以,他們通常喜歡做在短期內(nèi)有所建樹的活動(dòng),謀取自身的利益及實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值,而不愿意發(fā)展具有前瞻性的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。

2.2 公共部門的組織目標(biāo)模糊

目標(biāo)就是組織通過(guò)一系列活動(dòng)爭(zhēng)取在未來(lái)達(dá)到所希望的狀況。由公共部門的性質(zhì)所決定,公共部門不以盈利為目的,所以公共部門的目標(biāo)會(huì)講求可持續(xù)發(fā)展,講求社會(huì)效果,公平問(wèn)題等。這些目標(biāo)與私人部門追求利潤(rùn)最大化相比就顯得非常模糊,它們沒(méi)有一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。目標(biāo)模糊不清造成公共部門確定現(xiàn)在和將來(lái)的方向非常不容易,從而使得戰(zhàn)略制定和規(guī)劃異常困難,而且在實(shí)施戰(zhàn)略管理和監(jiān)控及戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的過(guò)程中也要以目標(biāo)為依據(jù),因此目標(biāo)不清晰將直接影響到戰(zhàn)略管理的全過(guò)程,是公共部門成功實(shí)施戰(zhàn)略管理的攔路石。公共部門的公共特征所決定了其組織目標(biāo)是以服務(wù)公眾為目的,其組織目標(biāo)不是組織的效率而是公平問(wèn)題。公共部門所處的政治環(huán)境具有復(fù)雜性、多元性和不確定性,還有不同利益集團(tuán)帶來(lái)的政治影響等,使公共組織通常同時(shí)具有很多模糊的、不斷變化的目標(biāo),這些不同的目標(biāo)與公共部門的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)往往是相互沖突、難以界定的。

2.3 公共部門的組織績(jī)效難以衡量

衡量組織績(jī)效是戰(zhàn)略評(píng)價(jià)過(guò)程中的一項(xiàng)重要活動(dòng)。公共部門的績(jī)效是通過(guò)衡量組織的效率、效益、服務(wù)質(zhì)量等,體現(xiàn)公共部門的工作成就或效果。衡量公共部門的戰(zhàn)略活動(dòng)效果,不僅包括成本、收益,還應(yīng)包括社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境影響、政治穩(wěn)定和發(fā)展預(yù)期等,而這些活動(dòng)效果實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作比較,且在短期內(nèi)不容易看到,所以績(jī)效的衡量也是成功實(shí)施戰(zhàn)略管理的又一障礙。公共部門的戰(zhàn)略管理更具有長(zhǎng)期性,實(shí)施戰(zhàn)略管理的效果往往在短期內(nèi)是無(wú)法看到的,績(jī)效不是立竿見(jiàn)影的,是一個(gè)長(zhǎng)期性的過(guò)程。同時(shí),公共部門更注重的是公平而非效率,其主觀性強(qiáng),比較抽象,其績(jī)效衡量的標(biāo)準(zhǔn)變得非定性以及非原則化,使得其績(jī)效難以衡量。

3 解決公共部門戰(zhàn)略管理困境的對(duì)策

公共部門想要實(shí)施盡善盡美的戰(zhàn)略管理還存在多方面的困難和阻礙,只有想盡辦法解決這些阻礙,才能為公共部門的戰(zhàn)略管理活動(dòng)得以順利實(shí)施提供保障。

3.1 樹立公共管理者的戰(zhàn)略思維

公共管理者特別是行政首長(zhǎng)應(yīng)該樹立戰(zhàn)略管理的思維。要樹立公共管理者的戰(zhàn)略思維,管理者既要緊密結(jié)合管理工作中的各項(xiàng)事務(wù),又要著眼于現(xiàn)實(shí)、未來(lái)和世界發(fā)展的潮流。公共管理者應(yīng)該學(xué)會(huì)將問(wèn)題放在全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去分析,重視更高層次上的問(wèn)題,會(huì)發(fā)現(xiàn)很多長(zhǎng)期利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于眼前的利益,很多短期利益是可以舍棄的。此外,要使公共管理者自愿地舍棄短期利益的想法,樹立長(zhǎng)期戰(zhàn)略的觀念,還得從評(píng)估公共管理者的績(jī)效問(wèn)題出發(fā)。由于績(jī)效評(píng)估的時(shí)限問(wèn)題以及人都有從自身利益出發(fā)考慮問(wèn)題的傾向,公共管理者便傾向于選擇短期內(nèi)有成效的活動(dòng)。所以,公共部門有必要改變績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn),將公共管理者是否進(jìn)行了戰(zhàn)略管理,是否發(fā)展了長(zhǎng)期戰(zhàn)略納入其評(píng)估的范疇。這一舉措從公共管理者的角度考慮,既有利于公共管理者本身,更有助于公共部門的長(zhǎng)期發(fā)展,從而提高了公共管理者實(shí)施戰(zhàn)略管理的主動(dòng)性和積極性。

3.2 劃分戰(zhàn)略目標(biāo)

人們經(jīng)常用廣義、含糊的語(yǔ)句來(lái)描述公共部門戰(zhàn)略管理的目標(biāo),比如更好地滿足公眾的需求,提高公共部門的工作能力等。這些含糊不明確的表達(dá)造成了公共部門在戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)候找不到具體的標(biāo)準(zhǔn)和方向,戰(zhàn)略實(shí)施舉步維艱。所以,我們可以將公共部門的戰(zhàn)略目標(biāo)分劃成總體目標(biāo)和具體的實(shí)施目標(biāo)?？傮w的目標(biāo)即公共部門在宏觀上想要達(dá)到的狀態(tài),如提高公共部門的辦事效用、辦事能力,更好地服務(wù)公眾,推進(jìn)公共部門戰(zhàn)略管理的順利進(jìn)行,創(chuàng)建服務(wù)型政府等等。具體的實(shí)施目標(biāo)則是與公共部門的管理活動(dòng)息息相關(guān),并根據(jù)各部門的實(shí)際情況出發(fā),制定出具有針對(duì)性、可行性和可操作性的具體的工作方案,如降低公共部門的行政成本、精簡(jiǎn)規(guī)模、簡(jiǎn)化程序、推行電子政務(wù)等等?？傮w目標(biāo)指導(dǎo)具體實(shí)施目標(biāo),通過(guò)將具體實(shí)施目標(biāo)一步一步的實(shí)現(xiàn),繼而達(dá)到總體目標(biāo)的要求,從而將總體目標(biāo)落到實(shí)處。

3.3 改進(jìn)公共部門的績(jī)效評(píng)估

公共部門績(jī)效評(píng)估難的關(guān)鍵在于缺乏可以參照評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。因此,需要改進(jìn)公共部門的績(jī)效評(píng)估,首先要加強(qiáng)理論研究,培養(yǎng)專業(yè)性的評(píng)估人才,考慮到公共部門人員自身的利益,這項(xiàng)措施可以由監(jiān)督公共部門的組織和人員來(lái)進(jìn)行,比如可以積極提倡公共部門的服務(wù)對(duì)象公眾參與。其次,積極推行電子政務(wù),形成公共部門績(jī)效評(píng)估的新載體。運(yùn)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行信息交流,對(duì)公共部門的戰(zhàn)略成果進(jìn)行評(píng)價(jià),公共部門也可以建立相應(yīng)的反饋網(wǎng)頁(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的獲取與對(duì)話的進(jìn)行,從而保證戰(zhàn)略評(píng)估的順利實(shí)施。再次,健全公共部門績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),保證評(píng)估的準(zhǔn)確和有效。重視先進(jìn)技術(shù),將其應(yīng)用到公共部門的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)中,促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化和規(guī)范化,可以將公共部門也看作是企業(yè)一樣,一切活動(dòng)都是圍繞著自己的成本、產(chǎn)出及產(chǎn)出質(zhì)量進(jìn)行的,從而盡量用數(shù)據(jù)、客觀的方式來(lái)表示組織的績(jī)效,能夠定量、定性地衡量公共部門的績(jī)效。

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