鐘育三 曾 志 胡啟繁

摘要:公民參與是公共政策制定過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié),是確保社會(huì)價(jià)值公平分配的重要途徑。目前,我國公民參與公共政策的程度還比較低,一些問題還比較突出。本文通過對(duì)公共政策制定中公民參與的發(fā)展與現(xiàn)狀的分析和研究,在此基礎(chǔ)上找出了公共政策制定中的公民參與存在的問題,并為之完善提出積極地建議。

關(guān)鍵詞: 公共政策;政策制定;公民參與

中圖分類號(hào):D830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589(2009)31—0015—02

公民參與公共政策制定是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的一種新趨勢(shì),是我國目前正在逐步推廣的公民參與社會(huì)政治生活的有效途徑,但我國政策制定中的公民參與現(xiàn)狀還存在許多問題。為此,對(duì)我國公民參與公共政策制定的必要性、現(xiàn)實(shí)困境以及改善途徑等方面的分析就顯得日益重要,以期進(jìn)一步推動(dòng)公民參與的發(fā)展,早日實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化和法制化。

一、公共政策制定中的公民參與的含義

我國學(xué)者對(duì)公民參與的涵義一般都采取了比較寬泛和柔性的界定方法。如陶東明、陳明明提出“公民參與主要是指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段,采取一定的方式和途徑,自覺自愿地介入國家社會(huì)政治生活,從而影響政府政治決策的政治行為?！崩顖D強(qiáng)認(rèn)為,“所謂公民參與,就是為了落實(shí)民主政治、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格,由公民個(gè)人或公民團(tuán)體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動(dòng),這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ),再逐步擴(kuò)大到全國性的公共政策,因此,可以由每一個(gè)公民時(shí)時(shí)刻刻的關(guān)心與適時(shí)的投入來實(shí)現(xiàn)。而公民參與的行動(dòng)必須是建立在合法性的基礎(chǔ)上,并且依參與者根據(jù)本身所擁有的知識(shí)與能力、花費(fèi)的成本、預(yù)期的影響力等,理性地選擇最有效的途徑與策略?！盵1]

筆者認(rèn)為,公民參與指公民以非國家機(jī)關(guān)工作人員身份直接參與到關(guān)系到他們自己切身利益的政府即行政機(jī)關(guān)制定公共政策的過程中,通過各種有效途徑,充分表達(dá)自己的意見,對(duì)政府公共決策產(chǎn)生積極而有效的影響的行為,其目的是提高政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)中的公共行政能力,幫助并監(jiān)督政府有效地代表和實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、公共政策制定中的公民參與的問題

1.公民參與的意識(shí)淡薄,組織化程度較低。在我國,由于受經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展和傳統(tǒng)觀念等諸多因素的制約,一部分公民雖有較高的參與愿望,但不知作為一個(gè)公民在政治生活中有哪些權(quán)利和義務(wù),也不知怎樣去參與和怎樣實(shí)現(xiàn)有效參與。雖近年來公眾參與已得到越來越多的人接受與支持,但公民參與公共政策制定的主動(dòng)性和理性化程度不高,相當(dāng)數(shù)量的公民參與缺乏責(zé)任感。還有一部分公民意識(shí)不到自己是國家的主人,依附權(quán)威,主體意識(shí)差,造成公民認(rèn)知水平低下,進(jìn)而失去了參與的主體資格。

2.公民參與渠道不暢通。我國憲法、法律、法規(guī)賦予公民參與的權(quán)利,并規(guī)定了公民參與公共政策制定的多種渠道,如選舉活動(dòng)、信訪途徑、參與政黨活動(dòng)、參加政治團(tuán)體的活動(dòng)等,但在實(shí)際運(yùn)行過程中有許多問題:一是選舉制度不夠完善。在這種選舉制度下,較高層次的人大代表不直接由人民群眾選出,使得通過選舉途徑參與公共政策制定的效果大打折扣。二是信訪制度也很不完善。雖然2005年我國實(shí)施了新的《信訪條例》,在一定程度上暢通和規(guī)范了信訪渠道,但仍未徹底建立起政府與公民的有機(jī)聯(lián)系機(jī)制。三是我國第三部門不夠發(fā)達(dá)和完善,使得公民缺少了一條參與公共政策的合法、有效的途徑。

3.公民參與存在觀念誤區(qū)。一是歷史上遺留下來的統(tǒng)治思想導(dǎo)致的官本位觀點(diǎn),這種思想是公民參與政府決策的一大障礙。在這樣的觀念下,老百姓很難懷著一顆平常心去參與決策。同時(shí),政府、官員也難以平常心態(tài)面對(duì)下屬和百姓的參與、評(píng)價(jià)和監(jiān)督,更難以一顆平常心去扮演一個(gè)服務(wù)者的角色。二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下,雖然意識(shí)到公民對(duì)公共政策的參與權(quán)利,卻對(duì)公民參與的能力和效果持懷疑態(tài)度,認(rèn)為普通公民在時(shí)間、精力、素質(zhì)、能力上都遠(yuǎn)不及專業(yè)人士,而片面強(qiáng)調(diào)“專家”和“精英”治國,從而導(dǎo)致了公民與政府之間的距離越來越大,加深了公民與政府之間的隔閡。

4.公民本身的素質(zhì)不高。公民參與政策制定的進(jìn)一步發(fā)展,必然受到公民的文化素質(zhì)的制約。在我國,由于公民的整體文化素質(zhì)比較低,影響了公民參與政治的能力。由于受教育程度不同、專業(yè)背景的差異等對(duì)政府決策的理解難免會(huì)出現(xiàn)偏差。一般來說,教育程度高、經(jīng)濟(jì)狀況好、社會(huì)地位高的公民參與意識(shí)較強(qiáng),這部分公民可以稱之為參與的強(qiáng)勢(shì)群體,而與之相對(duì)的則是弱勢(shì)群體,一般都處于社會(huì)生活的最低層。為了擴(kuò)大公民政治參與的范圍,提高公民政治參與的熱情,需要提高公民的知識(shí)文化水平,當(dāng)然,作為主體的政策制定者本身的素質(zhì)和技能也需要提高。

5.公民對(duì)政府的不信任仍存在,并有加劇趨勢(shì)。近一段時(shí)間,某些地方出現(xiàn)的社會(huì)公共危機(jī)在一定程度上與地方政府的“誠信危機(jī)”有緊密的關(guān)聯(lián),如廈門PX事件、滬杭磁懸浮項(xiàng)目事件等,或質(zhì)疑政府環(huán)保部門的環(huán)評(píng)報(bào)告,或質(zhì)疑有關(guān)審批程序。這些因素導(dǎo)致政府在政策制定的過程中往往要面對(duì)來自公民的不信任和不理解,公民也會(huì)在參與的過程中表達(dá)自己對(duì)政府以及對(duì)政策的不滿情緒,甚至?xí)扇∵^激的手段,這必然會(huì)降低政府的工作效率,挫傷政府工作人員的積極性,甚至?xí)霈F(xiàn)僵局,因此要想建立公民和政府間的雙向信任還比較困難。

三、進(jìn)一步完善公共政策制定中的公民參與的建議

1.拓寬和暢通公民參與渠道。要保障公民參與渠道的暢通,在充分發(fā)揮人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等相關(guān)職能的同時(shí),政策制定者應(yīng)該多采用一些實(shí)際可行、直面公眾的公民參與的方法,如在政策組織中加入公民代表、進(jìn)行深入交流、多聽基層意見等。此外,要建立健全大眾傳播媒介的組織機(jī)構(gòu),進(jìn)一步完善參政黨、人民團(tuán)體、法人組織和民間思想庫對(duì)公共政策制定過程的參與。與此同時(shí),還要積極探索公民參與的新途徑,例如,完善體制內(nèi)的公共政策研究組織,賦予這些研究機(jī)構(gòu)以相對(duì)的獨(dú)立性和靈活性;大力發(fā)展體制外或民間的政策研究組織,讓其充分參與公共政策議程;發(fā)揮社區(qū)和第三部門等基層組織在公民參與政策過程中的作用等等。今后,我們應(yīng)該進(jìn)一步尋找和創(chuàng)造新的參與渠道,并使目前新的參與方式制度化、法律化。

2.加大公共政策制定的透明度,確保公民在政策制定互動(dòng)中的知情權(quán)。政府在制定公共政策時(shí)往往缺少應(yīng)有的公民參與,公民自然很難對(duì)公共政策的制定提出自己的意見,所以在公共利益與個(gè)人利益選擇的時(shí)候往往偏向后者,這勢(shì)必造成對(duì)公共利益的侵害[2] 。為了在制定公共政策時(shí)更好的體現(xiàn)公共利益,增強(qiáng)公共政策制定活動(dòng)的透明度就顯得至關(guān)重要。首先要擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍,其次要實(shí)現(xiàn)行政程序公開,再次要確保政務(wù)公開內(nèi)容的真實(shí)性,最后要保證政務(wù)公開在程序上的可操作性。政務(wù)公開不能只是一句口號(hào),必須是一項(xiàng)可操作的實(shí)踐活動(dòng),其操作制度必須具體實(shí)用且簡(jiǎn)便可行。

3.規(guī)范和培育第三部門,改進(jìn)和完善第三部門的公共政策參與機(jī)制。由于在社會(huì)公私領(lǐng)域的獨(dú)特地位,第三部門能夠達(dá)到組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間以及社會(huì)公民之間利益的整合,在政府和公民間搭起一座溝通的橋梁:一方面向廣大公眾傳導(dǎo)政府政策;另一方面夠集合公眾的意志,向政府反映民眾的訴求,使不同人的要求找到一個(gè)合法的表達(dá)途徑和利益代言人。為此,必須大力規(guī)范和培育第三部門,一是要健全第三部門的立法,要逐步制定和完善相互配套、不同層次的第三部門的法律法規(guī),將第三部門的發(fā)展納入制度化、規(guī)范化和法治化的軌道;二是政府應(yīng)加大對(duì)第三部門的扶持力度,在資金方面給予一定的支持,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)第三部門的引導(dǎo),改進(jìn)管理體制,促進(jìn)其能力的提高。此外,政府應(yīng)努力與第三部門建立一種良性的合作伙伴關(guān)系,為第三部門參與政策制定創(chuàng)造有利的環(huán)境條件。

4.營造參與性政治文化氛圍。公民參與公共政策制定是一種政治行為,必然會(huì)受到一定社會(huì)的政治文化及意識(shí)形態(tài)的影響。我國傳統(tǒng)的政治文化所形成的“官本位”思想極大地壓抑了公眾參與, 公眾認(rèn)為政策制定是政府的事情,作為百姓只有按章辦事的份。但現(xiàn)在人民是國家的主人、社會(huì)的主人,參與政策的制定是自己的一項(xiàng)政治權(quán)利,也是應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)徹底擺脫傳統(tǒng)順從型政治文化的桎梏,轉(zhuǎn)變消極被動(dòng)的政治心態(tài),建立參與型政治文化。一是繼續(xù)加大力度推進(jìn)政治民主化建設(shè),二是強(qiáng)化政府官員的公仆意識(shí),三是加強(qiáng)民眾的主人翁意識(shí)和參與社會(huì)管理的意識(shí)。公眾的參與首先表現(xiàn)為參與的意愿,應(yīng)通過民主教育、社會(huì)宣傳等多種途徑強(qiáng)化公眾的權(quán)利意識(shí)。

參考文獻(xiàn):

[1]陳振明.政策科學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998:318.

[2]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2005:198.

On the Citizen Participation of the Public Policy Making

ZHONG Yu－san，ZENG Zhi，HU Qi－fan

（Public Administration Institute of Guangzhou University，guangzhou 510006， China）

Abstract: The citizen participation is the indispensable link in the process of Public Policy Making and the important channel guarantees the equitable distribution of social value. Citizen express their own benefit demand therefore， participate and influence Public Policy Making through their different ways of participation. At present， citizen in China shows relatively low level of participation in public policy which leads to a number of prominent practical problems. This thesis analyzes and studies the development and present situation of citizen participation in public policy making， digs out the problems， and introduces positive proposals in order to perfect the citizen participation in public policy and eventually provide experience and reference for the improvement of citizen participation in public policy making.

Key words: public policy; policy making; citizen participation（責(zé)任編輯/ 李璐瑤）