陳　工

摘要：拉丁美洲國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面一直引領(lǐng)著世界各國(guó)的改革與發(fā)展。其改革的模式不僅影響著許多國(guó)家的改革，也影響了我國(guó)的改革，也是世界銀行多年來一直提倡的模式之一。但是從其改革的預(yù)期和改革的實(shí)際結(jié)果分析來看，拉丁美洲國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上還存在許多問題。本文著重從拉丁美洲國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后的實(shí)際績(jī)效與世界銀行關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革目標(biāo)之間的差距，來談存在的問題及值得我們注意的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以供我們?cè)谏罨母镞^程中去借鑒。

關(guān)鍵詞：拉丁美洲國(guó)家；養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革預(yù)期；改革績(jī)效；比較；

中圖分類號(hào)：F840.65

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2009)10-0112-07

拉丁美洲國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面一直引領(lǐng)著世界各國(guó)的改革與發(fā)展。特別是智利，它在1981年首先對(duì)公共養(yǎng)老金進(jìn)行了私有化的改革，成為社會(huì)保障改革的實(shí)驗(yàn)室。智利改革的模式不僅影響著拉丁美洲其它國(guó)家的改革，也影響了有著類似改革的東歐國(guó)家，甚至也影響著我國(guó)的改革，也是世界銀行多年來一直提倡的模式之一。當(dāng)然，對(duì)拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革持懷疑態(tài)度的學(xué)者也有許多。

一、拉丁美洲國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本狀況及其改革預(yù)期

拉丁美洲國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革大概可分為兩大類：一類是結(jié)構(gòu)性改革，另一類是參數(shù)性改革。所謂結(jié)構(gòu)性改革就是指對(duì)原來的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面或局部變化的改革。所謂參數(shù)性改革是不改變現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)，但調(diào)整了計(jì)劃參數(shù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。拉丁美洲共有20個(gè)國(guó)家，本文主要介紹結(jié)構(gòu)性改革，即對(duì)公營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全部或部分私有化改革的10個(gè)國(guó)家。他們分別是智利、阿根廷、波利維亞、墨西哥、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、多米尼加、薩爾瓦多、秘魯和烏拉圭等。總體上來講，這10個(gè)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是一個(gè)把原來由公共部門管理，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制融資，非固定繳費(fèi)，固定收益的模式向由私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)管理，完全基金制融資，固定繳費(fèi)和非固定收益的個(gè)人賬戶模式轉(zhuǎn)變。

從表1可以看到，智利、墨西哥、波利維亞、薩爾瓦多、多米尼加(從2003年才開始，并采用漸進(jìn)式改革)等5個(gè)國(guó)家采用了替代的模式。這些國(guó)家用私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全地替代原來的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。智利在剛進(jìn)行改革時(shí)，允許投保人在公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間進(jìn)行選擇，而墨西哥、波利維亞則強(qiáng)制所有參加投保的人都轉(zhuǎn)入私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中；薩爾瓦多、多米尼加通過年齡的劃分，年輕人強(qiáng)制地參加私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這5個(gè)國(guó)家中，所有新參加工作的人必須加入私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

秘魯(1993年)和哥倫比亞(1999年)采用的是并行的模式。所謂并行，原有的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼續(xù)保持，同時(shí)建立起新的私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，兩種制度共同存在，并且相互競(jìng)爭(zhēng)。哥倫比亞規(guī)定投保人每5年可重新選擇兩種制度，但秘魯有嚴(yán)格的限制。

阿根廷、哥斯達(dá)黎加和烏拉圭三國(guó)則是采用混合模式。這種模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由兩部分構(gòu)成，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供一個(gè)基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)(類似世界銀行提倡的第一支柱)，而私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則提供一個(gè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(類似世界銀行提倡的第二支柱)，私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在融資、繳費(fèi)和受益方式上具有多樣性。從阿根廷來看，一個(gè)經(jīng)過改革的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與混合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共同存在。因此，首次參加工作和投保的人可以在兩種系統(tǒng)中選擇其中一個(gè)。哥斯達(dá)黎加是所有投保的人兩種制度都得參加。而烏拉圭則是較年輕和收入較高的人參加混合制度，而較老年的人和收入較低的人仍然在公共制度中。

這些改革最主要的目的是適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，提供一個(gè)更加可靠的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來保證退休人員能獲得足夠的養(yǎng)老金，減少老年人貧困，降低財(cái)政用于社會(huì)保障的支出，提高儲(chǔ)蓄率，促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，并最終有利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。實(shí)際上，這也是世界銀行所提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革四大目標(biāo)的具體化。世界銀行在2004年發(fā)展報(bào)告《21世紀(jì)的老年收入保障一養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》一書中提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的四大目標(biāo)：充足性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性和穩(wěn)健性，并把其作為檢驗(yàn)世界各國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

二、拉丁美洲國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)際結(jié)果與改革目標(biāo)差距的分析

由于各國(guó)改革具體的模式并不盡相同，即使相同由于國(guó)家不同、時(shí)期不同，改革的結(jié)果也是不一樣。但如何來正確地衡量其改革的績(jī)效，主要就是看其預(yù)期的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。如果實(shí)現(xiàn)了，那么改革應(yīng)該就是成功的，如果無法實(shí)現(xiàn)，存在較大的差距，那就說明還需進(jìn)一步改革。總體上來講，有的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以后，財(cái)政進(jìn)一步穩(wěn)固了，國(guó)民儲(chǔ)蓄也相應(yīng)增加，金融市場(chǎng)有了較大的發(fā)展，但大部分國(guó)家改革的結(jié)果卻不令人滿意。下面我們從上述世界銀行關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的4個(gè)目標(biāo)來分析拉丁美洲國(guó)家改革結(jié)果與目標(biāo)之間的差距及存在的問題。

1、與充足性目標(biāo)的差距

所謂充足性，就是指養(yǎng)老金提供的待遇除了能保證絕大多數(shù)人退休后消費(fèi)水平不致明顯下降，保持相對(duì)穩(wěn)定性，還應(yīng)足以防止所有老年人陷入絕對(duì)貧困。充足性目標(biāo)具體可從養(yǎng)老保險(xiǎn)參與者所享受的養(yǎng)老金水平及其參與率來看。按照改革的預(yù)期，由于通過私有化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，每個(gè)人有自己的賬戶，而且是自己的錢，繳費(fèi)與受益之間存在緊密的關(guān)聯(lián)，一個(gè)人繳費(fèi)越多，最后所能領(lǐng)到的養(yǎng)老金也會(huì)越多，所以可刺激人們加入養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以避免不參保、低報(bào)工資和推遲支付，從而提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人都能享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)。這些國(guó)家在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革時(shí)，也都承諾將會(huì)使領(lǐng)取養(yǎng)老金者比原來在公共養(yǎng)老金制度獲得更高的收益水平。但目前為止，基本上沒有明確數(shù)據(jù)來證明和支持這一承諾。從智利來看，它是最早進(jìn)行改革的國(guó)家，其在2001-2002年平均老年人在私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受益水平是24％，反而低于公共的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平；從阿根廷來看，由于繳費(fèi)的改革和2001-2002年的金融危機(jī)，養(yǎng)老基金損失慘重，從而必然造成受益水平的下降。從哥倫比亞來看，私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資本回報(bào)率低于公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所以，目前很多人仍然不愿意加入私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

表2是這些國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋率。在上述這10個(gè)國(guó)家中，墨西哥、波利維亞的勞動(dòng)者100％加入私人部門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，智利、秘魯和薩爾瓦多是92％-98％，阿根廷、多米尼加是87％-90％，烏拉圭、哥倫比亞是50％-54％。根據(jù)參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的繳費(fèi)者在最后一個(gè)月的繳費(fèi)情況來計(jì)算，這些國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋率都下降了，這些國(guó)家的加權(quán)平均覆蓋率從改革前的38％下降到2004年的26.3％，阿根廷和秘魯?shù)母采w率下降是在1／2左右。

這種結(jié)果是比較有意義的，因?yàn)椴⒉幌蟾母?/p>

的預(yù)期，事實(shí)不是上升，而是下降了。世界銀行的官員在對(duì)這些改革進(jìn)行評(píng)估時(shí)也看到這個(gè)“覆蓋率停滯不前”的現(xiàn)象，實(shí)際上是下降的。一些學(xué)者認(rèn)為，下降的主要原因：一是這種改革受到許多勞動(dòng)者的反對(duì)，二是非正式部門的增長(zhǎng)，而這些部門的勞動(dòng)者往往沒有參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另外由于改革，使得繳費(fèi)率提高了，從而打擊了勞動(dòng)者參加的積極性。但不管怎樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率不是提高反而下降了。世界銀行在評(píng)估這些改革時(shí)也注意到“盡管時(shí)間過去了，從這些國(guó)家的改革實(shí)施后來看，所期望的由于采用個(gè)人退休賬戶從而改進(jìn)人們的激勵(lì)機(jī)制的目標(biāo)并沒有明確地得到檢驗(yàn)?！庇捎诖罅康膭趧?dòng)人員沒有進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，充足性的目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。

2、與可負(fù)擔(dān)性目標(biāo)的差距

可負(fù)擔(dān)性目標(biāo)，就是指制度成本沒有超出個(gè)人和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)支付能力，不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的其它方面，也不會(huì)產(chǎn)生難以承受的財(cái)政后果?？韶?fù)擔(dān)性目標(biāo)在具體分析中我們從工資繳費(fèi)比例和管理成本兩方面來進(jìn)行分析。

從表3可以看到，2004年哥斯達(dá)黎加工資繳費(fèi)率是4.5％(這還沒包括委托費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi))，阿根廷是7％，(由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)從11％降到7％)，多米尼加也是7％(但不包括資本報(bào)酬上的額外費(fèi)用)，秘魯是11.19％，而烏拉圭最高15％，繳費(fèi)的比例比改革以前提高了，也比拉丁美洲國(guó)家中仍然采用公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)率高。

同時(shí)，一些國(guó)家的改革把原來雇主的繳費(fèi)全部取消了，如波利維亞、秘魯和智利，而一些國(guó)家減少了雇主的繳費(fèi)比例，如阿根廷和烏拉圭。波利維亞、哥倫比亞、薩爾瓦多、秘魯和多米尼加這5個(gè)國(guó)家提高了養(yǎng)老金投保者的繳費(fèi)比例，只有3個(gè)國(guó)家提高了雇主的繳費(fèi)比例。由于取消或減少雇主的繳費(fèi)，導(dǎo)致了投保養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者繳費(fèi)的增加或國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)軌成本的擴(kuò)大。此外，勞動(dòng)者自己還要負(fù)責(zé)委托費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)。按照國(guó)際勞工部門的最低標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)者不應(yīng)該支付超過50％的繳費(fèi)。因此，取消或減少雇主繳費(fèi)的國(guó)家實(shí)際上違反了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這些國(guó)家的總繳費(fèi)的65％是由勞動(dòng)者支付的，24.5％由雇主支付，剩下的10％由政府支付。由于繳費(fèi)率的提高導(dǎo)致了許多人不愿加入，這也說明了繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重。

從管理成本來看，提倡私有化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的人們認(rèn)為，由于打破了公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的壟斷，允許私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)，引進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，從而將有利于管理成本的降低。但是，事實(shí)上，改革后并沒有真正的降低，反而是上升了。由于有著更多的競(jìng)爭(zhēng)者，使得原有的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)壟斷經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)沒有了，同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)的激烈，必須花費(fèi)大量的資源來進(jìn)行廣告和對(duì)銷售人員及網(wǎng)絡(luò)支付費(fèi)用。改革后養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理成本并沒有明顯下降。從拉丁美洲國(guó)家看，到2004年底，管理成本(委托費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)兩部分)估計(jì)約占繳費(fèi)工資的25.4％。這意味著繳款中的1／4是進(jìn)入成本，只有3／4進(jìn)入自己的個(gè)人賬戶。世界銀行的評(píng)估也看到了這一點(diǎn)。認(rèn)為這樣的委托費(fèi)對(duì)大部分人來說，都是一個(gè)不可接受的高收費(fèi)。因此與可負(fù)擔(dān)性目標(biāo)有著明顯的差距。

3、與可持續(xù)性目標(biāo)的差距

可持續(xù)性是指制度的財(cái)務(wù)狀況良好，在各種假設(shè)條件下，在可預(yù)計(jì)的將來都能持續(xù)運(yùn)行下去。分析可持續(xù)性的目標(biāo)可從財(cái)政的轉(zhuǎn)軌成本負(fù)擔(dān)和遵從率兩方面來進(jìn)行。按照改革者的預(yù)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化的改革會(huì)產(chǎn)生一個(gè)很大的資本積累，因?yàn)樗峭耆鹬?，而且是以固定繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，能更好地應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，避免增加繳費(fèi)率，并在長(zhǎng)期中有利于財(cái)政赤字的減少。但事實(shí)是不是這樣?從這些國(guó)家的情況來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的私有化改革，一方面通過融資方式的改變，積累了大量的資本，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但另一方面，卻產(chǎn)生了巨額的成本，也就是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全基金制改革的轉(zhuǎn)軌成本。這部分成本是巨額的而且必須由政府來承擔(dān)。這些成本主要有幾方面：(1)改革前就退休和即將退休的勞動(dòng)者和小部分仍然留在公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的勞動(dòng)者，他們的個(gè)人賬戶上沒有儲(chǔ)蓄，只能靠政府財(cái)政提供的這部分支出。(2)“認(rèn)可的債券”，即對(duì)進(jìn)入私營(yíng)保險(xiǎn)制度的勞動(dòng)者過去積累下來的養(yǎng)老金權(quán)利也要補(bǔ)償。(3)對(duì)所有的投保人，在滿足規(guī)定的條件下，政府保證一個(gè)最低的養(yǎng)老金保證數(shù)量在他們的個(gè)人賬戶上。這些轉(zhuǎn)軌成本是每個(gè)改革模式都必須面對(duì)的，替代模式會(huì)面臨更嚴(yán)重和更多的赤字。因?yàn)闈撛诘酿B(yǎng)老金債務(wù)(長(zhǎng)期債務(wù)的現(xiàn)值)全部地和立即地明確地產(chǎn)生了。并行模式和混合模式會(huì)面臨較少的財(cái)政赤字，至少在中期，因?yàn)樗麄儧]有立即全部地結(jié)束公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，所以只有部分潛在的債務(wù)明確地體現(xiàn)出來。改革的大部分國(guó)家對(duì)“認(rèn)可的債券”和最低養(yǎng)老金是有保障的，除了實(shí)行混合模式國(guó)家以外，因?yàn)槠涔拆B(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為第一支柱仍然存在。波利維亞和秘魯采用最低養(yǎng)老金，墨西哥采用“認(rèn)可的債券”。在轉(zhuǎn)軌期間，最慷慨地補(bǔ)償給勞動(dòng)者的是智利，但它也是有著最高轉(zhuǎn)軌成本的國(guó)家。波利維亞、秘魯和薩爾瓦多由于對(duì)受益水平進(jìn)行了控制，財(cái)政轉(zhuǎn)軌成本減少了。世界銀行估計(jì)，這些國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化改革過程中所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，以其占GDP的比重來看，2001年阿根廷是2.5％(如果從1995-2001年來平均計(jì)算是4.6％)，智利是7.2％(如果從1981-2000年平均為5.7％)，波利維亞是3.5％，哥倫比亞是1.6％，烏拉圭是4％，其它國(guó)家沒有超過1％。根據(jù)世界銀行評(píng)估認(rèn)為，阿根廷、波利維亞和智利實(shí)際的轉(zhuǎn)軌成本比預(yù)計(jì)還要高，在今后的50-60年內(nèi)，財(cái)政轉(zhuǎn)軌成本不是下降而是上升。

還可從遵從度來看其可持續(xù)性問題。從表4可以看到，1998-2004年基本上所有國(guó)家的繳費(fèi)投保率下降了。根據(jù)最活躍的繳費(fèi)者在最后一個(gè)月繳費(fèi)的情況統(tǒng)計(jì)，這些國(guó)家平均參與率從57.9％下降到40.7％。如果這樣的狀況持續(xù)下去，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性是不太可能的。

4、與穩(wěn)健性目標(biāo)的差距

穩(wěn)健性是指制度能承受沖擊，包括經(jīng)濟(jì)的、人口的和政治的沖擊。從這些改革國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)的投資組合和真實(shí)收益率來看其承受經(jīng)濟(jì)的、人口的和政治的沖擊的能力。主張私有化改革的學(xué)者認(rèn)為，私有化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將有助于儲(chǔ)蓄的增加，造就了新的金融工具，并可使其資產(chǎn)投資組合多樣化，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展，從而防止風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，有利于其穩(wěn)健地發(fā)展。改革后。事實(shí)并不是這樣，我們從表5可以看出，資產(chǎn)投資組合根本就不是多樣化。2004年，有5個(gè)國(guó)家其養(yǎng)老金的62％-86％投資于政府債券，而另外的兩個(gè)國(guó)家是49％-58％。只有3個(gè)國(guó)家擁有少數(shù)的政府債券。平均這10個(gè)國(guó)家投資于政府債券的比例為55％，投資于股票的比例是8％，其它部分投資于其它的資產(chǎn)。世界銀行的評(píng)估：“由于改革過程中所產(chǎn)生的巨大轉(zhuǎn)軌成本，使得政府對(duì)養(yǎng)老基金投資比較謹(jǐn)慎，所以制定了對(duì)投資工具的限制”。這些國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金