朱佩明

摘要：基層組織的功能定位是基層黨的建設(shè)發(fā)展的重要影響因素，當(dāng)前基層黨建研究的諸多熱點(diǎn)難點(diǎn)問題避不開組織功能問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，強(qiáng)化基層組織的服務(wù)功能，明確并規(guī)范基層黨組織在同級(jí)組織架構(gòu)中的功能定位。是提高基層黨建有效性的前提和基礎(chǔ)，這是現(xiàn)階段各領(lǐng)域基層黨建需要探索的核心問題，是增強(qiáng)基層黨建事業(yè)發(fā)展的切實(shí)需要。要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)增強(qiáng)基層黨建有效性的重要意義，在建立服務(wù)型組織、注重基層黨組織核心功能開發(fā)、提升服務(wù)主體的綜合素質(zhì)、提升黨建服務(wù)效果和工作效能等方面做出扎實(shí)而有效的工作。

關(guān)鍵詞：基層組織；功能；服務(wù)

中圖分類號(hào)：D267文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007—5194(2009)06—0047—04

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷著巨大變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型必然對(duì)黨的基層組織建設(shè)提出許多前所未有的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。隨著執(zhí)政環(huán)境的不斷發(fā)展和變化，黨的傳統(tǒng)的組織原則和機(jī)制受市場(chǎng)化、利益化的沖擊，加上社會(huì)組織轉(zhuǎn)型過程的復(fù)雜性、多變性的疊加效應(yīng)，使基層黨建的難度加大。有研究者指出：基層黨組織角色轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出了組織設(shè)置社區(qū)化、職能定位邊緣化、黨的活動(dòng)業(yè)余化和黨務(wù)干部兼職化的主要特征。現(xiàn)階段執(zhí)政黨基層黨的群眾工作也出現(xiàn)了“四化”不良現(xiàn)象，即工作口號(hào)化、要求抽象化、活動(dòng)程式化、地位邊緣化。這也預(yù)示著，新時(shí)期黨的基層組織與基層社會(huì)的關(guān)系需要做出重大調(diào)整?，F(xiàn)階段基層黨建的成效不明顯，和當(dāng)前基層黨組織經(jīng)濟(jì)政治及社會(huì)生態(tài)發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化密切相關(guān)，和轉(zhuǎn)型期制約基層黨組織建設(shè)的相關(guān)制度和體制安排密切相關(guān)，也和基層黨組織自身建設(shè)的盲目性和形式化密切相關(guān)。因此，現(xiàn)階段基層黨建要提高針對(duì)性和有效性，就必須樹立系統(tǒng)思維和整體觀念，必須從深層次尋找制約因素，必須通過對(duì)基層組織的功能定位進(jìn)行積極的改革和創(chuàng)新。

一、組織功能定位是基層黨建有效性的重要影響因素

黨的建設(shè)要講求“有效性”，注重提高效率、提升效果，不講“有效性”的建設(shè)無(wú)助于黨的自身發(fā)展，也有害于黨所領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)，降低黨的執(zhí)政能力和削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，最終危及黨的執(zhí)政地位。黨的建設(shè)有效性本質(zhì)上是黨的建設(shè)活動(dòng)結(jié)果與社會(huì)和個(gè)人需要是否相符及相符程度高低的判斷。有效的黨建活動(dòng)是指政黨組織實(shí)施的活動(dòng)遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以盡可能少的人力、物力和財(cái)力投入，取得盡可能多的黨建效果，從而實(shí)現(xiàn)特定的黨建目標(biāo)。基層黨建有效性可理解為在基層黨建的動(dòng)態(tài)過程中，基層黨組織與基層組織、黨員群體、基層民眾以及基層社會(huì)所形成的良性交互影響的關(guān)系形態(tài)。

基層黨組織是一種組織性存在，其功能隨著環(huán)境的刺激而發(fā)生變化，與外界環(huán)境是一種相互影響的互動(dòng)關(guān)系。隨著組織環(huán)境復(fù)雜性的提高和多變性的加劇，政黨基層組織的功能面臨著轉(zhuǎn)型。當(dāng)前基層黨建研究的諸多熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題仍避不開組織的職能和作用的界限問題，關(guān)于政黨功能特別是基層組織的功能問題仍是一個(gè)眾說紛紜的問題，對(duì)這一問題的研究也在政治科學(xué)和實(shí)際政治中具有日益重要的地位。眾所周知，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方式的變化，政治體系的功能必然要發(fā)生變革。毫無(wú)疑問，執(zhí)政黨基層組織的功能也需要拓展、強(qiáng)化和變革，但組織究竟該具有什么樣的功能?從哪個(gè)方向強(qiáng)化發(fā)展它的功能才能使其效率最大化?如何實(shí)現(xiàn)其所擔(dān)負(fù)的全部功能，路徑是什么?這在理論和實(shí)踐上還存在較大的未知空間，還需要做深入研究和有效把握。

明確并規(guī)范基層黨組織在同級(jí)組織架構(gòu)中的功能定位，是提高基層黨建有效性的前提和基礎(chǔ)。基層黨建發(fā)展的實(shí)踐表明，基層黨組織要有所作為，不解決自身在基層社會(huì)體系中的功能問題是不可能的。任何組織作用的發(fā)揮，都是以其在制度設(shè)計(jì)中的功能為前提。目前一個(gè)重要的制約因素是，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和基層民主政治的發(fā)展，造成了基層黨組織在制度設(shè)計(jì)上和法律規(guī)定上的職能和作用的模糊，使之缺乏開展工作必要的權(quán)限和資源。值得引起高度重視的是，功能和結(jié)構(gòu)是不可分割的，不同層次和不同領(lǐng)域的黨組織具有不同的功能。不同領(lǐng)域內(nèi)部的基層黨組織未必都具有履行政黨全部功能的現(xiàn)實(shí)可能性，不同層次和不同領(lǐng)域的黨組織在承擔(dān)政黨基本功能時(shí)往往也是根據(jù)時(shí)代要求有所側(cè)重，有所強(qiáng)化，發(fā)揮作用的著力點(diǎn)有所不同，其履行功能的范圍、內(nèi)容和方法也應(yīng)有較大的不同。

黨的十七大報(bào)告指出，要充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。這為新時(shí)期黨的基層組織的功能轉(zhuǎn)變提供了宏觀的方向和衡量標(biāo)準(zhǔn)。這與我們多年來(lái)形成的過于依賴權(quán)力運(yùn)作來(lái)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用有重大不同。也就是說，在堅(jiān)持宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策、落實(shí)管理黨員等傳統(tǒng)的具體任務(wù)的同時(shí)，基層黨組織面臨著功能轉(zhuǎn)換的任務(wù)。從戰(zhàn)略高度充分把握基層黨組織的功能定位，是增強(qiáng)基層黨建有效性的重要前提。明確并規(guī)范基層黨組織在同級(jí)組織架構(gòu)中的地位，是提高基層黨建有效性的基礎(chǔ)。歷史和現(xiàn)實(shí)表明，基層黨組織要有所作為，不解決自身在基層社會(huì)體系中的功能問題是不可能的。任何組織作用的發(fā)揮，都是以其在制度設(shè)計(jì)中的功能為前提。就目前現(xiàn)狀而言，基層組織的功能遠(yuǎn)沒有調(diào)整到位。組織功能的選擇不是隨心所欲的，既受自身基質(zhì)的決定，又受所處環(huán)境的制約。目前一個(gè)重要的制約因素是，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和基層民主政治的發(fā)展，造成了基層黨組織制度設(shè)計(jì)上和法律規(guī)定上的職能和作用的模糊，使之缺乏開展工作必要的權(quán)限和資源。理想化的組織功能安排，實(shí)際上只能淡化了黨組織的基本目標(biāo)，導(dǎo)致黨組織功能的“越位”和“不到位”。如何分別對(duì)各種基層黨組織的作用和權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，使其更加符合實(shí)際，更能充分發(fā)揮的自己的職能作用，這是現(xiàn)階段各領(lǐng)域基層黨建需要探索的核心問題。

二、強(qiáng)化服務(wù)功能是基層黨的建設(shè)發(fā)展的切實(shí)需要

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，強(qiáng)化基層組織的服務(wù)功能，加強(qiáng)黨的服務(wù)型組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心和促進(jìn)和諧的作用，已經(jīng)成為加強(qiáng)基層組織黨建發(fā)展的必然要求。

(一)強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能是我們黨的根本宗旨和本質(zhì)屬性的要求，是“立黨為公，執(zhí)政為民”理念在基層黨建實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨和優(yōu)良傳統(tǒng)。堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，是我們黨的根本宗旨和執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的根本要求。重提服務(wù)是對(duì)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的回歸，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改革的現(xiàn)實(shí)提出來(lái)的要求。針對(duì)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)日益異質(zhì)化、黨員和群眾需求日益多樣化的情況，為人民服務(wù)的宗旨不能變，黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)不能丟。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，要把基層組織中的各類人才聚集起來(lái)，要協(xié)調(diào)解決基層社會(huì)中間的很多問題和矛盾，都需要在基層黨建中強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)能力。

基層組織發(fā)展應(yīng)該享受到黨組織的服務(wù)和關(guān)懷，基層組織中的廣大黨員和群眾也需要得到黨組織的服務(wù)，黨組織首先要凝聚黨員，然后才能依靠黨員去團(tuán)結(jié)、凝聚、影響群眾。當(dāng)前優(yōu)化服務(wù)功能是一種適應(yīng)性調(diào)整，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反，確定這樣的功能內(nèi)涵可以激活基層黨組織，使其在變化的社會(huì)中更具有存在的價(jià)值和意義。

(二)強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能是保持黨員隊(duì)伍先進(jìn)性和堅(jiān)持黨員主體地位的重要保證。改革開放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、區(qū)域人口流動(dòng)和生產(chǎn)就業(yè)方式變動(dòng)，給基層組織廣大黨員在社會(huì)中的生存和發(fā)展環(huán)境帶來(lái)了顯著影響，出現(xiàn)了“三多四化”現(xiàn)象：組織關(guān)系掛靠的多，支部活動(dòng)分散的多，黨員職業(yè)變動(dòng)的多；同時(shí)，黨員身份隱性化、政治地位邊緣化、組織認(rèn)同淡漠化、先鋒模范作用弱化，黨員在社會(huì)生活和工作單位中的榮譽(yù)感、自豪感有所下降，這些都給新時(shí)期黨員隊(duì)伍先進(jìn)性建設(shè)帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。在利益格局大調(diào)整中少數(shù)基層黨組織在實(shí)際工作中存在一些不良傾向和現(xiàn)象，重視對(duì)上服從輕視對(duì)下服務(wù)，重工作任務(wù)輕人性化關(guān)懷，對(duì)黨員要求盡義務(wù)多但忽視保障黨員權(quán)利的現(xiàn)象。在部分基層組織中，黨員從組織中獲取資源和信息的渠道明顯減少，黨員參與組織活動(dòng)與黨內(nèi)事務(wù)的積極性不高，黨員主體地位受到嚴(yán)重影響。在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，還出現(xiàn)了許多的困難黨員、下崗黨員等。這表明基層黨組織需要建立新的黨內(nèi)關(guān)愛和服務(wù)機(jī)制。事實(shí)證明，建立與和諧社會(huì)建設(shè)相適應(yīng)的黨內(nèi)關(guān)愛和服務(wù)機(jī)制，充分激發(fā)黨員先進(jìn)性發(fā)揮，鼓勵(lì)廣大黨員積極參與組織活動(dòng)，已經(jīng)成為加強(qiáng)黨員隊(duì)伍先進(jìn)性建設(shè)、堅(jiān)持黨員主體地位的迫切需要。

(三)強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能是基層黨組織有效發(fā)揮作用的重要條件，是鞏固黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的重要前提。黨的群眾工作需要以服務(wù)來(lái)凝聚群眾、協(xié)調(diào)利益、整合社會(huì)。隨著改革的深入推進(jìn)，事實(shí)已然證明以行政命令和思想灌輸為主的傳統(tǒng)模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)下有效開展群眾工作的需要，客觀情況要求我們黨必須順應(yīng)社會(huì)生活方式、思想觀念和利益實(shí)現(xiàn)方式的變化，以服務(wù)群眾為重點(diǎn)，倡導(dǎo)主流價(jià)值，協(xié)調(diào)群眾利益，融合群體差異，這是有效開展群眾工作、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定和增進(jìn)人民群眾根本利益的必然選擇，也是凝聚群眾、凝聚社會(huì)的必然要求。執(zhí)政黨要鞏固和擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)，就必須把基層黨組織的工作重心，轉(zhuǎn)到服務(wù)功能上來(lái)，融入為各類群眾提供物質(zhì)和精神文化的需求之中，實(shí)現(xiàn)基層黨建融入社會(huì)、凝聚社會(huì)、整合社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理體制發(fā)生了深刻變化，社會(huì)管理與公共服務(wù)成為政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向，近年來(lái)我國(guó)提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，那么，基層黨組織怎樣適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，如何有效履行職能和發(fā)揮作用，這成為基層黨建遇到的思想困惑和實(shí)踐難題，強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能也就成為重要的戰(zhàn)略選擇。

三、強(qiáng)化基層黨組織服務(wù)功能的對(duì)策思考

增強(qiáng)基層黨建有效性是現(xiàn)階段基層黨建發(fā)展的必然要求和切實(shí)需要。我們要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)增強(qiáng)基層黨建有效性的重要意義，將“增強(qiáng)有效性”提上基層黨建的重點(diǎn)議事日程，力戒形式主義，注重實(shí)際效果，在建立服務(wù)型組織、強(qiáng)化組織服務(wù)功能、完善活動(dòng)載體與工作方法等方面做出扎實(shí)而有效的工作。

(一)注重基層黨組織核心功能的開發(fā)，把促進(jìn)基層的利益表達(dá)、有效服務(wù)黨員與群眾作為基層黨組織的主要任務(wù)，通過服務(wù)的紐帶來(lái)凝聚群眾與社會(huì)?；鶎狱h組織的基本任務(wù)或總體功能，黨章已有明確規(guī)定。但這只是最基本的原則，而從現(xiàn)實(shí)情況看，并不是每個(gè)基層黨組織都能完整地承擔(dān)所有任務(wù)。因此，在新的形勢(shì)下，尤其需要具體情況具體分析，根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)的變化，分門別類地確定目前各類基層黨組織的具體功能?？茖W(xué)地確定基層黨組織的功能，不能僅考慮它應(yīng)該發(fā)揮什么作用，還應(yīng)根據(jù)客觀條件考慮它實(shí)際能夠發(fā)揮什么作用，從而把必要性和可行性統(tǒng)一起來(lái)，把原則性與可操作性統(tǒng)一起來(lái)。作為政治組織，基層黨組織的行為區(qū)分為維持組織生態(tài)和實(shí)現(xiàn)價(jià)值兩部分，它的功能區(qū)分為核心職能和一般職能，核心職能包括教育和管理非公有制經(jīng)濟(jì)組織中的黨員、團(tuán)結(jié)和凝聚群眾、傳輸和反饋社情民意信息等?，F(xiàn)階段我們一定要注重基層黨組織核心職能的開發(fā)，堅(jiān)持“有所為、有所不為”，一定要集中精力抓主要工作、重點(diǎn)工作和必要工作。

(二)尊重“社會(huì)生活邏輯”，完善縱向和橫向的溝通和協(xié)調(diào)，促進(jìn)基層組織中不同群體的利益表達(dá)與整合?；鶎狱h組織既要執(zhí)行上級(jí)的決策，又要面對(duì)廣大群眾，這種特殊的地位使其在政策過程中處于既“輸入”又“輸出”還要貫徹執(zhí)行的銜接點(diǎn)上，這一“點(diǎn)”是構(gòu)建上下溝通機(jī)制不可缺少的環(huán)節(jié)?；鶎狱h組織在這一環(huán)節(jié)中可以促進(jìn)上下溝通，在人民群眾的利益表達(dá)方面發(fā)揮重要作用。對(duì)于人民群眾而言，散落的、自發(fā)的利益表達(dá)能否如實(shí)地反映到有關(guān)部門受到諸多因素的制約，而得到組織支持的利益表達(dá)盡管也受到社會(huì)環(huán)境或制度的制約，但畢竟更易于引起社會(huì)和有關(guān)部門的關(guān)注。黨組織通過相應(yīng)的載體或活動(dòng)促進(jìn)黨員與群眾、組織與上級(jí)部門、組織與外部社會(huì)之間的信息溝通和意愿表達(dá)，實(shí)現(xiàn)黨組織與群眾的經(jīng)常性溝通，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益關(guān)系，增強(qiáng)自身的凝聚力。

(三)以需求為導(dǎo)向，提升服務(wù)主體的綜合素質(zhì)，提高基層黨組織的直接和間接服務(wù)能力。在資源由市場(chǎng)配置、社會(huì)事務(wù)逐步回歸社會(huì)管理、企業(yè)形成市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制后，基層黨組織必須以服務(wù)為重心拓展功能。社會(huì)的轉(zhuǎn)型也日益要求黨的基層組織成為集政治功能、服務(wù)功能為一體的組織，而且隨著社會(huì)的發(fā)展，服務(wù)功能會(huì)逐漸強(qiáng)化，即使是政治功能，也要體現(xiàn)在服務(wù)功能上。堅(jiān)持把服務(wù)貫穿于黨的自身建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能，以需求為導(dǎo)向，提高黨組織的直接和間接服務(wù)能力。黨組織應(yīng)首先提高黨內(nèi)的服務(wù)能力，如組織關(guān)系轉(zhuǎn)接、政策咨詢、黨員權(quán)益維護(hù)、教育培訓(xùn)、生活服務(wù)等方面，要在黨的自身建設(shè)中要寓教育管理于服務(wù)之中，把增強(qiáng)黨的內(nèi)聚力作為提高黨的社會(huì)凝聚力的前提和保證，切實(shí)改變基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)中重管理輕服務(wù)的傾向。其次，要正視基層黨組織、黨員和群眾的不同需求，堅(jiān)持以服務(wù)對(duì)象的全覆蓋和服務(wù)內(nèi)容的全方位為目標(biāo)追求，依托不同的組織體系和服務(wù)載體開展分層分類服務(wù)，大力構(gòu)建用理想凝聚和利益凝聚的服務(wù)體系，努力把基層黨建落實(shí)在讓黨員感受到組織的真切關(guān)懷、使群眾得到看得見的實(shí)惠上。

(四)創(chuàng)新基層組織的活動(dòng)載體和工作方法，提升基層組織黨的建設(shè)的服務(wù)效果和工作效能。建立健全黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，建立基層黨建長(zhǎng)效機(jī)制，提高管理體制和制度的有效性。在管理模式上，構(gòu)建“塊強(qiáng)條弱”的新格局，保持基層黨組織與基層社會(huì)的良性互動(dòng)。建立健全各項(xiàng)組織制度，提高黨建的規(guī)范性和系統(tǒng)性，注重制度的實(shí)效性和建立長(zhǎng)效機(jī)制。在實(shí)踐中，創(chuàng)新基層黨建的活動(dòng)載體和工作方法，提倡靈活務(wù)實(shí)原則，借助教育平臺(tái)與現(xiàn)代科技手段，提升基層黨組織的工作效能?；鶎狱h組織要緊密結(jié)合群眾關(guān)心的利益問題開展活動(dòng)，大力提倡“業(yè)余、小型、靈活、務(wù)實(shí)”的工作方式和開展“開放式、社會(huì)化、多樣化”的組織活動(dòng)，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段與信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，采取切實(shí)措施，加強(qiáng)基層黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯：王慧