鄒愛(ài)勇， 王春霞

(西北政法大學(xué)， 陜西 西安 710063)

2009 - 03 - 09

鄒愛(ài)勇(1983-)，男，西北政法大學(xué)環(huán)境法碩士研究生；

王春霞(1983-)，女，西北政法大學(xué)憲法與行政法碩士研究生。

關(guān)于環(huán)境稅的幾個(gè)問(wèn)題

鄒愛(ài)勇， 王春霞

(西北政法大學(xué)， 陜西 西安 710063)

環(huán)境稅作為經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分越來(lái)越受到人們的關(guān)注，然而在環(huán)境稅的定義、有效性、比較稅率、稅收歸屬、征收方式、稅收支出等方面依然存在諸多疑惑?；诖?，本文在回顧環(huán)境稅歷史淵源的基礎(chǔ)上，逐一對(duì)以上疑問(wèn)作出分析，以期進(jìn)一步深入探討環(huán)境稅相關(guān)問(wèn)題。

環(huán)境稅； 雙重紅利；征收方式；稅收支出

我國(guó)針對(duì)實(shí)施環(huán)境稅的探討，自1996年至今已有10多年的歷程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是以犧牲巨大環(huán)境價(jià)值的背景下，是否應(yīng)開(kāi)征環(huán)境稅一直爭(zhēng)論不休。盡管如此，理論的研究終將推動(dòng)立法者作出相應(yīng)姿態(tài)。2007年6月4日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確要研究開(kāi)征環(huán)境稅，表明開(kāi)征環(huán)境稅被正式提上議事日程。雖然環(huán)境稅逐漸成為學(xué)者、政策制定者熱衷的話題，但是從環(huán)境稅的定義到有效性、使用方式等問(wèn)題都沒(méi)有統(tǒng)一的定論，本文擬對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、 開(kāi)征環(huán)境稅的歷史淵源

從比較法的觀點(diǎn)來(lái)看，國(guó)外環(huán)境稅研究的歷史顯然更悠久。一般認(rèn)為，英國(guó)人庇古在其1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中，率先提出的“政府利用宏觀稅收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為”的理論，是環(huán)境稅收得以產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)。外部經(jīng)濟(jì)效果是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)另一經(jīng)濟(jì)主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒(méi)有從貨幣上或市場(chǎng)交易中反映出來(lái)[1]。庇古試圖通過(guò)征稅來(lái)彌補(bǔ)私人邊際成本同社會(huì)邊際成本的偏差，使得外部經(jīng)濟(jì)效果內(nèi)部化，消除外部效應(yīng)帶來(lái)的效率損失。所以理論上把對(duì)單位污染所征的等于污染所造成的邊際社會(huì)損失的稅收稱(chēng)為庇古稅。自20世紀(jì)70年代起，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)，廣泛利用稅收經(jīng)濟(jì)政策來(lái)保護(hù)環(huán)境。80年代以來(lái)，OECD成員國(guó)紛紛實(shí)行了以減少個(gè)人所得稅和公司利潤(rùn)稅、增加消費(fèi)稅和社會(huì)保障稅等的稅制改革。1992年的里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出的《21世紀(jì)議程》、《生物多樣化公約》致力于可持續(xù)發(fā)展，普遍受到各國(guó)的關(guān)注，其中通過(guò)環(huán)境稅以改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段，引起了各國(guó)的廣泛討論。近年來(lái)綠色稅制改革(green tax reform)已是大勢(shì)所趨，各國(guó)為改善環(huán)境所采用的手段，逐漸由單純的管制手段(Command and control instrument)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)刺激手段(Market-based instrument)，比如稅收，以圖更加有效地控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。也就是所謂的產(chǎn)生環(huán)境改善與減輕稅收制度扭曲的雙重紅利(Double Dividend)效果。

二、 環(huán)境稅的概念界定

(一) 何為環(huán)境稅？

環(huán)境稅并非是一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的定義，在不同的語(yǔ)境和視角下會(huì)產(chǎn)生不同的定義。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)1993年在一份關(guān)于稅收與環(huán)境的報(bào)告中認(rèn)為環(huán)境稅包括兩個(gè)組成部分：一是初始即為實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境目的而設(shè)立和征收的、并且被明確確認(rèn)為“環(huán)境稅”的稅收，如排污稅等；二是最初并非以環(huán)境保護(hù)為目的而設(shè)立、但是對(duì)環(huán)境保護(hù)有影響而后從保護(hù)環(huán)境的立場(chǎng)修改或減免的稅，如能源稅、燃料稅等[2]。在德國(guó)，學(xué)者對(duì)環(huán)境稅的定義顯然走得更遠(yuǎn)。比如有學(xué)者從控制目的與財(cái)政目的兩方面著手，將環(huán)境稅劃分為廣義與狹義兩種情形。廣義的環(huán)境稅費(fèi)“首先是長(zhǎng)期以來(lái)就一直征收的使用費(fèi)和殘?jiān)M(fèi),如水費(fèi)、排水費(fèi)、垃圾運(yùn)輸費(fèi)以及開(kāi)采費(fèi)”[3]；狹義的環(huán)境稅費(fèi)“首先是指出于控制目的而非出于財(cái)政目的制定的環(huán)境控制稅費(fèi)。其首要目的并不是征收盡可能高的稅費(fèi),而是處于財(cái)政目的之外。因此,其在制定中,總是盡量回避稅費(fèi)要件”[3]。而從實(shí)踐來(lái)看，西方各國(guó)普遍開(kāi)征的環(huán)境稅主要是空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪音稅、垃圾稅，也就是說(shuō)環(huán)境稅主要是污染稅。這些環(huán)境稅的理論支撐主要是污染者付費(fèi)原則。污染者付費(fèi)原則，強(qiáng)調(diào)環(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)的一部分，污染環(huán)境的人有治理環(huán)境的責(zé)任，并利用經(jīng)濟(jì)刺激手段的資源再次分配，達(dá)到降低污染、抑制資源使用的泛濫，減少非污染者的稅收支出。而我國(guó)學(xué)者往往認(rèn)為，環(huán)境稅的概念可分為狹義、中義、廣義三種[4]，將“環(huán)境稅”分成資源稅和污染稅兩大塊。只是在“環(huán)境稅”的法定名稱(chēng)有不同的觀點(diǎn)，這些爭(zhēng)論完全可以通過(guò)相應(yīng)的立法技術(shù)來(lái)解決。

從中外的不同定義來(lái)看，環(huán)境稅概念可以概括為兩個(gè)方面，第一個(gè)是作為觀念層面的環(huán)境稅；第二個(gè)是作為制度層面的環(huán)境稅。從觀念層面來(lái)看，環(huán)境稅包括資源稅無(wú)可厚非；從制度層面來(lái)看，將資源稅納入制度層面的環(huán)境稅就容易產(chǎn)生內(nèi)生的沖突，因?yàn)楦鶕?jù)稅法原理，資源稅往往屬于財(cái)產(chǎn)稅范疇，其主要功效在于調(diào)整資源級(jí)差收入的不均，所以其重在調(diào)整社會(huì)資源財(cái)產(chǎn)的分配不均[4]。顯然兩者不可相互交替使用。我們認(rèn)為環(huán)境稅比較狹義的定義是：基于污染者付費(fèi)原則向污染者征收的稅。廣義的環(huán)境稅則可以由污染者付費(fèi)原則擴(kuò)及到使用者付費(fèi)原則，與此相對(duì)應(yīng)的環(huán)境稅定義就是，由環(huán)保等機(jī)關(guān)向受益者或使用者征收的稅，征稅對(duì)象主要是煤炭、燃油等潛在污染產(chǎn)品，以促使消費(fèi)者減少有潛在污染產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量。

(二) 德國(guó)環(huán)境稅定義引起的思考

值得我們注意的是，德國(guó)在環(huán)境稅定義問(wèn)題上爭(zhēng)論也極其大，但從客觀的角度來(lái)看，德國(guó)學(xué)者對(duì)此定義的視角顯然不僅僅是文字游戲的一種爭(zhēng)論，他們的探討產(chǎn)生了諸多值得我們深思的觀點(diǎn)。如德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境機(jī)關(guān),在其刊物版本上對(duì)環(huán)境稅費(fèi)作了如下定義：環(huán)境稅費(fèi)是“為達(dá)到環(huán)境政策目標(biāo)而由公法上的公共團(tuán)體依據(jù)公法征收的金錢(qián)給付”[3]。此定義就是在公法視角下的界定，即從厘清征收環(huán)境稅的法理依據(jù)上尋找突破。其環(huán)境稅定義不是采取我國(guó)學(xué)者習(xí)慣的“主體到客體”下定義的方法，而是在征稅正當(dāng)性、合理性作出努力。

三、 環(huán)境稅的有效性問(wèn)題

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的根源并非在于未開(kāi)征環(huán)境稅，而在于政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位，忽視環(huán)保。因此，針對(duì)環(huán)境稅的有效性問(wèn)題主要有兩種意見(jiàn)。支持者認(rèn)為，環(huán)境稅的開(kāi)征將會(huì)產(chǎn)生雙重紅利效果，雖然政策制定者聲稱(chēng)環(huán)境稅開(kāi)征的目的在于希望通過(guò)新的經(jīng)濟(jì)刺激手段，促使生產(chǎn)者主動(dòng)改善生產(chǎn)，減少環(huán)境污染以及稅收的扭曲效應(yīng)。然而反對(duì)者認(rèn)為，開(kāi)征環(huán)境稅除了增加納稅人的稅賦，并不能起到應(yīng)有的作用。

(一) 開(kāi)征環(huán)境稅能否產(chǎn)生雙重紅利效果

所謂雙重紅利(Double Dividend)，是指征收環(huán)境稅可將環(huán)境外部成本內(nèi)部化以增進(jìn)環(huán)境效益，同時(shí)若降低所得稅則可以提高就業(yè)率。早期的研究雖然認(rèn)為綠色稅制改革(green tax reform)具有雙重紅利效果，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為環(huán)境稅是一種矯正性稅，不僅可以通過(guò)征稅增加污染企業(yè)的私人邊際成本，使其外部成本內(nèi)部化，同時(shí)，政府還可以把征收的環(huán)境稅收入用于對(duì)所得稅等扭曲性稅收的改革，從而在總體上不減少稅收總量，并實(shí)現(xiàn)稅制優(yōu)化的效果。但后來(lái)發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅本身不僅對(duì)勞動(dòng)供給也存在扭曲效應(yīng)，從短期看，在其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)吸收勞動(dòng)力和新的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)以前，會(huì)造成失業(yè)率的暫時(shí)提高。此外，如污染企業(yè)所增加的成本，勢(shì)必最終還要轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，而且相關(guān)的實(shí)證研究還發(fā)現(xiàn)雙重紅利并不是一定存在的。一般來(lái)說(shuō)，雙重紅利的存在與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅收體制等因素有關(guān)，因此利用環(huán)境稅減少所得稅的扭曲性效應(yīng)是否能產(chǎn)生雙重紅利的效果，必須視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和稅收體制而定。對(duì)環(huán)境稅是否能發(fā)揮雙重紅利效果，學(xué)理上的探討在不同的前提與數(shù)據(jù)面前會(huì)有不同的答案。

從實(shí)施綠色稅制改革的國(guó)家來(lái)看，征收環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)雙重紅利并不明顯。OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)2004年對(duì)英國(guó)、愛(ài)爾蘭、德國(guó)、法國(guó)、丹麥5國(guó)環(huán)境稅的研究表明，單靠提高環(huán)境稅不可能實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡的目標(biāo)，而且環(huán)境稅的政治可接受度低[5]。但這并不足以否定環(huán)境稅的價(jià)值。因?yàn)榄h(huán)境稅的最主要目的在于以經(jīng)濟(jì)手段改善環(huán)境質(zhì)量，如若在征收環(huán)境稅的同時(shí)，妥善利用所征收的稅，進(jìn)行稅制改革，進(jìn)而能實(shí)現(xiàn)雙重紅利固然好。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，征收環(huán)境稅的目的并不僅是利用環(huán)境稅減少所得稅的扭曲效應(yīng)，對(duì)環(huán)境稅的利用應(yīng)該是多種多樣的，比如將環(huán)境稅用于增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益方面的投資?？傊?，征收環(huán)境稅一般對(duì)改善環(huán)境具有正效應(yīng)，即不僅能增加一定的財(cái)政收入，而且可促進(jìn)綠色產(chǎn)品的使用的觀點(diǎn)獲得了普遍認(rèn)可，但對(duì)提高就業(yè)率，仍值得進(jìn)一步探討。

(二) 征收環(huán)境稅的公平性問(wèn)題

當(dāng)征收環(huán)境稅成為必然，我們所面對(duì)的實(shí)際問(wèn)題是：開(kāi)征環(huán)境稅會(huì)不會(huì)增加公民的負(fù)擔(dān)？環(huán)境稅如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)保之間達(dá)到平衡，即稅收中性原則——納稅人支付的環(huán)境稅與獲得利益大抵相等，保證公民稅收負(fù)擔(dān)的總體水平不增加。然而現(xiàn)實(shí)是增加環(huán)境稅可能產(chǎn)生低收入者負(fù)擔(dān)較重的累退效應(yīng)，特別是當(dāng)這種征稅產(chǎn)品為一般生活必需品的情況下，影響就更為明顯，這顯然與環(huán)境稅的預(yù)期相背離。解決這一問(wèn)題的方法是，首先，稅率的設(shè)計(jì)要充分考慮到稅賦水平，應(yīng)以環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)能滿(mǎn)足政府為治理污染而需要的資金為最低限度；其次，可以把從環(huán)境稅中取得的部分收入用于對(duì)低收入家庭的補(bǔ)貼或降低低收入家庭的勞動(dòng)力稅、消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)，在我國(guó)環(huán)境稅改革中應(yīng)予以注意。

其實(shí)環(huán)境稅的中性原則問(wèn)題在策略上應(yīng)是容易解決的，倒是環(huán)境稅存在的本身就有不義之取之嫌。因?yàn)樵摱惥哂泄鎯r(jià)值，征收環(huán)境稅等于透過(guò)消費(fèi)手段把財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)個(gè)體了，也就是說(shuō)，社會(huì)問(wèn)題被個(gè)人化了。如果政府征收環(huán)境稅主要目標(biāo)仍然是收入補(bǔ)充和調(diào)節(jié)、資源節(jié)約和綜合利用等，而不是保護(hù)環(huán)境，那么環(huán)境污染現(xiàn)象仍將繼續(xù)惡化。此外，在我國(guó)公眾參與公共預(yù)算的程度不高的背景下，以公共名義征收的款項(xiàng)往往不能實(shí)至名歸地用于公共利益，這對(duì)公民來(lái)說(shuō)，環(huán)境稅存在的公平性問(wèn)題就更無(wú)從談起。雖然政策制定者一直希望以環(huán)境稅來(lái)取代所得稅以實(shí)現(xiàn)稅制的“綠化”，使政策的實(shí)行具有可行性，然而更為現(xiàn)實(shí)的是，要人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境稅是以一種支付方式取代另一種支付方式，在新的征稅方式下并不會(huì)增加稅賦的負(fù)擔(dān)。因此必須公開(kāi)環(huán)境資訊，提供更詳細(xì)的資料，一方面讓人們理解稅制需要“綠化”的原因，以保證納稅人理解政府為什么要征稅以及有哪些可供替換的降低污染的生產(chǎn)和生活消費(fèi)方式，另一方面規(guī)定環(huán)境資訊公開(kāi)責(zé)任也可以避免無(wú)謂的排放。

四、 環(huán)境稅的比較稅率

究竟多高的稅率既能達(dá)到治理污染的目的，又不會(huì)危及到企業(yè)生產(chǎn)的積極性？從理論上說(shuō)，為了使污染企業(yè)的全部成本內(nèi)部化，環(huán)境稅稅率應(yīng)該確定在能夠使減污的邊際成本等于邊際社會(huì)損失的交界點(diǎn)上。稅率定得太高，有可能加大企業(yè)的成本，降低納稅企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，造成生產(chǎn)抑制；稅率定得太低，不能發(fā)揮提高相對(duì)價(jià)格的作用，對(duì)污染企業(yè)也沒(méi)有約束力，環(huán)境狀況惡化的趨勢(shì)將難以改變。顯然，確定這個(gè)交界點(diǎn)是征稅的難點(diǎn)所在。但一般來(lái)說(shuō)，對(duì)污染環(huán)境的物品或行為征收的稅率要高于對(duì)不污染環(huán)境的物品或行為征收的稅率才具有合理性。就具體產(chǎn)品而言，應(yīng)體現(xiàn)稅收差別并應(yīng)有適當(dāng)?shù)膹椥?，如普遍?shí)行的對(duì)含鉛汽油的較高稅率和對(duì)無(wú)鉛汽油的較低稅率就是比較稅率的具體運(yùn)用。

環(huán)境稅是采用“以?xún)r(jià)計(jì)征”還是“以量計(jì)征”也是值得注意的。一般來(lái)說(shuō)，污染的大小是與其生產(chǎn)和消費(fèi)的數(shù)量多少有關(guān)的，而不是由其價(jià)值大小決定的，同時(shí)“以?xún)r(jià)計(jì)征”可能促使生產(chǎn)者通過(guò)降低產(chǎn)品質(zhì)量來(lái)降低價(jià)格，而不是減少污染排放量。從這里來(lái)看，“以?xún)r(jià)計(jì)征”既不能真正改變生產(chǎn)者和消費(fèi)者的環(huán)保倫理觀，也有失公平性。因此，“以?xún)r(jià)計(jì)征”并不具有天然的優(yōu)越性。

對(duì)比較稅率的探討告訴我們，征收環(huán)境稅并不是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的惟一有效手段，它不僅需要與其他手段配合，更需要其內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)最佳的環(huán)境目標(biāo)。因此必須正視環(huán)境稅與其他稅種稅率的差別，如對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)能源稅的減免等是環(huán)境稅設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮的問(wèn)題。此外，由于環(huán)境稅的征收涉及諸多環(huán)保技術(shù)問(wèn)題，因而在該稅種的征收管理過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與環(huán)保部門(mén)的聯(lián)系與協(xié)作[6]。

五、 環(huán)境稅的征收方式及稅收歸屬

對(duì)環(huán)境稅的征收方式，也就是環(huán)境稅費(fèi)應(yīng)否整合的問(wèn)題，即是采取分散征收還是整合成獨(dú)立型環(huán)境稅統(tǒng)一征收。前者并不主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的環(huán)境稅稅種，而是對(duì)消費(fèi)稅、資源稅、水資源環(huán)境稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅以及車(chē)船使用稅等單獨(dú)進(jìn)行征收；后者主張把以上稅種整合成獨(dú)立型的環(huán)境稅統(tǒng)一進(jìn)行征收。要回答這個(gè)問(wèn)題，顯然必須全局性地了解和考慮這兩種做法的成本與收益。整合成獨(dú)立型的環(huán)境稅優(yōu)勢(shì)在于，征收成本較低，管理也較簡(jiǎn)便，成本易于衡量，穩(wěn)定性較強(qiáng)，對(duì)付外部性的矯正功效較強(qiáng),有利于籌集專(zhuān)項(xiàng)資金治理污染。但缺點(diǎn)也是明顯的，政治接受度不高，易于造成經(jīng)濟(jì)扭曲效果，推行起來(lái)比較困難；而分散式的單獨(dú)征稅的征收成本較高、征收效率低，如部分環(huán)保資金被環(huán)保部門(mén)用來(lái)維持其機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性開(kāi)支。

我們認(rèn)為，所有與環(huán)境與資源保護(hù)有關(guān)的稅收應(yīng)進(jìn)行整合，原因如上所言。當(dāng)然，值得注意的是，在進(jìn)行整合的同時(shí)要注意避免重復(fù)征稅，即對(duì)已經(jīng)征收了的稅費(fèi)又再次征稅，以減少施行的政治阻力，提高環(huán)境稅的可行性。

環(huán)境稅稅收收入的歸屬(環(huán)境稅收入定格于國(guó)稅還是地稅)是一個(gè)涉及面極其廣泛的問(wèn)題，不僅需要符合稅法相關(guān)原則，也需要考慮環(huán)境問(wèn)題的特性。環(huán)境問(wèn)題分為全球性與地域性。前者如地球變暖導(dǎo)致南極冰蓋融化。地域性污染如太湖藍(lán)藻事件。就地域性環(huán)境問(wèn)題而言，地方政府身處事件發(fā)生地，對(duì)環(huán)境資訊具有更直接的了解，因此處理環(huán)境危機(jī)更具及時(shí)性。但環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的擴(kuò)及性，往往會(huì)由地域性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問(wèn)題，因此需要中央級(jí)別的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。就此而言，基于污染者付費(fèi)和受益者付費(fèi)原則考慮，地方政府應(yīng)具有一定的環(huán)境稅收收入以補(bǔ)償因環(huán)境污染而遭受的損失，而如果環(huán)境稅收入僅僅是國(guó)稅，缺乏利益激勵(lì)，那么地方出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，必然會(huì)進(jìn)一步忽視環(huán)保工作。當(dāng)然我們也要注意，由于存在尋租的可能，地方政府會(huì)為了競(jìng)爭(zhēng)稅源而忽視環(huán)境治理，從而很難實(shí)現(xiàn)利用環(huán)境稅改善環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)。

我們認(rèn)為，稅收歸屬的不同劃分會(huì)直接影響環(huán)境稅能否實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，因此環(huán)境稅的歸屬問(wèn)題應(yīng)在合理衡量中央與地方兩個(gè)層次的環(huán)境稅稅收利益關(guān)系的基礎(chǔ)上通盤(pán)考慮。應(yīng)該注意到的是，在分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政狀況由于財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)等顯得相對(duì)緊張，而中央財(cái)政經(jīng)過(guò)20多年的持續(xù)增長(zhǎng)，治理環(huán)境的支付能力明顯強(qiáng)于地方財(cái)政，這顯然是賦予地方治理環(huán)境問(wèn)題的權(quán)限不足的反映，因此有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)，但必須嚴(yán)格管理，明確限定范圍以確保資金用到環(huán)境治理上?？傊h(huán)境稅既不應(yīng)完全歸屬中央，也不應(yīng)全部歸屬于地方。

六、 環(huán)境稅收入的使用

對(duì)環(huán)境稅收入的使用問(wèn)題主要存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境稅收入應(yīng)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，納入一般預(yù)算收入使用；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境稅收入應(yīng)實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，指定用于特定的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，充作特種環(huán)境基金的來(lái)源等等。就專(zhuān)款專(zhuān)用而言，是指將稅收指定由環(huán)保行政機(jī)關(guān)專(zhuān)用。但正如我們所知，環(huán)境治理并不僅由環(huán)保行政機(jī)關(guān)決定就能一勞永逸，相反很多涉及環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)是屬于其他部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍，如實(shí)行進(jìn)口差別關(guān)稅政策，就需要海關(guān)總署、稅務(wù)總局等部門(mén)的配合。指定用途的后果，就會(huì)出現(xiàn)支出增加，效率低下等問(wèn)題。此外，專(zhuān)款專(zhuān)用易于導(dǎo)致尋租的出現(xiàn)，使環(huán)保部門(mén)在收取稅收后，不再關(guān)心污染治理，從而背離環(huán)境稅設(shè)計(jì)的初衷。不過(guò)從公平角度來(lái)看，專(zhuān)款專(zhuān)用卻較具有合理性。因?yàn)榄h(huán)境稅收入專(zhuān)門(mén)用于特定的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，能補(bǔ)償那些因環(huán)境負(fù)外部性受到影響的人們，似乎也更容易被人們接受。尤其在環(huán)保資金缺乏的背景下，專(zhuān)款專(zhuān)用有利于改善環(huán)境。而就前者而言，統(tǒng)收統(tǒng)支的環(huán)境稅收一般用來(lái)制定補(bǔ)償計(jì)劃，以抵消環(huán)境稅可能帶有的累退性以及減少所得稅的扭曲效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)稅賦公平。從這里來(lái)看，環(huán)境稅收入應(yīng)與其他稅收收入一樣，作為一般性財(cái)政收入，而不宜實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。正是基于以上種種顧慮，發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是OECD成員國(guó)在將環(huán)境稅專(zhuān)款專(zhuān)用的同時(shí)，設(shè)立國(guó)家級(jí)綜合環(huán)境基金，以進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境稅的作用。國(guó)家級(jí)綜合環(huán)境基金可以劃分為國(guó)家環(huán)境基金和地方環(huán)境基金兩部分。國(guó)家環(huán)境基金主要在國(guó)家級(jí)環(huán)保項(xiàng)目中發(fā)揮作用；地方環(huán)境基金則主要支持區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

上述問(wèn)題都有待于各界以可持續(xù)發(fā)展理念為導(dǎo)向，發(fā)揮我們的智慧去解決?？陀^地說(shuō)，由于國(guó)內(nèi)環(huán)境稅的相關(guān)研究甚為欠缺，使得環(huán)境稅改革缺乏有力的理論基礎(chǔ)。但是我們認(rèn)為，作為政策工具的環(huán)境稅局限性是不可避免的，開(kāi)征環(huán)境稅不應(yīng)背負(fù)太多的包袱。與此同時(shí)，我們也希望政策制定者出臺(tái)環(huán)境稅的決心可以觸動(dòng)學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的更深入探討。

[1] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996：569.

[2] 李摯萍.西方國(guó)家環(huán)境稅的發(fā)展及中國(guó)的對(duì)策——兼談中國(guó)加入WTO后如何面對(duì)綠色非關(guān)稅壁壘[C]//適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境法制建設(shè)問(wèn)題研究——2002年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集(下冊(cè)),2002.

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[5] 王卉彤.我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)中環(huán)境稅費(fèi)的合理利用[DB/OL]http://www.stockstar.com/info/darticle.aspx?id=GA,20060619,00235954&columnid=2457.

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OnEnvironmentTax

ZOU Ai-yong， WANG Chun-xia

(Northwest University of Political Science and Law, Xi'an 710063, China)

As an increasingly important component of economic system Environment tax has been given more and more attention to, but there are still some doubts about the definition of environment tax, effectiveness, comparative tax rates, tax attribution, collection methods and tax expenditures. Because of this, the present paper analyzes the above doubts one by one on the basis of reviewing the origin of the environment tax to further explore issues related to environment tax.

environment tax; double dividend; collection methods; tax expenditures

D922.229

A

1009-105X(2009)02-0051-04