李俊超

黨的十一屆三中全會拉開了我國改革序幕，通過在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打開了改革的突破口。30年后的今天，黨的十七屆三中全會對農(nóng)村改革發(fā)展再一次作出了新部署，這是我黨審時度勢、放眼長遠的又一次偉大創(chuàng)舉。這次全會精神內(nèi)涵豐富，有許多新提法和新要求：一是在對我國發(fā)展階段的總體把握上，全會認為“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。這意味著過去靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市來加速工業(yè)化、城市化的思路會發(fā)生重大調(diào)整。二是在對“三農(nóng)”發(fā)展態(tài)勢的分析上體現(xiàn)了中央的最新判斷，即農(nóng)業(yè)最需要加強、農(nóng)村最需要扶持、農(nóng)民收入最需要加快。說明中央已警覺到了城鄉(xiāng)差距拉大的事實。并努力解決這個問題。三是描繪了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的新藍圖。四是對農(nóng)村改革發(fā)展出臺了新政策，其中土地承包關(guān)系長久不變，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍等方面第一次寫進中央的決議。

面對這些新的提法與要求，要想貫徹落實好中央的新部署，開創(chuàng)農(nóng)村改革發(fā)展新局面，筆者認為，必須正確把握農(nóng)村未來發(fā)展的新變化。僅從我省農(nóng)村目前已經(jīng)形成的一些態(tài)勢來看，主要包括五個方面的變化：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。未來農(nóng)村與城市的產(chǎn)業(yè)分工將更加明確，即城市集中發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村則將回歸以農(nóng)為主。過去“村村點火、戶戶冒煙”的產(chǎn)業(yè)布局將成為歷史。我省靖江市等地已開始進行這樣的探索。他們對全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行功能定位，劃定的專業(yè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再搞工業(yè)的招商引資，而是集中力量搞好農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。二是城鎮(zhèn)布局的變化。近幾年來，由于全省各地普遍進行了小鎮(zhèn)并成大鎮(zhèn)、小村并成大村的資源整合，今后，中心鎮(zhèn)、新型的農(nóng)民集中居住區(qū)將加速興起，與此同時，偏遠小鎮(zhèn)、小村會趨于衰落，農(nóng)村發(fā)展的不平衡性會加劇。據(jù)統(tǒng)計，2007年與1998年相比，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少919個，現(xiàn)為1055個；村減少18400個，現(xiàn)為16858個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積和人口分別擴大了64％和77％。三是經(jīng)營機制的變化。以合作社、公司為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營將逐漸替代現(xiàn)在的分戶分散經(jīng)營。引起這種變化的因素有：土地流轉(zhuǎn)的搞活：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里商機會誘導(dǎo)工商資本的進入；城市對農(nóng)村人口的吸引。四是社會構(gòu)成的變化。由于計劃生育政策的長期實行和城市化進程的加快，今后農(nóng)村人口會加速減少，農(nóng)村老齡化遠甚于城市。今后農(nóng)村居民的構(gòu)成是：以中老年人、純農(nóng)戶、貧困戶為主體，還有城鄉(xiāng)兩棲的居民、少數(shù)追求田園風(fēng)光的城市強勢居民和農(nóng)業(yè)自領(lǐng)。五是社會管理的變化。傳統(tǒng)意義上的村黨支部、村委會的組織架構(gòu)、功能定位、管理方式將隨農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會構(gòu)成的變化而改變，農(nóng)村的組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新日益提上議事日程。

農(nóng)村發(fā)展的新變化，為我們探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路提供了素材。應(yīng)當(dāng)充分肯定，我省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面已經(jīng)進行了許多富于創(chuàng)造性的探索，如“三化帶三農(nóng)”、“予得更多、取得更少、放得更活”、“實行城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、勞動就業(yè)、社會保障、公共服務(wù)、管理體制一體化”等等。這些思路是符合江蘇實際的，但在具體路徑與措施上還需作深入的探索。

一是科學(xué)配置城鄉(xiāng)資源。今后的發(fā)展，要十分重視土地資源的合理開發(fā)利用，做好科學(xué)的、長遠的城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用規(guī)劃。建設(shè)工業(yè)項目，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，應(yīng)盡量利用非耕地和低產(chǎn)田，不一定一味地按“四沿”規(guī)劃布局。因為我省的“四沿”基本是旱澇保收的豐產(chǎn)田集中區(qū)。工業(yè)布局片面強調(diào)“四沿”會帶來優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，對農(nóng)業(yè)發(fā)展十分不利。土地貧瘠、交通閉塞的類似泗洪縣西南崗等地區(qū)，或可改為工業(yè)集中區(qū)。農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)布局也要適應(yīng)農(nóng)村社會成員變化的實際需要，特別要處理好重點發(fā)展和均衡發(fā)展的關(guān)系?；镜纳a(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施應(yīng)盡可能覆蓋到每個村莊。學(xué)校、醫(yī)院及文化等社會事業(yè)可適度集中發(fā)展，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療文化等資源要面向農(nóng)民開放，最重要的是對農(nóng)村低收入戶實行費用補貼。

二是加大財政支出向“三農(nóng)”傾斜。將來以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的主角是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府。因為過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有著天然的千絲萬縷的聯(lián)系，改制及“三集中”后，這種聯(lián)系割斷了。村支部書記不可以也不應(yīng)該直接向企業(yè)要錢了。唯有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府將納稅人的錢更多地傾斜三農(nóng)，才能間接地實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。1、增加對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入。三農(nóng)投入中要把對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入單列開來，不能只算三農(nóng)的總賬，不能以財政對三農(nóng)總投入的高增幅，掩蓋對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接投入的低增長。目前我省財政支出項目中只統(tǒng)計了三農(nóng)投入，而沒有對農(nóng)業(yè)投入進行專項統(tǒng)計。三農(nóng)投入包含太廣，許多項目分不清是投在農(nóng)村還是城市，也就不能真實地反映對真正的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的支持力度。要切實加大農(nóng)業(yè)投入，并要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大對耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技推廣等公益環(huán)節(jié)的投入。2、誰出題，誰掏錢。村里自己要辦的事情，一事一議，民主決策，農(nóng)民出資。政府要村里統(tǒng)一辦的事情，應(yīng)該全部由政府買單，不能把部分負擔(dān)轉(zhuǎn)移給村級組織及農(nóng)戶。3、加強對農(nóng)村弱勢群體的救助。政府幫助的重點是農(nóng)村的弱勢群體，這部分人沒有發(fā)展的能力和機會，是社會救助的對象，要加大對這部分弱勢群體的幫扶力度，縮小其與城市居民保障的差距。4、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展保障體系。擴大農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)業(yè)應(yīng)對市場風(fēng)險的能力；拓展農(nóng)業(yè)融資渠道，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資金瓶頸；提高農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，增加對農(nóng)民的直補，保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

三是進一步放開搞活，鼓勵各類非農(nóng)資本直接加盟現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。鼓勵工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，這是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中人才、資金、技術(shù)、社會化服務(wù)等諸多瓶頸制約的根本之舉。在這方面，國內(nèi)有些專家持強烈的反對意見，認為高度組織化的資本將對農(nóng)民形成新控制，公司加農(nóng)戶可能變成公司坑農(nóng)戶。筆者認為這種憂慮是不成立的?，F(xiàn)在農(nóng)民維權(quán)意識很強，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不合適，農(nóng)民不會答應(yīng)，交易也不會成功。保護農(nóng)民權(quán)益，最重要的是保護農(nóng)民的收益權(quán)。也有的人擔(dān)心企業(yè)拿到土地后搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這種擔(dān)心也是多余的，因為土地執(zhí)法很嚴(yán)，農(nóng)轉(zhuǎn)非不容易。關(guān)鍵是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民的意愿，保護農(nóng)民的權(quán)益。要探索各種形式的“以承包地換社保、以宅基地換城市住房”模式，確保農(nóng)民在失地后仍能獲得穩(wěn)定而合理的收益。建立有形的、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的談判地位。

四是加快農(nóng)民市民化進程。隨著城市化的高速發(fā)展，我國城市人均綜合用地面積有了很大提高，資料顯示我國目前人均城市建設(shè)用地為120平方米，其中上海、北京為100平方米，而日本東京為78平方米、香港35平方米。這說明，我國城市人口的增速趕不上城市用地的增速，城市擴張，并沒有同步地將非城市人口轉(zhuǎn)化為城市人口。因此加快農(nóng)民市民化進程，是落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的又一項重要工作。

五是深化農(nóng)村改革，建立與農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會構(gòu)成變化相適應(yīng)的管理體制與機制。鎮(zhèn)村管理機構(gòu)和職能要作調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合并后，農(nóng)民到鎮(zhèn)政府辦事不容易，為提高效率，便民利民，要分設(shè)更多的辦事處。鑒于農(nóng)村民營經(jīng)濟一統(tǒng)天下，加之農(nóng)業(yè)合作化、企業(yè)化經(jīng)營快速發(fā)展，村級組織的產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能將趨于弱化，社區(qū)管理功能應(yīng)加強。村干部應(yīng)當(dāng)職業(yè)化、專職化。選拔村干部不應(yīng)片面強調(diào)帶頭致富能力，而應(yīng)更多地看重他的社會影響力和群眾公認度以及社會管理的積極性與能力。

六是建立農(nóng)村改革發(fā)展的大部門。不是要簡單地恢復(fù)過去的農(nóng)工部，而是要建立比過去農(nóng)工部更具權(quán)威性和調(diào)控力的部門，就農(nóng)村的改革和發(fā)展進行總規(guī)劃、總指導(dǎo)、總協(xié)調(diào)、總督辦?？傊?，要重視“三農(nóng)”，但不能把“三農(nóng)”與城市對立起來。對待“三農(nóng)”問題，我們都應(yīng)秉持辯證的觀點，把握好階段性的重點與難點，抓住主要矛盾，科學(xué)決策，這樣才能促進城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

責(zé)任編輯：袁文