周紹林

主任會議，作為處理人大常委會重要日常工作的機構(gòu)，無論是在法律上，還是實踐中，都表明它運轉(zhuǎn)得如何，直接關(guān)系到地方人大常委會權(quán)力行使，關(guān)系到社會主義民主法制建設(shè)。目前，由于法律沒有對主任會議的性質(zhì)、地位、具體職責(zé)以及行權(quán)方式作出明確規(guī)定，使得一些地方對主任會議的認(rèn)識比較模糊、操作也不規(guī)范，一定程度影響了人大常委會依法高效開展工作。為此，根據(jù)對《憲法》《地方組織法》《監(jiān)督法》等法律的理解，結(jié)合主任會議實踐情況，筆者就有關(guān)問題談點膚淺認(rèn)識，以供商榷。

一、關(guān)于主任會議的設(shè)置

主任會議的設(shè)置和發(fā)展有一個逐步完善的過程。1979年7月1日五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《地方組織法》，沒有規(guī)定地方人大常委會設(shè)立主任會議。1982年修改《地方組織法》時，增設(shè)了主任會議。1986年修改《地方組織法》時，明確規(guī)定了主任會議的組成和職責(zé)。迄今20多年，法律未對主任會議作進(jìn)一步的修繕，彰顯國家對健全和完善這一制度持相當(dāng)審慎的態(tài)度。

探究人民代表大會制度為何要設(shè)置主任會議，個人認(rèn)為主要基于兩個因素考慮：一是為了節(jié)約公權(quán)資源和行政成本。地方人大常委會是地方人民代表大會閉會期間，代表人民行使管理國家事務(wù)的公權(quán)機構(gòu)，具有重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)及監(jiān)督指導(dǎo)下級人大工作等權(quán)力，工作內(nèi)容多、也較煩瑣，如果所有工作都由人大常委會處理，既費時又費事。如果有像主任會議這樣的一個機構(gòu)充當(dāng)人大常委會的“操盤手”，它可以根據(jù)工作需要，及時啟動并運轉(zhuǎn)，為常委會會議審議、決定有關(guān)重大事項提供保障，可大大節(jié)約公權(quán)資源和行政成本，有利于提高人大常委會的工作效率。二是為了加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。人大及其常委會工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是我國政治體制所決定的。從主任會議組成人員結(jié)構(gòu)來講，其成員絕大多數(shù)是常委會黨組成員，有的還是黨委書記兼任常委會主任；同時，其組成人員大多經(jīng)多崗鍛煉，具有豐富的工作經(jīng)驗和政治閱歷，組織紀(jì)律觀念和大局意識很強，讓這部分人擔(dān)負(fù)處理人大常委會重要日常工作任務(wù)，有利于保證黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保人大圍繞黨委“協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬全局”開展工作。有關(guān)人大及其常委會其他組織或機構(gòu)，就不具備主任會議擁有的資源優(yōu)勢，所以，制度上選擇把主任會議作為人大常委會的“助手”，讓其處理人大常委會部分日常工作，把常委會從繁雜事務(wù)中解脫出來，專注于行使法律賦予其的各項權(quán)力。

二、關(guān)于主任會議的性質(zhì)

《地方組織法》第四十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會主任、副主任和秘書長組成主任會議；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會主任、副主任組成主任會議。主任會議處理常務(wù)委員會的重要日常工作?！睆倪@一段話中，至少可以得到這樣的信息：一是主任會議是由于有關(guān)人員組成并以會議的形式行使職權(quán)的。二是主任會議是負(fù)責(zé)處理人大常委會重要日常工作的，也就是說，主任會議首先是一種會議；其次，主任會議是一個負(fù)責(zé)處理工作的機構(gòu)。第三，主任會議是處理重要工作的，并不是常委會大小事情都由其進(jìn)行處理。實際上，主任會議既是一種會議形式，又是一個工作處理機構(gòu)的雙重性質(zhì)，已得到充分運用和體現(xiàn)。

當(dāng)前，雖然法律沒有具體定性主任會議是權(quán)力機構(gòu)、程序性機構(gòu)、組織機構(gòu)抑或工作機構(gòu)，但筆者認(rèn)為，人大常委會行使重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及人事任免權(quán)等權(quán)力，是法定權(quán)力機關(guān)的常設(shè)權(quán)力機構(gòu)；主任會議只負(fù)責(zé)處理人大常委會重要日常工作，不具備人大常委會前述法定權(quán)力。所以，我們不宜把它當(dāng)作權(quán)力機構(gòu)對待，而是在厘清它與專委會以及常委會其他工作機構(gòu)關(guān)系的情況下，把它視為具有特殊地位和作用的一個機構(gòu)來認(rèn)識，也許更為恰當(dāng)。

三、關(guān)于主任會議的地位

要理解主任會議的地位，首先應(yīng)弄清主任會議與人大常委會、專委會及常委會各工作機構(gòu)幾者之間的關(guān)系?！兜胤浇M織法》第三十條“各專門委員會受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)”和第五十三條規(guī)定“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”，由此可見，人大常委會與專委會以及常委會各工作機構(gòu)間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這應(yīng)該沒有異議。法律沒有對主任會議與人大常委會關(guān)系加以明確，但從對《地方組織法》第四十八條“主任會議處理常務(wù)委員會的重要日常工作”的理解以及國家權(quán)力分配從高到低的體系看，主任會議也應(yīng)在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。對于主任會議與專委會以及常委會各工作機構(gòu)的關(guān)系，我是這樣理解的：既然在人民代表大會閉會期間，主任會議、專委會以及常委會各工作機構(gòu)都在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這三者之間應(yīng)屬于分工職權(quán)不同，沒有誰領(lǐng)導(dǎo)誰的問題。而今，在由主任會議負(fù)責(zé)處理常委會重要日常工作后，各專委會或常委會各工作機構(gòu)具體辦理的有關(guān)常委會重要日常工作，都要經(jīng)主任會議“把關(guān)”處理，這就使主任會議成為常委會工作的實際“領(lǐng)導(dǎo)核心”，對人大常委會工作起著主導(dǎo)作用。

盡管主任會議的地位突出，也不能把主任會議當(dāng)成“小常委會”，更不能代替行使人大常委會才具有的特定權(quán)力，否則，將違背人民代表大會制度設(shè)立主任會議的初衷。在《監(jiān)督法》實施后，仍有個別地方主任會議聽取“一府兩院”工作匯報后，對所聽取的工作形成“主任會議意見”文書，并轉(zhuǎn)交有關(guān)匯報的國家機關(guān)或單位，硬性要求這些機關(guān)或單位研究落實。這是不正確的。因為現(xiàn)行所有法律中，沒有任何地方對“主任會議意見”作出過表述，說明其沒有法律效力。既然如此，“主任會議意見”就不能等同于人大常委會的審議意見或決議、決定，也就無法要求“一府兩院”強制執(zhí)行。

四、關(guān)于主任會議的職權(quán)

主任會議的職權(quán)與主任會議的性質(zhì)、地位是相輔相成的。按照《地方組織法》《監(jiān)督法》等法律的規(guī)定，結(jié)合工作實踐，筆者認(rèn)為主任會議的職權(quán)主要體現(xiàn)為四個方面：

一是組織權(quán)?；I備本級人大常委會會議；擬訂人大常委會會議的議程、日程草案；研究討論人大常委會工作計劃、報告、總結(jié)及重要專題報告；組織常委會組成人員、人大代表開展視察或?qū)ｎ}調(diào)查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)人大各專委會和常委會各工作機構(gòu)的日常工作等。

二是提議權(quán)。向人大常委會提出代理?。ㄊ校╅L、市（州）長、縣（市、區(qū)）長及代理院長、檢察長人選議案；提出專門委員會的個別副主任委員和部分委員人選的議案；提出常委會工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人人選議案；提出其他對有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化重大事項進(jìn)行審議、決議、決定的議案；向本級人大常委會提議組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會等。

三是提名權(quán)。提出組織特定問題調(diào)查委員會組成人員人選；提出代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選等。

四是處理權(quán)。對同級人民政府、人民法院、人民檢察院向人大常委會提出的議案，決定提請人大常委會會議審議；對常委會組成人員依法提出的議案，決定是否提請常委會會議審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出報告，再決定是否提請常委會會議審議；對人大常委會會議的決議、決定草案進(jìn)行初審，決定提請人大常委會會議審議表決；對常委會組成人員依法提出的質(zhì)詢案，決定回答質(zhì)詢案的方式；處理常委會授權(quán)和委托辦理的其他事項等。

對于主任會議的職權(quán)，尚有些爭論。有觀點認(rèn)為，主任會議既有實體性權(quán)力、又有程序性權(quán)力，我比較贊同這個觀點。只不過，在權(quán)力“上行”并要由常委會會議審議、表決的事項，主任會議應(yīng)行使的是程序性權(quán)力；在權(quán)力“下行”過程中，主任會議應(yīng)行使實體性權(quán)力，以便于自主處理事務(wù)。有觀點認(rèn)為，主任會議聽取“一府兩院”工作匯報，就是行使監(jiān)督權(quán)。我認(rèn)為這個觀點也不貼切。因為法律明確規(guī)定只有人大及其常委會才有監(jiān)督權(quán)，并沒有授權(quán)主任會議行使監(jiān)督權(quán)；聽取“一府兩院”工作匯報，實際是主任會議了解工作情況的一種渠道，為常委會行使好監(jiān)督權(quán)提供保障。還有觀點認(rèn)為，主任會議對“一府兩院”、專委會以及常委會組成人員提出的議案，決定提請或決定是否提請常委會會議審議，就是行使決定權(quán)。我認(rèn)為這個觀點同樣欠妥。因為這是主任會議處理人大常委會重要日常工作的方式，不能混淆于法律賦予人大常委會對重大事項的決定權(quán)。

綜上所述，我認(rèn)為主任會議職權(quán)有三個特性。一是具有派生性。主任會議行使的職權(quán)，是在法律賦予人大常委會權(quán)力之外，處理人大常委會重要日常工作時所必需的權(quán)力，是人大常委會工作權(quán)力向下的延伸。二是重要性。主任會議雖然不能像人大常委會那樣行使重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，但其行使處理工作的權(quán)力，在人大常委會權(quán)力運行過程中，卻起著非常重要的作用。三是具有特殊性。在法律沒有明確主任會議性質(zhì)、地位和作用的情況下，作為人大常委會的常設(shè)特殊機構(gòu)，它的職權(quán)范圍還有待進(jìn)一步探索。

五、關(guān)于主任會議的運行

主任會議在人大常委會工作所起的作用，已無可厚非。如何進(jìn)一步發(fā)揮好主任會議的作用，引起了各級人大工作者的高度重視。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)重點從以下幾方面入手：

一是明確主任會議的行權(quán)原則。由于主任會議是具有特殊地位和作用的機構(gòu)，所以，它不宜像常委會其他工作機構(gòu)搞“首長負(fù)責(zé)制”，應(yīng)采取集體負(fù)責(zé)、民主行權(quán)方式，與人大及其常委會行權(quán)原則相一致，才能從根本上克服人大工作“行政化”傾向。對決定處理任何事情、安排任何工作，都應(yīng)進(jìn)行充分討論，認(rèn)真聽取各方面的意見。同時，在充分討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，議定有關(guān)重要工作。為實現(xiàn)這個目標(biāo)，在召開主任會議時，須有三分之二以上組成人員出席會議，采取無記名投票的方式表決，以全體組成人員過半數(shù)視為通過。為簡化工作程序，也可不對每個議題進(jìn)行投票表決，適度確定某些議題進(jìn)行舉手表決通過。

二是規(guī)范主任會議的工作程序。主任會議的質(zhì)量決定了主任會議履行職責(zé)的水平，切忌將其視為機關(guān)一般工作會。年初，應(yīng)根據(jù)常委會年度工作要點和實際工作需要，對年度主任會議的議題作出計劃安排（根據(jù)需要，也可以臨時提出議題）。會前，主任會議應(yīng)組織對要討論的議題，采取視察、檢查、調(diào)研、征求意見等方式，進(jìn)一步了解掌握實情；對于主任會議聽取的“一府兩院”工作匯報，提請常委會會議審議的有關(guān)事項、提出的議案等，要形成規(guī)范的文件草案，印送主任會議組成人員，為主任會議處理工作提供可靠的依據(jù)。會中，要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取主任會議組成人員的意見，并就研究的事項達(dá)成共識。根據(jù)會議內(nèi)容需要，還可請“一府兩院”、專委會及常委會工作機構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人列席主任會議。同時，聽取“一府兩院”工作匯報后，可采取形成會議紀(jì)要的形式，交“一府兩院”做工作參考。會后，由有關(guān)專委會或工作機構(gòu)進(jìn)一步落實主任會議議定的事項。

三是界定常委會重要日常工作。在制度設(shè)計上，除法律明確規(guī)定應(yīng)由主任會議負(fù)責(zé)完成的工作外，還應(yīng)進(jìn)一步明確哪些屬于常委會重要日常工作，以利于處理好主任會議與各專委會以及常委會工作機構(gòu)之間的關(guān)系，確保各機構(gòu)在工作中不形成沖突，實現(xiàn)“控而不死、縱而不亂”，使主任會議的工作更具重點性和針對性。另外，對常委會重要日常工作是否就是常委會機關(guān)重要工作，法律對此沒有作出說明，使主任會議在工作中容易“眉毛胡子一把抓”，既無意識擴大了主任會議的工作權(quán)限，又削弱了專委會或常委會工作機構(gòu)工作的積極性和能動性，制約和影響了有關(guān)工作的開展。

（作者系四川省南部縣人大常委會黨組書記、常務(wù)副主任）