洛桑靈智多杰

改革開放是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下帶領(lǐng)人民進(jìn)行的新的偉大革命，是我們黨和國家具有劃時代意義的偉大事業(yè)。下面，我想就改革開放大背景下如何進(jìn)一步認(rèn)識人民代表大會制度，談一點自己的認(rèn)識和體會。

改革開放以來，我國從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向了充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉轉(zhuǎn)向了全方位的開放。改革開放的三十年，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)取得舉世矚目成就的三十年，也是人民代表大會制度建設(shè)大發(fā)展的三十年。

我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度是我國的國體，是國家政權(quán)的組織形式。然而，人民代表大會的這種憲法地位，在改革開放前并沒有得到很好的落實。一場“文化大革命”，人民代表大會制度破壞殆盡，國家政權(quán)組織被破壞得體無完膚，社會主義民主和法制受到嚴(yán)重踐踏，上至國家主席，下到普通百姓，連基本的人身權(quán)利都得不到保障，更不要說人民當(dāng)家作主了。小平同志指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！彼€告誡我們：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”

正是由于我們黨認(rèn)識到了“文化大革命”的深刻教訓(xùn)，改革開放后，人民代表大會制度和民主法制建設(shè)得到了前所未有的重視?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，彭真同志擔(dān)任全國人大常委會委員長和憲法修改委員會副主任，直接主持了憲法修改工作，領(lǐng)導(dǎo)制定了一批基本的重要的法律，為我國社會主義法制奠定了堅實的基礎(chǔ)。從那以后，歷屆全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)都對人民代表大會制度建設(shè)和民主法制建設(shè)極為重視。在立法上，以憲法為核心，包括憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律門類，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，截至目前，國家現(xiàn)行有效法律達(dá)到200多件，行政法規(guī)600余件，地方性法規(guī)7000余件，民族自治地方自治條例和單行條例600余件，五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的法規(guī)200余件，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，為堅持和實施依法治國方略、推動和保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)國家長治久安，提供了有力的法制保障。在人民代表大會制度的建設(shè)和發(fā)展上，縣級以上地方各級人大設(shè)立了常委會，省（自治區(qū)、直轄市） 、?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會有了地方立法權(quán)，人大代表的直接選舉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大到了縣一級，國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人實行差額選舉，人民代表大會的各項職權(quán)得到了較好落實，人民代表大會制度建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，為我國的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)發(fā)揮了重大作用。

應(yīng)該說，三十年來，隨著人民代表大會制度的不斷實踐不斷發(fā)展，人們對人民代表大會制度的認(rèn)識也有了深化，有了很大的進(jìn)步，但這種認(rèn)識與新的形勢和要求相比，還有提高的較大空間，很有必要在改革開放的大背景下，進(jìn)一步解放思想，提高對人民代表大會制度的認(rèn)識。

一、從改善黨的執(zhí)政方式的高度認(rèn)識加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)的重要性

“文化大革命”結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨對轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的認(rèn)識越來越清晰。黨總結(jié)歷史經(jīng)驗，特別是汲取“文革”的慘痛教訓(xùn)，作出把國家工作中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大決策，實行改革開放政策，并明確了一定要靠法制治理國家的原則。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！彪S著依靠法制治理國家的原則的確立，黨的執(zhí)政方式也在進(jìn)行改革和完善。改革開放三十年來政治體制改革的探索，最重要的就是圍繞改善黨的執(zhí)政方式而展開和逐漸深入的。黨的十六屆四中全會在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中，鮮明地提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求。2006年6月29日中共中央政治局進(jìn)行第三十二次集體學(xué)習(xí)時，胡錦濤總書記在講話中強(qiáng)調(diào)：“只有堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，我們黨才能更加有效地完成人民和時代賦予我們黨的莊嚴(yán)使命。”這是胡錦濤同志站在新的歷史起點上，高屋建瓴地提出的遠(yuǎn)見卓識。如何實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，這是改革開放三十年后我們?nèi)匀槐仨毣卮鸬默F(xiàn)實課題。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須著眼于長期執(zhí)政的需要，必須適應(yīng)社會主義民主政治的發(fā)展。為了適應(yīng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的需要，必須高度重視民主法治建設(shè)，完善人民代表大會制度、發(fā)揮人民代表大會的作用。

在中國，黨實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，人民代表大會制度是基礎(chǔ)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民代表大會制度是國家的根本政治制度，是國家政權(quán)的組織形式，是我國的政體。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，就是運用人民代表大會制度實現(xiàn)對國家權(quán)力的掌握和控制。應(yīng)按照現(xiàn)代民主政治的原則和規(guī)律，建立黨與人大的內(nèi)在運行機(jī)制。這應(yīng)該是今后政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的執(zhí)政方式，要由過去直接代替政府功能或與黨政聯(lián)合實施政府功能轉(zhuǎn)變到通過人民代表大會機(jī)制實現(xiàn)執(zhí)政功能。黨和黨的各級組織，要樹立依靠人民代表大會制度治理國家事務(wù)的觀念。人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨選擇并建立的適合中國國情的國家根本政治制度，是國家憲法規(guī)定的共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政的途徑和方式，是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家政治制度。黨和黨的各級組織，要通過自己的政黨機(jī)制，在立法、決定重大事項、監(jiān)督和人事任免等方面，通過綜合方方面面的意志，形成黨的意志和主張，再由人民代表大會機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵尽?/p>

隨著改革開放的全面推進(jìn)，作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府職能轉(zhuǎn)變到了關(guān)鍵時期，這同樣需要人大的支持和推動。政府轉(zhuǎn)變職能是大勢所趨，在很大程度上需要進(jìn)一步理清人大與政府的職能、權(quán)限。這不僅需要人大在立法上給予積極推動，而且需要人大充分發(fā)揮各項職能作用，為行政體制改革排除障礙、化解矛盾、創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

二、從建設(shè)社會主義和諧社會的高度認(rèn)識加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)的重要性

從1978年開始，我國進(jìn)入了改革開放新的歷史時期，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。改革開放三十年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，對外開放不斷擴(kuò)大，社會生產(chǎn)力得到極大解放，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活從溫飽不足發(fā)展到總體小康，社會事業(yè)全面進(jìn)步，民主法制建設(shè)得到長足發(fā)展，但也不可避免地仍存在不少問題，甚至出現(xiàn)一些比較嚴(yán)重的問題。為了克服發(fā)展中出現(xiàn)的偏差，以胡錦濤同志為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了科學(xué)發(fā)展觀，即以人為本，社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)等要協(xié)調(diào)發(fā)展。由以階級斗爭為綱，到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，再到以人為本，從中可以清晰地看到中國社會的成熟和進(jìn)步，顯示了中國改革開放的深入。要實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，實現(xiàn)以人為本，重要的一點是，要求我們繼續(xù)深化政治體制改革。政治體制的進(jìn)一步改革，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的客觀要求。

三十年后的今天，公民的民主意識、法治意識越來越強(qiáng)，公民權(quán)利的自覺越來越普遍。在公民意識覺醒背景下，如果我們的各種制度不適應(yīng)公民意識的覺醒，就會出現(xiàn)各種摩擦甚至釀成一些暴力事件、群體事件。同時，改革開放，強(qiáng)化了利益主體呈現(xiàn)多元化的趨勢，也拉大了貧富差距，這意味著中國不僅有社會矛盾，有時社會矛盾還是比較激烈的。解決這些社會矛盾的辦法，不能再采取過去那種搞階級斗爭和政治運動的辦法。只能通過符合社會主義和諧社會和社會主義政治文明所要求的途徑和方式，來疏通、調(diào)節(jié)、化解社會矛盾和利益沖突。這就要求我們不斷改革政治體制，建立和完善公民利益表達(dá)機(jī)制、有序政治參與機(jī)制、博弈和整合機(jī)制，讓各種聲音、各種利益訴求有正常的渠道特別是制度的渠道得到順暢表達(dá)，通過制度平臺達(dá)到理性的、有規(guī)則的博弈，使矛盾和沖突在體制內(nèi)得到調(diào)節(jié)。沒有健全的體制和機(jī)制，就可能會發(fā)生無序的參與或體制外的活動。這種無序的參與或體制外的活動，有時溫和，有時就會很激進(jìn)，一旦遇到合適的時機(jī)、機(jī)會、條件，就會釀成嚴(yán)重的暴力活動。近些年我國不斷發(fā)生的一些群體性事件就是很有說服力的例證。在這些群體性事件中，各種具體的利益沖突是導(dǎo)火索，有因?qū)鶎诱囊恍┱卟粷M或政策不兌現(xiàn)的，有因企業(yè)經(jīng)營虧損、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制對群眾利益處理不當(dāng)?shù)?，有因征地搬遷、環(huán)境污染造成群眾利益受損的。在處置這些矛盾糾紛過程中，除一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單外，更深層次的原因就是：群眾的利益和意志的正當(dāng)反映機(jī)制、表達(dá)機(jī)制不暢，矛盾日積月累得不到疏通和化解。建設(shè)社會主義和諧社會，既要反對專制主義，也要反對無政府主義。專制主義帶給人民的是災(zāi)難，無政府主義帶給人民的也是災(zāi)難。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和執(zhí)政理念，要求我們必須把人民的利益放在首位，以人民的意志和利益為做事的根本，執(zhí)政方式必須體現(xiàn)人民群眾的愿望，適應(yīng)民主政治的發(fā)展及和諧社會建設(shè)的要求。

以人民的意志和利益為做事的根本，說起來容易，做起來就不那么容易了。不能我們自己說人民贊成就是人民贊成了，自己說人民滿意就是人民滿意了，自己說人民高興就是人民高興了，要靠政治制度來落實。在中國，這個政治制度就是人民代表大會制度。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的制度，更是人民群眾有序參與和表達(dá)、各種利益主體在體制內(nèi)博弈的重要平臺。憲法和法律賦予了人大及其常委會立法、決定重大問題、監(jiān)督和人事任免等諸多重要職權(quán)，人大能夠而且必須在構(gòu)建和諧社會中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任。為了社會主義和諧社會的建設(shè)，加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)勢在必行，而且是迫在眉睫。從某種程度上說，和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)是以各級人大充分發(fā)揮作用為前提的。把人民代表大會特別是處在基層的又是由選民直選的縣鄉(xiāng)人大，建設(shè)成官民互動的制度平臺，可以讓人大這個法定的、體制內(nèi)的、可以控制局面的、理性而健康的表達(dá)和博弈平臺，充分發(fā)揮社會減震的作用，從而大大增加消解社會矛盾的潤滑劑。這對建設(shè)和諧社會是有重大意義的。

因此，我們?nèi)舜蠊ぷ?，必須要為不同利益訴求的充分表達(dá)和公正博弈提供平臺，著力解決影響社會和諧的熱點和難點問題，努力促進(jìn)公正執(zhí)法和公正司法。要堅持以人為本，在工作中，重點突出民生問題，突出對公民平等勞動權(quán)、救濟(jì)權(quán)、社會保障權(quán)以及文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生等基本權(quán)利的保護(hù)，維護(hù)社會弱勢群體的生存及增進(jìn)社會整體的福利，讓全體人民共享改革發(fā)展的成果。要推動民主選舉制度的健康發(fā)展，比如逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，提高一線勞動者的代表比例，選舉各環(huán)節(jié)要透明公正，充分尊重選民的權(quán)利和意志。要加強(qiáng)和改善代表工作，建立代表與選民通暢的聯(lián)系渠道，發(fā)揮代表深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智作用，增強(qiáng)代表活動的實效。要加強(qiáng)地方人大及其常委會自身建設(shè)，健全組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，完善會議制度和工作制度，改進(jìn)審議方式和工作方法，提高議事能力和工作效率，加強(qiáng)人員配備和隊伍建設(shè)，努力發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定權(quán)威和職能作用，推動社會主義民主法制和社會主義和諧社會建設(shè)。

三、從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度認(rèn)識加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)的重要性

改革開放三十年，我們得出了一個重要結(jié)論：改革開放不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且要促進(jìn)社會的公平和正義。只有符合科學(xué)發(fā)展觀的改革開放，才是真正的改革開放，才是中國最廣大人民群眾需要的改革開放。一個國家和社會的發(fā)展，不僅包括物質(zhì)文明，還包括政治文明和精神文明，不僅要發(fā)展，而且要科學(xué)發(fā)展。

人民代表大會制度，是從國家根本政治制度上保證貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的制度。發(fā)展快并不一定就是科學(xué)發(fā)展，要發(fā)展得好才行。什么是發(fā)展得好？其中重要的一點就是發(fā)展要符合人民的意志和利益。一些地方，在搞城市建設(shè)和項目建設(shè)中，以犧牲農(nóng)民利益為代價，又不能很好地解決農(nóng)民的出路和利益補(bǔ)償。這種發(fā)展，肯定就不能算是符合科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀最重要的一點就是要以人為本。什么叫以人為本？從國家根本政治制度來講，就是要建立一種把人民當(dāng)主人翁的制度，真正讓人民當(dāng)家作主。人民代表大會制度正是這種讓人民當(dāng)家作主的制度。從人大來講，是不是代表人民的意志和利益，是不是對人民負(fù)責(zé)，是不是認(rèn)真地履行憲法和法律賦予的監(jiān)督“一府兩院”的職權(quán)，并不是一般的工作問題，而是貫不貫徹科學(xué)發(fā)展觀的問題，貫不貫徹以人為本的問題。

我們要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)一步深化政治體制改革，使政治發(fā)展、社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，使中國社會步入一個健康的發(fā)展軌道。在政治體制改革中，進(jìn)一步堅持和完善人民代表大會制度是一個十分重要的方面。胡錦濤總書記指出：“堅持和完善人民代表大會制度，是我們發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容?！薄皥猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫?，是全黨全社會的共同責(zé)任。全黨同志、全體國家機(jī)關(guān)工作人員和全國各族人民都要增強(qiáng)堅持人民代表大會制度的自覺性和堅定性，切實把這一根本政治制度堅持好、完善好?！?/p>

如何把科學(xué)發(fā)展觀落實和體現(xiàn)在人大工作中呢？就是我們?nèi)舜蠹捌涑Ｎ瘯惺孤殭?quán)和開展各項工作，都必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過立法反映經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求和地方特點，體現(xiàn)人民群眾的利益和要求，特別是當(dāng)前要繼續(xù)加強(qiáng)社會領(lǐng)域的立法，促進(jìn)社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。要強(qiáng)化執(zhí)法檢查，從關(guān)系改革發(fā)展和穩(wěn)定和諧的大局、關(guān)系人民切身利益、社會普遍關(guān)注的突出問題入手，檢查執(zhí)法部門的執(zhí)法行為和執(zhí)法工作，監(jiān)督“一府兩院”解決存在的問題，改進(jìn)執(zhí)法工作。要加強(qiáng)對“非立法性”規(guī)范性文件備案審查，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，促進(jìn)依法行政、公正執(zhí)法和構(gòu)建法治政府。要繼續(xù)貫徹落實監(jiān)督法，細(xì)化、完善審議專項工作報告的程序和辦法措施，就“一府兩院”工作中的重點和難點問題，進(jìn)行有的放矢的監(jiān)督。要完善預(yù)算審查監(jiān)督的程序和手段，特別是要關(guān)注調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，確保公共財政的社會保障功能和社會服務(wù)功能。要從健全和完善國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉任免程序入手，逐漸實現(xiàn)對選舉任免干部的實質(zhì)性監(jiān)督，保證“人民公仆”向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，為人民辦事，防止濫用權(quán)力和腐敗失職。要落實重大事項決定權(quán)，努力就本行政區(qū)域民主法制建設(shè)的重要部署、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大改革方案、保護(hù)公民和法人等合法權(quán)益的重大措施、教育科學(xué)文化衛(wèi)生等方面的發(fā)展規(guī)劃、其他關(guān)系國計民生的重大舉措以及人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的熱點難點重大問題，作出符合人民意愿、符合科學(xué)發(fā)展觀的決議決定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

（作者系甘肅省人大常委會副主任。本文系作者在甘肅省人大常委會紀(jì)念改革開放三十周年座談會上的講話）