閭小波

思想解放與制度創(chuàng)新是時下人們熱議的話題，針對人們廣泛關(guān)注的黨政領(lǐng)導干部腐敗案件的增多，各地為防止領(lǐng)導干部任用方面的不正之風，加強黨風廉政建設(shè)，在黨政干部任用方面做了許多有益的探索，具體表現(xiàn)為增加透明度和公民的知情權(quán)，適當引入競爭機制，以選拔能力強的人到合適的崗位上任職。例如，南京市新一屆政府組成部門的一把手任職全部引入公推公選機制，并推舉競爭4個崗位一把手的16位候選人通過當?shù)仉娨暶襟w直播的方式，其具體程序為發(fā)表五分鐘的演講，并回答現(xiàn)場評委的提問，評委當場打分。這在共和國的歷史上尚屬首次，故而引來眾多媒體與民眾的關(guān)注。

的確，無論是公推公選，還是電視直播候選人的演講，均可視為黨政領(lǐng)導干部任用領(lǐng)域制度創(chuàng)新的大膽嘗試。與以往黨政干部的任用相比，此次人們不僅了解到政府部門行政首長產(chǎn)生的環(huán)節(jié)：公開行政崗位及任職條件、自薦與組織推薦、考察與考核、候選人接受由不同界別人士組成的測評并現(xiàn)場接受詢問、同級黨的常委會及全委會的票決，最后將候選人交由同級人大常務(wù)委員會的批準任命等，而且市民還能在家收看候選人登臺演講的電視直播，這不僅在一定程度上激發(fā)了人們政治參與熱情，且令公眾對未來我國官員產(chǎn)生的方式充滿想像與期待。

所謂制度創(chuàng)新，要么是打破原來的舊制度，探索新的可以替代的制度，如當年小崗村農(nóng)民自發(fā)地實行土地承包、上個世紀80年代開始實行的干部任期制等；要么在原來的制度上增加新的內(nèi)容，填補制度的盲區(qū)，或?qū)ΜF(xiàn)行的制度進行修補與調(diào)適，如有的地方試行的黨代會常任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等。前者的前提是現(xiàn)行的制度極不合理，必須用新的制度取而代之；后者的前提是現(xiàn)行的制度不夠完善，這就要在制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度之間保持合理的張力，循著漸進的思維不斷探索，不斷檢驗制度創(chuàng)新的成效，目的是為了完善和鞏固現(xiàn)行的制度。就當下的黨政領(lǐng)導干部任用問題而言，當屬后者。

有關(guān)地方政府行政首長及政府組成部門一把手的任免，現(xiàn)行的制度安排就是1979年五屆全國人大二次會議通過的、后經(jīng)全國人大或常務(wù)委員會四次修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（最近一次修改是2004年10月27日）。該法第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使如下職權(quán)：根據(jù)省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案。

為什么要將各級行政官員的任免權(quán)交給人大或人大常委會而不是其他部門呢？這是因為中國是一個實行人民民主的國家，憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是一切權(quán)力的主人。在中國這樣一個地廣人眾的國家，人民行使國家權(quán)力的方式并不能什么事總來個全民公決，通常是由少數(shù)人作為他們的代表，組成代表大會，代表人民來行使國家的權(quán)力。代表從何而來？代表是由人民選舉出來的，這樣原本屬于人民的國家權(quán)力就委托給了他們的代表來行使，各級人大代表也就可以理直氣壯地代表人民來行使國家的權(quán)力。故憲法規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人大代表行使國家權(quán)力也不可能任何事情都由人大代表親自決定、執(zhí)行，為了提高工作效率，人民代表大會將國家的行政權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)分別委托給政府、法院、檢察院（“一府兩院”），“一府兩院”由人大來選舉任命，并接受人大的監(jiān)督，以確保主權(quán)在民。惟其如此，人民代表大會制度也就成了當代中國不可動搖的根本政治制度。

眾所周知，民主制度無論是在西方還是在中國，向來不是固化不變的，亦非完美無瑕，總是在不斷發(fā)展和完善的。中國的民主資源稀缺，實現(xiàn)民主政治時間較短，進一步發(fā)展民主政治的空間較大，人民代表大會的地位也有待進一步提升。胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調(diào)，發(fā)展社會主義民主政治，要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。這是新形勢下推進我國民主政治建設(shè)的重大原則。

我國黨政領(lǐng)導干部的任用一直強調(diào)“黨管干部原則”，這體現(xiàn)了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位與執(zhí)政地位。但是，不能片面地理解、孤立地突出這一原則，或?qū)⑵湟暈橐环N排他性的原則。在干部任用問題上也應(yīng)該自覺地堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一，要自覺做到“三突出”、“三統(tǒng)一”。具體到地方政府組成部門一把手的任用，在強調(diào)黨管干部的同時，也應(yīng)堅持人民當家作主，即更好地發(fā)揮地方各級人民代表大會及其常委會的作用；還要堅持依法治國，即依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》來選拔任用領(lǐng)導干部。這是當下創(chuàng)新政府領(lǐng)導干部任用模式的根本前提。

此次南京市的公推公選，只能在兩環(huán)節(jié)上看到人大代表的身影。一是2008年3月27日的電視“直播”現(xiàn)場，在200多名參加測評的評委中，既有中共南京市委委員和候補委員、市人大常委會委員、市各部門的正職，也有南京市出席黨的十七大和全國人大會議的代表，還有部分企事業(yè)單位以及基層代表35人及一名外籍人士，其中，南京市人大常委會的組成人員（49人）只占四分之一。二是2008年3月31日南京市十四屆人大常委會舉行第一次會議，市長蔣宏坤到會向市人大常委會全體組成人員作了有關(guān)人事任免事項的提請報告，部分被提請的任命人員向人大常委會作了擬任職發(fā)言，市人大常委會按照法律程序，等額票決43個部門一把手的任免事項，并頒發(fā)任命書。由此看來，南京市的公推公選在加強和完善人大制度這一重大環(huán)節(jié)上雖非無所作為，但仍存在很大的提升或改進的空間。

制度創(chuàng)新的目的是為了尋求一個較理想的且具有推廣價值的制度模式。現(xiàn)在看來，目前公推公選模式的制度成本（人力成本與財政成本）過高，市人大常委會的選擇權(quán)被懸置。為了更好地體現(xiàn)“三者的有機統(tǒng)一”，應(yīng)當將政府組成部門行政首長候選人的演講、問答等移至人大常委會的會場，其他界別的人士可以旁聽。人大常委會在票決政府組成部門行政首長時應(yīng)逐步擴大候選人的差額比例，這樣才能更好地把握制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度之間的合理張力。這，或許才能尋求一個低成本的并具有推廣價值的領(lǐng)導干部任用制度模式。

（作者系南京大學公共管理學院政治學教授、博士生導師）