李煒煒

時(shí)下，規(guī)范性文件備案審查制度成為各級(jí)人大的熱門話題，隨著各地人大常委會(huì)相繼出臺(tái)規(guī)范性文件備案審查條例、辦法等，這一制度逐漸從監(jiān)督法籠統(tǒng)、模糊的字句中，開始清晰地出現(xiàn)在大眾視野當(dāng)中。但立法上的某些不足，必然導(dǎo)致其出現(xiàn)各種缺陷，這不僅會(huì)體現(xiàn)在當(dāng)前的地方立法與規(guī)則制定當(dāng)中，在今后的具體實(shí)施過程中，也將同樣面臨諸多問題。

筆者試圖列舉這兩個(gè)方面存在的問題，探索問題的根源所在，并據(jù)此提出完善這一制度的思考。

一、立法者的兩難

監(jiān)督法授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)就規(guī)范性文件的備案審查作出具體性的規(guī)定，其本身就是一種制度的探索，但這種探索給省級(jí)人大常委會(huì)出了一道難題。因?yàn)?，監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件備案審查條例僅僅是規(guī)定了原則性的幾項(xiàng)條文。這與過往授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)就具體法律、法規(guī)的細(xì)化有著本質(zhì)的不同。后者條文具體，只是自由裁量的確定和方式會(huì)因地而異，或是，出于對(duì)各地實(shí)際的考慮，更注重某些方面的制約與規(guī)范。但相對(duì)前者來說，過于原則性的條文，無可避免會(huì)產(chǎn)生因人、因地而異的理解，從而導(dǎo)致各地對(duì)規(guī)范性文件備案審查的范圍、方式以及后續(xù)的處理出現(xiàn)差異。

（一）規(guī)范性備案審查是否應(yīng)包括政府部門文件出現(xiàn)概定差異

關(guān)于備案審查的范圍，監(jiān)督法的概定是“下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)摹⒚?、決定”。

到各省立法階段，這一概定立刻出現(xiàn)了不同，江蘇省出臺(tái)的條例對(duì)備案范圍的確定是：省人民政府、較大市人民政府制定的規(guī)章，縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令，下級(jí)人大常委會(huì)作出的決定、決議。湖南省的則增加了省政府所屬部門、長(zhǎng)沙市政府所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府辦公廳(室)向社會(huì)公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。

再到市一級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的辦法，就岳陽市來說，其將市政府所屬部門根據(jù)授權(quán)就地方性法規(guī)、規(guī)章中適用本地情況所作的規(guī)定列入審查范圍。但湖南省人大常委會(huì)法規(guī)工作委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范性文件備案審查幾個(gè)問題的答復(fù)意見》明確規(guī)定：除省政府所屬部門、長(zhǎng)沙市政府所屬部門根據(jù)地方性法規(guī)的授權(quán)就地方性法規(guī)中具體問題所作的規(guī)定，其他規(guī)范性文件，無需報(bào)送人大常委會(huì)備案。然而工作實(shí)際中，部門沿用失效文件、擅自改變適用范圍、提高執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等問題并不鮮見。

（二）對(duì)應(yīng)備案的規(guī)范性文件種類出現(xiàn)認(rèn)知差異

應(yīng)納入備案審查的除了政府的決定和命令外，還有其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍性約束力的文件。有的地方在條文中進(jìn)一步細(xì)化為：具有普遍約束力的辦法、規(guī)定、會(huì)議紀(jì)要、通知、意見等。這導(dǎo)致了爭(zhēng)議的出現(xiàn)，認(rèn)為將備案審查涉及到規(guī)定、會(huì)議紀(jì)要等有擴(kuò)大解釋之嫌。然而工作實(shí)際中，又確實(shí)存在用規(guī)定、會(huì)議紀(jì)要等形式，實(shí)現(xiàn)政府的決定與命令。雖然立法機(jī)關(guān)就此作出了明確答復(fù)，應(yīng)將其列入備案審查對(duì)象，但條文內(nèi)容的缺失帶來了認(rèn)知的差異。這些差異必然會(huì)給今后的備案審查制度的執(zhí)行帶來一定的阻力。

（三）對(duì)未按要求報(bào)送備案的處理出現(xiàn)方法差異

在西方而言，凡是沒有規(guī)定罰則的法律被譏之為“沒有牙齒的法”，這在我國(guó)的法律體系中屢見不鮮。出于實(shí)際執(zhí)行的考慮，各地各級(jí)人大常委會(huì)就未按要求報(bào)送備案的處理，在立法與規(guī)則制定中也出現(xiàn)了諸多差異。有的僅規(guī)定為通報(bào)批評(píng)，有的規(guī)定為先通報(bào)批評(píng)、后建議政府監(jiān)察部門給予處分，有的籠統(tǒng)地規(guī)定為依法進(jìn)行處理。既缺乏統(tǒng)一性，又缺乏嚴(yán)肅性。

（四）備案審查機(jī)構(gòu)存在差異

各地已經(jīng)出臺(tái)的備案審查條例、辦法等，對(duì)于人大常委會(huì)的備案審查機(jī)構(gòu)，有的確定為人大常委會(huì)辦公室，有的確定為內(nèi)務(wù)司法工委，按照規(guī)定下達(dá)主任會(huì)議審查意見的則統(tǒng)一規(guī)定為人大常委會(huì)辦公室。

這些差異的出現(xiàn)，導(dǎo)致各級(jí)人大常委會(huì)出現(xiàn)兩難，過于強(qiáng)求與詳盡則要考慮到實(shí)際的執(zhí)行，過于滯后與籠統(tǒng)則會(huì)出現(xiàn)操作困難，面臨代表與選民的質(zhì)詢。

二、實(shí)施中的尷尬

（一）當(dāng)備案審查遭遇聯(lián)合發(fā)文

過去的工作實(shí)踐表明，聯(lián)合發(fā)文是備案審查制度無法回避的問題。其一是黨政聯(lián)合發(fā)文，如經(jīng)常被提到的某地將拆遷進(jìn)度與公職人員的工資、福利、上崗掛鉤，實(shí)行株連政策，沒有完成拆遷進(jìn)度的，一律停發(fā)工資、暫停上崗。這顯然是個(gè)嚴(yán)重違法的文件，備案審查制度如果遭遇此類聯(lián)合發(fā)文，是否進(jìn)行備案，如何啟動(dòng)審查程序，行使后續(xù)職權(quán)，這在立法與規(guī)則制定中是空白，在工作實(shí)踐中各級(jí)人大常委會(huì)可能也有諸多顧慮，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督空白。其二是上下聯(lián)合發(fā)文和部門聯(lián)合發(fā)文，按照公文處理辦法，這種聯(lián)合發(fā)文有許多種方式，且往往涉及到權(quán)利義務(wù)，并在一段時(shí)間內(nèi)普遍適用。已經(jīng)出臺(tái)備案審查條例和辦法都沒有對(duì)此作出具體的規(guī)定，在今后的工作中，如何確定報(bào)備的主體，如何確定審查機(jī)關(guān)？

（二）當(dāng)備案審查遭遇生效文件

已經(jīng)出臺(tái)的備案審查的條例和辦法規(guī)定，文件公布后30日內(nèi)報(bào)人大常委會(huì)專門機(jī)構(gòu)備案。雖然現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的發(fā)文已比較規(guī)范，但還是有極少數(shù)的發(fā)布之日即為生效之類的文件，即使杜絕這類文件，如果因?yàn)閳?bào)備的時(shí)間、審查產(chǎn)生的異議等導(dǎo)致文件會(huì)出現(xiàn)行使撤銷權(quán)的后果，如何最大程度上保證規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性、一致性，現(xiàn)行的文件備案審查制度對(duì)此也缺乏必要的考慮。是否應(yīng)考慮給予規(guī)范性文件一個(gè)必要的緩沖期，以避免出現(xiàn)上述情況？

（三）當(dāng)備案審查遭遇“和平演變”

由于備案審查制度缺乏對(duì)審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究，政府及其部門為了保證其規(guī)范性的文件的順利出臺(tái)、執(zhí)行，可以預(yù)見其會(huì)借助外部力量向政府內(nèi)部已經(jīng)實(shí)行的文件會(huì)簽制度方面努力，將人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查的機(jī)構(gòu)作為一個(gè)會(huì)簽單位，使備案審查的事后性變?yōu)榍爸眯裕^而由集體行使職權(quán)到部門行使職權(quán)、個(gè)人行使職權(quán)。這樣既保證了文件的順利實(shí)施，又表面上履行了文件備案審查制度，但這是完全違背文件備案審查設(shè)立的初衷的，也是違反監(jiān)督法的。備案審查制度如何面對(duì)這種可能出現(xiàn)的“和平演變”？

以上三個(gè)問題并不是多余的擔(dān)心，而是各級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)施備案審查制度中可能即將遇到的問題，如果在制定制度的過程中不去完善，難免會(huì)出現(xiàn)立法者有法不依的尷尬局面。

三、根源性的問題

（一）執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的關(guān)系有待進(jìn)一步理順

我們國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義政治體制，不照搬照抄西方三權(quán)分立模式，但隨著民主法制的深入發(fā)展，已經(jīng)引起了越來越多的人對(duì)現(xiàn)有的政治模式深層次的思考。黨中央就理順執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系作出了諸多努力，但長(zhǎng)期以來形成的黨領(lǐng)導(dǎo)一切的觀念在地方上根深蒂固，這對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法與監(jiān)督的法定權(quán)力造成了一定的阻礙。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，黨政之間的兼職帶來政府領(lǐng)導(dǎo)人雙重身份，也給地方權(quán)力機(jī)關(guān)帶來一定的壓力。備案審查直指政府的日常決策與命令實(shí)施，甚至一定程度上影響地方黨委的決策，在現(xiàn)有的政治模式下，其必然面臨諸多困難。進(jìn)一步理順執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是確保備案審查制度落到實(shí)處的關(guān)鍵，更是監(jiān)督法得以貫徹實(shí)施的關(guān)鍵。

（二）固化的思維模式阻礙權(quán)力機(jī)關(guān)的探索與發(fā)展

為什么會(huì)在人大制定的規(guī)則、辦法中出現(xiàn)行政模式類的通報(bào)批評(píng)、建議給予行政處分之類的罰則？追根到底是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)仍然遵行已經(jīng)固化的行政思維，這使得各級(jí)人大常委會(huì)放棄了監(jiān)督法賦予的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等法律手段。從另一個(gè)方面來說，是權(quán)力機(jī)關(guān)作為規(guī)則的制定者，還未能完全面對(duì)監(jiān)督法相對(duì)細(xì)化的制約措施和權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式，沒有及時(shí)實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換，無法適應(yīng)規(guī)則的遵循者這樣的身份。

四、完善性的探討

（一）明晰政治倫理

各級(jí)人大及其常委會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，以人為本、以民為本是各級(jí)人大及其常委會(huì)存在的基礎(chǔ)。各類規(guī)范性文件直指人民的權(quán)利義務(wù)，事關(guān)人民的切身利益，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)只有牢固樹立一切為了人民的利益，充分行使憲法與法律賦予的職權(quán)，從這樣的觀點(diǎn)出發(fā)，才能保障備案審查制度落到實(shí)處。完善備案審查制度，將其落到實(shí)處，并不是摒棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為一個(gè)憲政國(guó)家，這是法律所確定的分工不同。權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使自身權(quán)力，與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)并無違背之處，兩者的目的也是一致的，都是為了人民的利益。在法定的權(quán)力面前，不容各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有任何的讓步，這本身就是法律權(quán)威的體現(xiàn)，是法治國(guó)家的基本要求。

（二）突破行政模式

行政模式有其自身的特點(diǎn)，如與靈活性相對(duì)的是隨意性，考量合理性的是合法性等。備案審查制度本身是憲法關(guān)于人大行使撤銷權(quán)的細(xì)化，是多年來各界所呼吁的違憲審查、違法審查的制度建立。各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)如果仍然沿襲行政模式，簡(jiǎn)單機(jī)械地執(zhí)行下級(jí)服從上級(jí)，一味強(qiáng)調(diào)矛盾的特殊性、發(fā)展的不平衡問題等，將無法勝任自身的職責(zé)，有悖完善備案審查的初衷。因此法律的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性應(yīng)是人大行使備案審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)，集體行使權(quán)力是法定的唯一形式，切實(shí)保障法定權(quán)利義務(wù)的充分實(shí)現(xiàn)是唯一的目的。

（三）完善法規(guī)條文

在備案審查立法與規(guī)則制定中，筆者認(rèn)為應(yīng)將部門文件納入備案審查范圍，細(xì)化備案文件種類，明確聯(lián)合發(fā)文報(bào)備機(jī)關(guān)，統(tǒng)一備案審查機(jī)構(gòu)，明確規(guī)范性文件生效合理期限，統(tǒng)一制定罰則，充分利用監(jiān)督法賦予的手段。同時(shí)要從制度層面考慮控制黨政聯(lián)合發(fā)文，明確備案審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究。

（作者單位：湖南省岳陽縣人大常委會(huì)）