江　輝

2008年6月，“億萬富翁”梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任廣東云浮市和廣西百色市兩地人大代表一案引起廣泛關(guān)注，社會(huì)各界對(duì)這種同時(shí)在兩個(gè)地方[1]擔(dān)任人大代表的情形是否違法有著不同意見，有認(rèn)為合法但不妥當(dāng)?shù)模灿姓J(rèn)為是違法的。從筆者對(duì)各方面的意見所進(jìn)行的整理分析來看，無論是合法論者還是違法論者，都主要是從選民登記的角度進(jìn)行論述。但筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法等法律的規(guī)定，選舉權(quán)與被選舉權(quán)實(shí)際上是分離的，被選舉權(quán)并不取決于選民登記，僅就梁廣鎮(zhèn)一案來說，也不涉及選民登記的問題。因此，從選民登記角度來闡述同時(shí)在兩個(gè)地方擔(dān)任人大代表是否違法，可能存在著前提不足的問題。為此，本文將對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行實(shí)證法分析，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法的規(guī)定分情況論述兼任兩地人大代表是否違法，同時(shí)也對(duì)有關(guān)理論根據(jù)作一個(gè)簡(jiǎn)單交代，并提出有關(guān)法律的修改完善建議。

一、梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的簡(jiǎn)要情況

據(jù)媒體報(bào)道，梁廣鎮(zhèn)為廣東云浮市郁南縣人，為現(xiàn)任云浮市人大代表（已連任三屆）；廣西百色市隆林縣鋁廠改制時(shí)，梁廣鎮(zhèn)投資上億元，百色市人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)盧驍表示梁廣鎮(zhèn)并非“戴帽”而是由隆林縣自行選舉產(chǎn)生的現(xiàn)任百色市人大代表。2008年3月，梁廣鎮(zhèn)因涉嫌挪用公款罪[2]被立案?jìng)刹?，鑒于其代表身份，云浮市檢察院經(jīng)云浮市人大常委會(huì)許可對(duì)梁廣鎮(zhèn)采取強(qiáng)制措施。但百色市人大常委會(huì)表示反對(duì)，認(rèn)為梁廣鎮(zhèn)同時(shí)也是百色市人大代表，云浮市檢察院應(yīng)同時(shí)取得百色市人大常委會(huì)的許可[3]。

二、社會(huì)輿論關(guān)于公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表是否違法的意見[4]

大多數(shù)意見認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地（兩個(gè)地級(jí)市）人大代表是違法的，理由主要是：第一，違反選舉平等原則。根據(jù)選舉平等原則，每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)（選舉法第四條），并且每票價(jià)值相同。依邏輯，選舉權(quán)平等意味著被選舉權(quán)也應(yīng)當(dāng)平等，對(duì)于所有同級(jí)地方，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方擔(dān)任人大代表；第二，違反了有關(guān)選民登記的規(guī)定，只能在戶口所在地或工作地之一參加選舉；第三，違反選舉法第五十一條，即“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在任期內(nèi)調(diào)離或遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”；第四，同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表面臨著如何同時(shí)履行兩地人大代表職責(zé)的問題，特別是兩地同時(shí)召開人代會(huì)時(shí)，能否參加會(huì)議，能否參加表決等；第五，理論上，成熟做法應(yīng)是只有當(dāng)?shù)鼐用癫拍墚?dāng)選當(dāng)?shù)厝舜蟠?，如果人大代表?duì)當(dāng)?shù)夭⒉涣私?，將無法代表當(dāng)?shù)厝嗣?，選舉也應(yīng)當(dāng)與選民利益直接相關(guān)。另外，還有意見認(rèn)為，本案反映了有些地方將“人大代表”作為榮譽(yù)稱號(hào)、人大代表不依法履職等問題。

也有少數(shù)意見認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表是合法的。理由主要是：第一，法律沒有規(guī)定不能跨區(qū)當(dāng)選代表，廣東省在2008年還選出了農(nóng)民工全國(guó)人大代表。因此，梁廣鎮(zhèn)分別在戶口所在地（云浮市）和工作地（百色市）當(dāng)選人大代表是合法的；第二，憲法與有關(guān)法律沒有明文限制公民不得同時(shí)在兩地當(dāng)選人大代表，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)在兩地當(dāng)選人大代表都是依據(jù)現(xiàn)行選舉法完成的，程序上不存在任何瑕疵，其人大代表身份在法律上真實(shí)有效。

三、公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表違法性的實(shí)證法分析

根據(jù)現(xiàn)行代表法和選舉法等有關(guān)法律規(guī)定，公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表是否違法需要區(qū)分“兩地”的不同情況進(jìn)行分析。

公民在有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)不同級(jí)地方同時(shí)擔(dān)任人大代表，如A同時(shí)為廣東省云浮市人大代表和廣東省云浮市郁南縣人大代表。這種情形是符合法律規(guī)定的，實(shí)踐中也有大量同時(shí)擔(dān)任多級(jí)人大代表的情況，目前也未出現(xiàn)爭(zhēng)議[5]。引起爭(zhēng)議的，主要是公民在沒有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)同級(jí)或不同級(jí)的地方人大同時(shí)擔(dān)任人大代表的情形，具體包括三種：

1. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級(jí)人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任同一個(gè)省的兩個(gè)地級(jí)市[6]的人大代表，同一個(gè)地級(jí)市的兩個(gè)縣級(jí)人大代表。這類情形違反了選舉法第四條關(guān)于選舉平等的規(guī)定。理由是，如果 A同時(shí)為廣東省人大代表和福建省人大代表，那么在廣東省人民代表大會(huì)會(huì)議和福建省人民代表大會(huì)會(huì)議分別選舉全國(guó)人大代表時(shí)（在選舉法上，廣東省和福建省選舉全國(guó)人大代表的選舉為同一次選舉，只是兩個(gè)不同選舉單位而已），A都有投票權(quán)，實(shí)際上就造成了A在省級(jí)人大會(huì)議選舉全國(guó)人大代表的同一次選舉中有兩個(gè)投票權(quán)，這違反了選舉法第四條“每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)”。以此類推，同時(shí)擔(dān)任同一個(gè)省的兩個(gè)地級(jí)市的人大代表、同一個(gè)地級(jí)市的兩個(gè)縣級(jí)人大代表的情形也違反了選舉法第四條。

2. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級(jí)市的人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同地級(jí)市的兩個(gè)縣級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級(jí)人大代表和另一省地級(jí)市的人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級(jí)人大代表和另一省縣級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省地級(jí)市的人大代表和另一省縣級(jí)人大代表等情形。我們認(rèn)為也違反了選舉法第四條規(guī)定的選舉平等原則。假設(shè)A同時(shí)擔(dān)任廣東省廣州市和福建省廈門市人大代表，而A在廣州市人代會(huì)上選舉廣東省人大代表和在廈門市人代會(huì)上選舉福建省人大代表時(shí)都有投票權(quán)，對(duì)選舉結(jié)果是有影響的；進(jìn)而可能影響廣東省人大代表、福建省人大代表選舉全國(guó)人大代表的投票結(jié)果。也即，A在廣東省、福建省選舉全國(guó)人大代表的同一次選舉中行使了不只一個(gè)投票權(quán)。換句話說，如果將廣東省和福建省看成全國(guó)人大代表選舉的兩個(gè)選區(qū)，A同時(shí)在廣東省和福建省兩個(gè)不同的選區(qū)都是地級(jí)人大代表，都“間接參加了選舉”，其行使的投票權(quán)就不只一個(gè)，與僅在一省“間接參加了選舉”的公民行使的投票權(quán)也明顯存在不同，違反了選舉法第四條的規(guī)定。因此同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級(jí)人大代表是違反選舉法的。

因?yàn)槲覈?guó)縣級(jí)以上人大代表都是通過間接選舉產(chǎn)生的，所以縣級(jí)以上（含縣級(jí)）人大代表對(duì)上一級(jí)人大代表的產(chǎn)生可以造成影響，理論上就將影響全國(guó)人大代表的選舉結(jié)果[7]，而全國(guó)人大代表的選舉是同一次選舉。與前述推理過程一樣，類似地，我們可以發(fā)現(xiàn)，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同地級(jí)市的兩個(gè)縣級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級(jí)人大代表和另一省地級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級(jí)人大代表和另一省縣級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省地級(jí)人大代表和另一省縣級(jí)人大代表等情形都是違反選舉法的。

3. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任一縣縣級(jí)人大代表和另一縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表。我們認(rèn)為，這類情形法律上沒有明確禁止，不存在違法的問題。因?yàn)槲覈?guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表都是實(shí)行直接選舉，所以1和2中的兩類情形的推理過程并不適用于這種情形。另外，雖然選舉法第五十一條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”，但對(duì)于什么樣的情形構(gòu)成“調(diào)離”或者“遷出”本行政區(qū)域卻沒有相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，A為廣東省云浮市郁南縣甲鄉(xiāng)人，其家庭一直生活在甲鄉(xiāng)，被選為甲鄉(xiāng)人大代表；同時(shí)A又在云浮市德慶縣乙鄉(xiāng)投資辦廠，也被選為乙鄉(xiāng)人大代表。如何認(rèn)定A調(diào)離乙鄉(xiāng)或遷出甲鄉(xiāng)不僅在實(shí)踐上，在理論上也存在困難。同時(shí)，雖然有中央文件規(guī)定了在進(jìn)行選民登記和行使選舉權(quán)時(shí)，不允許公民在戶籍地和現(xiàn)居住地都參加投票。但我國(guó)選舉法等法律卻沒有規(guī)定僅具有選舉權(quán)（即被登記為選民）的公民才能作為候選人，選舉權(quán)與被選舉權(quán)實(shí)際上是分離的[8]。例如，1984年9月30日曾有一法律詢問答復(fù)“選民在原行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)）參加縣、鄉(xiāng)直接選舉之后，調(diào)動(dòng)或遷移至另一行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)），仍可在新的行政區(qū)域的人大代表選舉中被選為代表”。因此，A雖然不能同時(shí)在甲、乙兩鄉(xiāng)投票，法律卻沒有明文禁止A同時(shí)在甲、乙兩鄉(xiāng)當(dāng)選人大代表。

四、同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表是否違法的核心問題

在現(xiàn)行選舉法框架內(nèi)，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級(jí)市的人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人大代表三類情形是否違法的核心問題是：全國(guó)所有的鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)、全國(guó)人大代表選舉是否分別都為同一次選舉。如果是，那么這三類情形則是違法的。目前容易證明同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級(jí)人大代表等類似情形是違法的；但對(duì)于同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級(jí)市的人大代表等類似情形，因?yàn)槲覈?guó)的間接選舉制度，及對(duì)選舉平等原則的理解等問題，其是否違法較難證明；而對(duì)于同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人大代表等類似情形，則更難證明其違法性。

從理論上來看，選舉平等原則的理解應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面，第一，在同一次選舉中，每一選民只能有一個(gè)投票權(quán)，并且相同選民的投票權(quán)價(jià)值相同[9]；第二，在相同的選舉中（或者類似選舉中），每一公民只能有一個(gè)被選舉權(quán)（即被選舉權(quán)平等）。而全國(guó)所有的鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)、全國(guó)人大代表選舉分別都是同一次選舉，至少也是類似選舉，因此前述三類情形在理論上都是違反被選舉權(quán)平等原則的。

五、選舉法修改完善的建議

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，有必要在選舉法修改時(shí)明確以下內(nèi)容：第一，就同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級(jí)人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級(jí)市的人大代表等類似情形，通過將被選舉權(quán)轉(zhuǎn)化為選舉上級(jí)人大代表的選舉權(quán)可以推理得出其違反了選舉法第四條的規(guī)定。但選舉法沒有明確列舉這兩類情形屬于違法行為，因此在理解上引起了部分誤解，實(shí)踐操作過程中也出現(xiàn)了一些問題，從確保選舉權(quán)平等和人大代表依法履職的角度考慮，建議選舉法明確禁止。第二，就同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人大代表等類似情形，雖然很難認(rèn)定違法，但也存在同時(shí)擔(dān)任的人大代表無法正常履行代表職責(zé)、因較其他公民多擁有一次被選舉權(quán)而違反政治權(quán)利平等的一般原則等問題，在常理上是不太妥當(dāng)?shù)?。建議選舉法也明確禁止。第三，選舉法明確規(guī)定了間接選舉時(shí)被選舉權(quán)與選舉權(quán)分離的原則（選舉法第三十二條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)在選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人不限于各該級(jí)人民代表大會(huì)的代表”），但在直接選舉時(shí)（縣鄉(xiāng)兩級(jí)選舉），為了保證代表能夠依法履職，能夠了解當(dāng)?shù)厣缜槊褚?，建議選舉法明確規(guī)定只有具備選民資格的公民才能作為代表候選人，也就是規(guī)定直接選舉時(shí)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)應(yīng)當(dāng)一致的原則。

六、關(guān)于出現(xiàn)違反選舉法的同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的情形后如何處理

梁廣鎮(zhèn)一案出現(xiàn)后，有人認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)辭去其中一地的人大代表；如果不辭，則一地應(yīng)當(dāng)將其罷免。但也有人認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)取得兩地人大代表身份均是通過下級(jí)人大選舉產(chǎn)生的，符合法律程序，代表身份真實(shí)有效；并且罷免代表的理由是法定的，其中并沒有同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表這一情形，因此不宜罷免梁廣鎮(zhèn)的代表資格。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)違反選舉法的同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的情形后，因?yàn)榇肀救瞬]有違反法律規(guī)定的行為；而組織選舉的選舉委員會(huì)、人大主席團(tuán)確定候選人資格時(shí)卻存在疏忽，代表資格審查委員會(huì)也有審查把關(guān)不夠的問題，因此，不宜通過罷免代表的方式解決此類問題。相反，宜由代表本人辭去一地代表或者由代表資格審查委員會(huì)適用選舉法第五十一條第二款規(guī)定確定代表資格自行終止。

注釋：

[1]指同級(jí)或不同級(jí)、有行政隸屬關(guān)系或沒有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)地方，本文將分情形討論，以下簡(jiǎn)稱“兩地”。

[2]1997年，梁廣鎮(zhèn)與云浮市某公安局局長(zhǎng)共謀將公安局的300萬元罰沒收入挪用為企業(yè)流動(dòng)資金，構(gòu)成挪用公款罪的共犯。

[3]見《檢察日?qǐng)?bào)》2008年6月2日有關(guān)報(bào)道。

[4]有關(guān)觀點(diǎn)主要見于：蔡定劍，《人大代表“雙城記”肯定違法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年6月6日；《檢察日?qǐng)?bào)》2008年6月6日刊載的多篇專題評(píng)論文章。

[5]在理論上，這種身兼多級(jí)人大代表是否合適并非不可以探討。在西方國(guó)家，因?yàn)樽h員身份的專職化，一般不允許議員身兼多級(jí)議會(huì)議員，一般要求議員取得另一級(jí)議員身份后必須辭去現(xiàn)有議員身份。

[6]本文地級(jí)市、地級(jí)的概念是指設(shè)區(qū)的市及自治州等。

[7]即使影響微乎其微，但這種影響的確是存在的。

[8]需要說明的是，我國(guó)選舉法第三十二條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)在選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人不限于各該級(jí)人民代表大會(huì)的代表”，明確規(guī)定了間接選舉時(shí)選舉權(quán)與被選舉權(quán)分離的原則。至于直接選舉中，選舉權(quán)與被選舉權(quán)是應(yīng)當(dāng)一致還是可以分離，法律中沒有作出明確規(guī)定。但1998年有一法律詢問答復(fù)：“候選人不限于本選區(qū)選民，但必須是本行政區(qū)的選民?！睆倪@一答復(fù)來看，似乎可以認(rèn)為直接選舉中選舉權(quán)與被選舉權(quán)應(yīng)當(dāng)有限制的一致。但立法法是2000年頒布的，1998年的法律詢問答復(fù)的法律效力有值得考慮的地方。因此，可以暫時(shí)認(rèn)為，直接選舉和間接選舉一樣，選舉權(quán)與被選舉權(quán)也是分離的。

[9]我國(guó)選舉法第四條的規(guī)定，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，投票權(quán)價(jià)值相同是指城鎮(zhèn)居民之間的投票權(quán)相同，農(nóng)村居民的投票權(quán)相同。