王曉圓

人大代表如何在閉會(huì)期間發(fā)揮作用，向來是基層民主實(shí)踐的重要課題之一。近些年，上海、福建、貴州、江西、四川、重慶等省和直轄市，包括嘉興市的秀洲區(qū)，陸續(xù)在縣（市、區(qū)）一級(jí)層面上開展以人大代表介入信訪工作，接待信訪人員化解信訪矛盾為核心內(nèi)容的活動(dòng)，有的還延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，有的建立了人大代表代理群眾信訪的制度。2008年全國人代會(huì)上，更有全國人大代表提出了“關(guān)于建立人大代表信訪接待制度”的建議。

應(yīng)該說，這種嘗試是中國社會(huì)基層民主新機(jī)制的一個(gè)萌芽，開辟了閉會(huì)期間人大代表常態(tài)性的履職模式，促進(jìn)了基層矛盾的化解，更為進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度提供了重要的參考樣本。作為一種嘗試，其積極意義是應(yīng)該肯定的。同時(shí)，正是基于這種嘗試和探索，理論上和實(shí)踐中值得深入探討的問題還比較多。

首先，人大代表是各級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表廣大人民群眾行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，從這個(gè)意義上說，人大代表所代表的群眾是廣義的群體，而非狹義的個(gè)體，雖然群體中也包含了個(gè)體，但孰大孰小、孰輕孰重是很明顯的。同樣，法律有規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者選舉單位保持密切聯(lián)系，采取多種方式經(jīng)常聽取他們的意見，反映他們的意見和要求……”基于人大代表的法定身份和法定職責(zé)，在這一聯(lián)系過程中收集到的涉及群眾切身利益、群眾意見集中，涉及公共利益的現(xiàn)象和問題，應(yīng)該是公共性質(zhì)的非個(gè)人性質(zhì)的，而信訪主要反映的恰恰是單一個(gè)體的問題。如果把人大代表介入信訪作為一種代表履職的主旋律來看待的話，顯得有點(diǎn)舍本逐末，與立法精神相悖，就如同丟了西瓜撿了芝麻。

然而實(shí)踐中，有許多問題的確難以明顯區(qū)分公與私，比如，一些看似個(gè)人的問題，往往背后牽扯一大批人；而個(gè)人性質(zhì)的問題如果反映了“一府兩院”工作的失職、瀆職，人大代表也要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任；而在一般情況下，對(duì)于信訪能夠處理的問題，人大代表同樣有權(quán)監(jiān)督，等等。這樣看來，似乎人大代表與信訪員是可以劃等號(hào)的。但從目前各方面的實(shí)踐看，即使是代表中參與這方面工作較多的社區(qū)黨支部書記或主任，事實(shí)上也很難承擔(dān)起信訪員的角色，法律政策的積累與把握、矛盾信息的洞察與掌握、處理糾紛的方法與技巧等都不是兩者互換位置就可以做到的。對(duì)此，調(diào)查中代表們也坦言自己難以達(dá)到信訪員的要求，也不需要達(dá)到這一要求，因?yàn)殡p方的工作側(cè)重不同；同時(shí)，如果人大代表日常意見建議的收集要通過信訪這條途徑來得到的話，那么人民代表大會(huì)制度的民主實(shí)踐之路勢(shì)必越走越窄。

再來看程序問題。人大代表的法定身份與法定職責(zé)，決定了其行為的非個(gè)體性，決定了人大代表對(duì)意見問題的收集、提交與解決必須走一個(gè)比較規(guī)范的程序，無論這個(gè)程序是法定的還是授權(quán)的，也就是說，依照其代表身份獲得的意見問題，代表無權(quán)直接處理。而信訪是要直接面對(duì)矛盾、直接處理糾紛的，對(duì)此，兩者之間缺少一條可以銜接的途徑。于是，應(yīng)運(yùn)而生了人大代表聯(lián)絡(luò)站、“民情直通車”之類的載體，通過人大常委會(huì)的授權(quán)，在人大代表與信訪工作之間疏通一條路徑，使代表接待選民過程中遇到的一些具體個(gè)性問題可以求得比較快捷的解決，但實(shí)踐中，仍然有意識(shí)地保持了代表接待與信訪工作的距離。

綜上，人大代表介入信訪工作的做法在拓寬基層信訪渠道、解決信訪難題等方面確實(shí)起到了一定的積極作用，并非毫無價(jià)值，但置于基層民主實(shí)踐的大環(huán)境下，“接待”與“接訪”雖一字之別卻差之千里。人大代表來自基層，但不等于來自社會(huì)矛盾的工作一線，人大代表可以成為基層矛盾化解的助力軍，但不等于主力軍。至于人大代表在人代會(huì)閉會(huì)期間活動(dòng)內(nèi)容和形式的探索，更不能偏離堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一核心。有專家提出，一種比較理想的辦法是，把人大代表的監(jiān)督權(quán)與人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效對(duì)接，根據(jù)監(jiān)督法有關(guān)“人大代表提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題是人大常委會(huì)確定議題的來源之一”的規(guī)定，探索把代表接待轉(zhuǎn)化為人大常委會(huì)監(jiān)督的途徑和方法，凝聚人大常委會(huì)與人大代表的合力，以監(jiān)督政府改進(jìn)工作的方法推動(dòng)信訪問題從源頭上得以解決，但這些原則性的規(guī)定還有賴于在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

（作者單位：浙江省海寧市人大常委會(huì)辦公室）