方輝振

摘 要：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局是全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民富裕的根本途徑。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，需要依靠以市場為導(dǎo)向、以工業(yè)化城市化市場化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和市場互動(dòng)機(jī)制，必須建立以政府為主導(dǎo)、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和均衡決策機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；市場互動(dòng)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；均衡決策

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2009）01-0070-04

形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，是胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中提出的實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)新要求的一項(xiàng)重內(nèi)容，是黨中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針和新要求，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民富裕的根本途徑。因此，深入研究探討

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的形成機(jī)制具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、聚集擴(kuò)散機(jī)制

歷史表明，城鄉(xiāng)一體化的形成首先是在工業(yè)化帶動(dòng)下農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)的積聚過程，而后是一個(gè)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴(kuò)散過程，積聚與擴(kuò)散的協(xié)同作用促進(jìn)著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化^［1］。

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口流動(dòng)不受限制的條件下，工業(yè)化的加快促使一些區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新能力較強(qiáng)的城市逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和樞紐，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。他們迅速吸引城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口、資金、技術(shù)等向這里匯集，并在極化效應(yīng)的推動(dòng)下迅速成長。當(dāng)中心城市增長到一定規(guī)模時(shí)，過度集中引發(fā)的各種城市問題開始出現(xiàn)，與城市有限空間的矛盾日益突出，如城市地價(jià)高漲、基礎(chǔ)設(shè)施能力供給不足、生態(tài)環(huán)境惡化等，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要空間和功能上重新配置。在市場和政府的共同作用下，中心城市開始優(yōu)化自身的產(chǎn)業(yè)和功能結(jié)構(gòu)，一方面通過經(jīng)濟(jì)協(xié)作、技術(shù)擴(kuò)散、企業(yè)搬遷等，將一部分生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及管理服務(wù)職能等外遷到基礎(chǔ)條件較好和有要素優(yōu)勢的城鎮(zhèn)；另一方面，城鎮(zhèn)和農(nóng)村符合中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的要素和產(chǎn)業(yè)積聚進(jìn)來。這種雙向的流動(dòng)逐漸調(diào)整了中心城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的功能分布，形成一個(gè)符合各自不同資源稟賦特點(diǎn)的、高效的產(chǎn)業(yè)分工和職能協(xié)作體系。

一般情況是，中心城市把制造業(yè)分散到周邊的城鎮(zhèn)，自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，從物質(zhì)生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)向先進(jìn)服務(wù)中心，表現(xiàn)為知識集約化和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化；在城鎮(zhèn)承接從中心城市遷移過來的部分職能的同時(shí)，從農(nóng)村向城市聚集的一些中小企業(yè)因逐漸增加的城市級差地租也在城鎮(zhèn)集中，城鄉(xiāng)企業(yè)的聚集又吸引著勞動(dòng)力在這里集中，結(jié)果使這些城鎮(zhèn)成為就業(yè)和居住的集中地，這又必然要求增強(qiáng)和延伸中心城市的服務(wù)功能。在人口及生產(chǎn)要素聚集在城鎮(zhèn)后，留下了廣袤的土地和稀疏的村落，從而為土地的規(guī)模使用，村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合創(chuàng)造了條件，這又為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村提供了動(dòng)力、奠定了基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的一體化，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系逐漸擴(kuò)展演化為更為復(fù)雜的社會聯(lián)系，也使城鄉(xiāng)成為一個(gè)高度關(guān)聯(lián)的社會體。當(dāng)這個(gè)區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)間真正形成了地域上交叉和滲透，經(jīng)濟(jì)社會功能互補(bǔ)協(xié)同，經(jīng)濟(jì)社會一體，城鄉(xiāng)互促、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，彼此間的良性互動(dòng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的直接動(dòng)因，當(dāng)這種依存關(guān)系強(qiáng)大到一定程度時(shí)，城鄉(xiāng)就成為一個(gè)在經(jīng)濟(jì)、社會、生活文化等各方面高度一體化的整體。

由此可見，工業(yè)化城市化發(fā)展中聚集、擴(kuò)散過程，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局的形成過程。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也在不斷提高，工業(yè)與城市文明的發(fā)展在提高生活福利水平、積累社會財(cái)富的同時(shí)，也承載和積累著與之踵至的各種壓力，表現(xiàn)為“大城市病”的各種癥狀。任何城市在積累和承載這些壓力時(shí)，都必然地尋求著釋放這些壓力的方向和途徑；而且這些壓力的成功釋放，無一不是城鄉(xiāng)互動(dòng)產(chǎn)生新的城市空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生對應(yīng)于有效需求的新的業(yè)態(tài)。這種壓力釋放所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)互動(dòng)，就是城鄉(xiāng)不同的生產(chǎn)要素在新的空間結(jié)合，形成新的資源配置的空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并以之形成適合有效需求的供給能力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化就是城市和農(nóng)村的共進(jìn)互動(dòng)、承接廣大農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移、城市向農(nóng)村進(jìn)行輻射的過程。

二、市場互動(dòng)機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)是人類社會不可逾越的發(fā)展階段，也是任何國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化是人類社會一定階段生產(chǎn)力水平達(dá)到一定高度后，由城鄉(xiāng)對立走向城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢，是由市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律決定的。

首先，市場要素流動(dòng)所決定的城鄉(xiāng)互動(dòng)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了生產(chǎn)要素的流動(dòng)性，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性是所有生產(chǎn)要素最本質(zhì)的特征。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級的最基本的原因，就是工業(yè)的不斷發(fā)展、擴(kuò)張形成對農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的需求，牽引著這種生產(chǎn)要素向工業(yè)的流動(dòng)及與資本的結(jié)合。要素的流動(dòng)性大小與強(qiáng)弱，在很大程度上影響到工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移乃至更深層次上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的遞進(jìn)式變革。隨著城市化進(jìn)程加快和工業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步高級化，會刺激第三產(chǎn)業(yè)的較快速度擴(kuò)張，而第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)人口的來源，主要依靠從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力。所以，在城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的推進(jìn)，首先表現(xiàn)為生產(chǎn)力要素流動(dòng)在傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門，在城市和鄉(xiāng)村之間共振互動(dòng)的客觀要求．而任何阻滯這種流動(dòng)的制度，都會人為加深城鄉(xiāng)之間的對立，從而長時(shí)期形成農(nóng)村生活方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的停滯，進(jìn)而無法推動(dòng)一體化的發(fā)展^［2］。

其次，市場需求擴(kuò)張所引致的城鄉(xiāng)互動(dòng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明：在人均GDP超過1000多美元之后，由恩格爾系數(shù)代表的必需消費(fèi)支出在居民總收入中顯著減少，而具有高收入需求彈性的消費(fèi)需求有著顯著的攀升。這種由消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級引致的有效需求將強(qiáng)有力地刺激供給能力的形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。所以，用現(xiàn)代部門帶動(dòng)傳統(tǒng)部門，用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用技術(shù)與產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)的資本形成，用教育和技能培訓(xùn)來提升農(nóng)村人力資本等等互動(dòng)方式來解決三農(nóng)問題，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的重要內(nèi)容。換言之，人均收入的增加所引致的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，必然表現(xiàn)為市場需求的擴(kuò)張，啟動(dòng)這一市場絕不可能就農(nóng)業(yè)言農(nóng)業(yè)，它必然是以更大空間的要素流動(dòng)、更大力度的制度創(chuàng)新、更大范圍的城鄉(xiāng)互動(dòng)來進(jìn)行和完成。

第三，比較優(yōu)勢發(fā)揮所形成的城鄉(xiāng)互動(dòng)。城市是商品生產(chǎn)和交換發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，發(fā)揮著吸納和輻射的功能。農(nóng)村作為城市的廣大腹地，利用其空間、生態(tài)、勞動(dòng)力、資源等各方面的優(yōu)勢，積極承接城市群經(jīng)濟(jì)的分化和轉(zhuǎn)移，利用比較優(yōu)勢和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的合理分工獲取最大利益，為城市發(fā)展提供穩(wěn)定而廣闊的市場和各種物質(zhì)支持。這種不可替代的相互需要、相互結(jié)合、相互作用是城鄉(xiāng)良性互動(dòng)乃至融合的客觀基礎(chǔ)。城市化過程本身就包含著城市從農(nóng)村孕育、分立、對立到與農(nóng)村趨于融合四個(gè)階段。城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，是指城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，相互依托，互為市場，城鄉(xiāng)各種要素合理交流和組合，城鄉(xiāng)生活水平相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

可見，由市場互動(dòng)機(jī)制主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化是市場經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)生的過程，它主要通過城市企業(yè)自身的發(fā)展，自發(fā)地吸引著部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力到城市就業(yè)，或者通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自身發(fā)展，自發(fā)地吸引著城市先進(jìn)要素的流入，從而改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)函數(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)可能性曲線的右移。在這里，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及城市要素向農(nóng)村的流動(dòng)都是一個(gè)基于城市企業(yè)和農(nóng)民雙重自主選擇的市場機(jī)制調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場內(nèi)生的互動(dòng)機(jī)制。

城鄉(xiāng)一體化的市場互動(dòng)機(jī)制，必然是符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的，除了城市對農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)吸引外，城市企業(yè)要將先進(jìn)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，就必須具備兩個(gè)基本條件：一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域要有比較優(yōu)勢，有社會平均利潤率可獲取，或在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域投資有較高的預(yù)期回報(bào)率（至少是正的，大于貸款利率的資本收益率）；二是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給較充足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資環(huán)境較好。由于城鄉(xiāng)一體化的市場互動(dòng)機(jī)制主要是基于效率和效益目標(biāo)，就必然在城市要素向農(nóng)村流動(dòng)轉(zhuǎn)移中體現(xiàn)著資源優(yōu)化配置的要求。換句話說，在市場互動(dòng)機(jī)制作用下的城鄉(xiāng)一體化的路徑，是一個(gè)城鄉(xiāng)資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置的過程。這個(gè)過程只有在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)能夠保證獲得社會平均利潤率時(shí)才表現(xiàn)得十分活躍。所以，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如果要有效發(fā)揮市場互動(dòng)機(jī)制的作用，就必須為其創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和獲取較高投資回報(bào)率的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度保障。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

繆爾達(dá)爾認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)體制中，回流效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)居于主導(dǎo)趨勢，自由市場力量的作用使經(jīng)濟(jì)向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個(gè)內(nèi)在的趨勢，這種趨勢越強(qiáng)化，農(nóng)村也就越貧窮?？朔貐^(qū)間不平衡需要弱化回流效應(yīng)，強(qiáng)化擴(kuò)散效應(yīng)。但是如果弱化回流效應(yīng)是以削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展為代價(jià)，將使擴(kuò)散效應(yīng)失去前提和基礎(chǔ)。拉尼斯-費(fèi)景漢的二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，由于資本的稀缺和勞動(dòng)力的富足，工業(yè)部門的擴(kuò)張不會自然而然地帶來農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，反而有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的停滯和萎縮。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，不僅要依靠以市場為導(dǎo)向的、以工業(yè)化城市化市場化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和市場互動(dòng)機(jī)制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，科學(xué)規(guī)劃要先行，需要將城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主體布局與培育、農(nóng)村環(huán)境和設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，以推進(jìn)城市要素向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的外溢。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同特質(zhì)和比較優(yōu)勢，在三個(gè)區(qū)域布局和培育不同的產(chǎn)業(yè)集群，并形成三個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈接，建設(shè)城鄉(xiāng)有機(jī)聯(lián)系的工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)業(yè)集中區(qū)，鼓勵(lì)城市涉農(nóng)企業(yè)將加工環(huán)節(jié)延伸到城鎮(zhèn)和農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

其次，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將公共財(cái)政覆蓋到城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為城市先進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)條件^［3］。一是政府應(yīng)在公共財(cái)政投入上徹底消除對農(nóng)村的歧視性政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政的統(tǒng)籌統(tǒng)支。二是加快農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入與建設(shè)步伐，縮小與城市的公共產(chǎn)品供給差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)田水利、人畜飲水、道路橋梁、交通網(wǎng)絡(luò)、通訊、電力、能源、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)。政府應(yīng)建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，利用公共財(cái)政解決農(nóng)村人畜飲水、用煤氣（沼氣）、建設(shè)生活污水處理設(shè)施等，加強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)、路網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡(luò)改造，促進(jìn)農(nóng)村信息化；增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，全面改善農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量和師資待遇，將高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，特別要完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民平等地享有市民的權(quán)利。

第三，取消各類對農(nóng)村的歧視性制度。實(shí)施財(cái)政金融誘導(dǎo)政策，鼓勵(lì)城市先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)。從根本上改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌的基本途徑是引入生產(chǎn)要素特別是先進(jìn)要素。根據(jù)舒爾茨的分析，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要三個(gè)方面的投入：一是物質(zhì)資本：二是人力資本；三是高產(chǎn)作物。因此，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村關(guān)鍵要解決好這些要素足夠投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的體制機(jī)制。首先要取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，清除針對農(nóng)民的包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等在內(nèi)的各種歧視性政策，為城市生產(chǎn)要素?zé)o障礙地到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)和居住以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的制度條件。為確保在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)投資能夠獲得社會平均利潤率，應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政信貸支持加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村自身發(fā)展能力和對城市輻射的承接能力。還可通過減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持等手段誘導(dǎo)和激勵(lì)城市優(yōu)秀人力、資本、技術(shù)和信息等先進(jìn)生產(chǎn)要素到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，以降低純市場機(jī)制主導(dǎo)下的成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市對農(nóng)村的內(nèi)生帶動(dòng)機(jī)制的形成。

第四，改革農(nóng)村土地使用權(quán)制度。土地使用權(quán)問題是城鄉(xiāng)二元體制改革的核心之一，穩(wěn)妥而積極地處理好農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或抵押，是推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革的重要內(nèi)容^［4］。一是按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，即在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，由農(nóng)民根據(jù)自愿原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和以農(nóng)產(chǎn)品為經(jīng)營對象的龍頭企業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)民的宅基地應(yīng)可置換，使農(nóng)民及其家屬安心遷入城鎮(zhèn)工作生活。三是應(yīng)當(dāng)考慮容許農(nóng)民承包地和宅基地使用權(quán)的抵押，且應(yīng)及早予以落實(shí)，使之走向規(guī)范化。四是為使農(nóng)民土地抵押順利開展，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。當(dāng)然，在鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，必須防止一些工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名圈占農(nóng)民土地、損害和侵犯農(nóng)民利益。

四、均衡決策機(jī)制

必須指出，要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實(shí)施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，更為根本的是必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規(guī)劃和政策制度的格局。因?yàn)殚L期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策及各種制度設(shè)置都是由城市單方面決定的，而農(nóng)民不僅沒有其話語權(quán)，更沒有其決定權(quán)，甚至連其知情權(quán)、參與權(quán)都沒有。簡而言之，規(guī)劃、政策和制度是由城里人決定的，而不是與鄉(xiāng)下人共同制定的。這完全是一種城市偏向的失衡決策機(jī)制，也是我國城鄉(xiāng)二元體制及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在且難以改變的深層根源。 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞?森曾指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。城市偏向決策機(jī)制形成的背后是我國農(nóng)民權(quán)利的弱化，是農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失。究其原因，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森認(rèn)為，農(nóng)民缺失政治力量歸咎于因居住分散而導(dǎo)致集體行動(dòng)中過高的溝通成本，以及由于單個(gè)農(nóng)民的產(chǎn)品只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的微小份額，因而造成搭便車現(xiàn)象^［5］。在我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會生活中，農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失，必然導(dǎo)致沒有任何部門對農(nóng)民負(fù)責(zé)，沒有任何組織去代表、維護(hù)農(nóng)民的利益，農(nóng)民在國家政治體系中的投票參政權(quán)不斷弱化。這使得在我國國家公共政策、經(jīng)濟(jì)社會制度及法律法規(guī)的制定過程中缺少農(nóng)村、農(nóng)民利益代表的制衡，城市居民則在其制定過程中處于十分有利地位，使得城市偏向的政策法規(guī)制度形成甚至不斷強(qiáng)化。因此，只有建立起農(nóng)民利益集團(tuán)，增強(qiáng)農(nóng)民在國家政治體系中投票參政權(quán)，使農(nóng)民在國家規(guī)劃、政策和制度制定過程中擁有更多的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，形成統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)利益的均衡決策機(jī)制，才能真正制定出有利于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的規(guī)劃、政策和制度。黨的十七大建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，這表明我國正在走向真正的城鄉(xiāng)一體化。

建立和發(fā)展農(nóng)民利益集團(tuán)，首先就要減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)民素質(zhì)。農(nóng)民數(shù)量的減少可以節(jié)省農(nóng)民利益集團(tuán)建立過程中交易費(fèi)用，使得農(nóng)民利益集團(tuán)更易建立。為此必須大力推進(jìn)工業(yè)化城市化，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民市民化。提高農(nóng)民素質(zhì)，既是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需要和農(nóng)民適應(yīng)工業(yè)化城市化的要求，也有利于提高農(nóng)民的民主法治意識和參政議政能力。其次要提高農(nóng)民組織化程度，發(fā)展農(nóng)民利益組織。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益最關(guān)鍵的就是提高農(nóng)民的組織化程度。所謂農(nóng)民的組織化，是指農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益和提高自己的社會政治地位而聯(lián)合起來形成各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動(dòng)和過程。這種農(nóng)民組織主要是由農(nóng)民自發(fā)組織的、或者是農(nóng)民在政府的推動(dòng)和支持下組織的，但參與主體主要由農(nóng)民構(gòu)成，目標(biāo)在于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)利益或完成某種社會保障功能。第三，需要中央政府承擔(dān)更多的責(zé)任，政府應(yīng)為農(nóng)民利益集團(tuán)的成長、發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促使其在法律允許的范圍內(nèi)良性發(fā)展。但這很可能并不符合城市方面的利益要求，會遇到城市方面消極抵制。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化必須與推進(jìn)城鄉(xiāng)政治發(fā)展一體化相結(jié)合才能取得實(shí)效。

參考文獻(xiàn)：

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［2］邵 昱城鄉(xiāng)一體化：城鄉(xiāng)互補(bǔ)、融合與協(xié)同發(fā)展［Ｊ］社科論壇，2005，（1）

［3］丁忠民城市帶動(dòng)農(nóng)村的“自然性”與“強(qiáng)制性”測度［Ｊ］改革，2008，（4）

［4］厲以寧城鄉(xiāng)二元體制改革關(guān)鍵何在［N］文匯報(bào)，2008-03-02

［5］王 敏我國城鄉(xiāng)收入差距：基于城市偏向制度視角的研究［Ｊ］中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2008，（3）責(zé)任編輯：陳文杰