林修鳳

摘要：獨(dú)立學(xué)院是一個(gè)客觀存在。很多人因獨(dú)立學(xué)院對(duì)中國高教大眾化的貢獻(xiàn)而將獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)譽(yù)為創(chuàng)新。筆者經(jīng)過仔細(xì)分析后發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)既不合法也不合理。造成獨(dú)立學(xué)院既不合法也不合理的主要原因有兩條：政府投入嚴(yán)重不到位，政府管理嚴(yán)重不到位。為今之計(jì)，只能承認(rèn)既成事實(shí)，千方百計(jì)使獨(dú)立學(xué)院合法化、合理化。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；合法性；合理性

在2003年4月23日教育部《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(教發(fā)[2003]8號(hào)文)出臺(tái)之前，獨(dú)立學(xué)院的“乳名”叫“(國有)民辦二級(jí)學(xué)院”；在2003年4月之后，獨(dú)立學(xué)院的“大名”叫“由普通高校按照新的機(jī)制和模式試辦的相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)學(xué)院”，簡(jiǎn)稱“獨(dú)立學(xué)院”。截止到2007年底，全國的獨(dú)立學(xué)院共318所，在校生186.62萬人，其中本科生165.68萬人，?？粕?0.94萬人。同期，全國的民辦高校297所，在校生163.07萬人，其中本科生21.12萬人，專科生141.94萬人。獨(dú)立學(xué)院的在校生數(shù)已占民辦高收費(fèi)學(xué)生總數(shù)的53.37％，其中，獨(dú)立學(xué)院的本科生占民辦高收費(fèi)本科生總數(shù)87.30％，?？粕济褶k高收費(fèi)專科生總數(shù)12.86％。獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)是一個(gè)不容小覷的客觀存在。很多人將獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)譽(yù)為中國的一大創(chuàng)新。筆者原來也持相同的觀點(diǎn)，但查閱大量資料經(jīng)過仔細(xì)分析之后卻發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此。獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)既不合法也不合理。與其說是創(chuàng)新，不如說是在政府投入嚴(yán)重不到位情況下的無奈之舉。

一、獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)既不合法也不合理

(一)獨(dú)立學(xué)院不合法的具體表現(xiàn)

1、先出生后辦準(zhǔn)生證

1986年12月15日國務(wù)院發(fā)布的《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱的普通高等學(xué)校，是指以通過國家規(guī)定的專門入學(xué)考試的高級(jí)中學(xué)畢業(yè)學(xué)生為主要培養(yǎng)對(duì)象的全日制大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校。普通高等學(xué)校的設(shè)置，由國家教育委員會(huì)審批?！?993年8月17日教育部頒布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第15條規(guī)定：“民辦高等學(xué)校正式建校，由申辦者向省級(jí)教育行政部門提出申請(qǐng)，經(jīng)省級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)國家教育委員會(huì)審批。”1997年7月31日國務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第5條規(guī)定：“國家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)?！?998年8月29日全國人大常委會(huì)制定的《高等教育法》第29條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校由國務(wù)院教育行政部門審批，其中設(shè)立實(shí)施?？平逃母叩葘W(xué)校，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，也可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。對(duì)不符合規(guī)定條件審批設(shè)立的高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)，國務(wù)院教育行政部門有權(quán)予以撤銷?！彼械姆梢?guī)定都清楚地表明，設(shè)置本科高校必須報(bào)教育部審批。獨(dú)立學(xué)院始于何時(shí)，眾說紛紜。官方的說法是1999年，有研究認(rèn)為1992年的天津師范大學(xué)國際女子學(xué)院才是始作俑者目，其他如1994年的上海大學(xué)悉尼工商學(xué)院、1996年的四川師范大學(xué)電影電視學(xué)院、1998年的鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院等在創(chuàng)設(shè)時(shí)間上都早于1999年。不過，民辦二級(jí)學(xué)院確實(shí)是在1999年大規(guī)模擴(kuò)招后才如雨后春筍般大量出現(xiàn)的。到2003年，民辦二級(jí)學(xué)院已多達(dá)360多所。這些民辦二級(jí)學(xué)院絕大多數(shù)未經(jīng)教育部審批，但有經(jīng)過省級(jí)教育主管部門或者省級(jí)政府同意，而省級(jí)教育主管部門或者省級(jí)政府是無權(quán)審批本科高校的。在這場(chǎng)違法審批大競(jìng)賽中，審批機(jī)關(guān)對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院的入口把關(guān)普遍實(shí)行了“三不管”。一是不管申辦高校的資質(zhì)和辦學(xué)條件。只要申報(bào)，就可能得到批準(zhǔn)。二是不管合作方的資金來源。無論是政府的財(cái)政資金，還是國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的國有資本，或者私人企業(yè)和個(gè)人的資本，只要有人出資，就可能得到批準(zhǔn)；如果一時(shí)實(shí)在找不到出資人，僅以申辦學(xué)校自己的名義申請(qǐng)甚至也可能得到批準(zhǔn)。三是不管民辦二級(jí)學(xué)院的名稱。有叫“××大學(xué)(學(xué)院)××學(xué)院”的，有叫“××大學(xué)××分?！钡摹?003年下半年，教育部按照教發(fā)[2003]8號(hào)文的要求，對(duì)360多所民辦二級(jí)學(xué)院進(jìn)行了清理整頓，逐個(gè)審查，最后取消了100多所，追認(rèn)了249所。也就是說，在現(xiàn)有318所獨(dú)立學(xué)院中，近八成是先違法成立后補(bǔ)辦手續(xù)的。

補(bǔ)辦手續(xù)后，獨(dú)立學(xué)院僅僅是在形式上合法了，實(shí)體上卻未必。教發(fā)[2003]8號(hào)文規(guī)定，“不允許以各種變相形式把高職(大專)學(xué)校改辦為獨(dú)立學(xué)院”，但已經(jīng)這樣做的學(xué)校得到追認(rèn)，甚至將公立中專學(xué)校改為獨(dú)立學(xué)院的也照樣得到追認(rèn)。以申辦高校的校辦企業(yè)或者控股企業(yè)作為形式出資者的，同樣得到追認(rèn)。以地方政府財(cái)政性資金投入的，也不得不追認(rèn)。教發(fā)[2003]8號(hào)文規(guī)定了比公立高校低得多的基本辦學(xué)條件，連這個(gè)條件都達(dá)不到的也能得到追認(rèn)。2004年12月至2005年2月，教育部對(duì)已追認(rèn)的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)：完全靠租賃土地和教學(xué)行政用房辦學(xué)的有6所；自有土地、教學(xué)行政用房均不達(dá)標(biāo)的有5所；自有土地或教學(xué)行政用房不達(dá)標(biāo)的有33所；資產(chǎn)未過戶到獨(dú)立學(xué)院名下的有189所。其他諸如合作者最低投資額、獨(dú)立學(xué)院的法人類型、教育成本的核算方法、教學(xué)質(zhì)量的最低保障條件、獨(dú)立學(xué)院的負(fù)債限制、投資者的利潤提取辦法等等統(tǒng)統(tǒng)空缺。2、公立高校權(quán)力尋租2008年2月4日教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第11條規(guī)定：“普通高等學(xué)校主要利用學(xué)校名稱、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、管理資源、教育教學(xué)資源等參與辦學(xué)。社會(huì)組織或者個(gè)人主要利用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)等參與辦學(xué)?！币簿褪钦f，普通高等學(xué)校作為獨(dú)立學(xué)院的舉辦者之一，可以用校名使用權(quán)、師資使用權(quán)等無形資產(chǎn)出資。其實(shí)這個(gè)規(guī)定不能反映獨(dú)立學(xué)院在2003年取得獨(dú)立法人資格之前的實(shí)際情況。在2003年之前的約十年時(shí)間里，普通高校舉辦民辦二級(jí)學(xué)院實(shí)際上是靠出租公立大學(xué)“本科辦學(xué)特許權(quán)”(其法律表現(xiàn)形式為“本科辦學(xué)許可證”)來獲利的，是典型的“權(quán)力尋租”。民辦二級(jí)學(xué)院的學(xué)生能夠獲得普通高校本部的文憑和學(xué)位，但要繳更高的學(xué)費(fèi)，作為交換條件被允許以較低的高考分?jǐn)?shù)人學(xué)。民辦二級(jí)學(xué)院正是因?yàn)樽獾搅斯⒋髮W(xué)“本科辦學(xué)特許權(quán)”，才輕而易舉地?fù)魯≌嬲拿褶k高校，在短期內(nèi)就為社會(huì)所接受。有人曾將這種現(xiàn)象比喻為“貼牌生產(chǎn)”。不過，商標(biāo)權(quán)在法律上可以許可他人使用，而“本科辦學(xué)特許權(quán)”是不可以許可他人使用的。

普通高校為何在1999—2003年間以大躍進(jìn)的姿態(tài)紛紛舉辦民辦二級(jí)學(xué)院呢?這是個(gè)地球人都知道卻又不太好說的答案。動(dòng)機(jī)很簡(jiǎn)單，為了利?！安糠制胀ū究聘咝Ｅe辦獨(dú)立學(xué)院，是出于尋利動(dòng)機(jī)，或者說初衷是基于發(fā)展我國高等教育事業(yè)的良好愿望，但后來逐漸出現(xiàn)尋利的傾向。”這個(gè)說法未免太委婉了些。搞民辦二級(jí)學(xué)院的利有多大呢?有人

作過詳細(xì)測(cè)算。以一所3000人規(guī)模的獨(dú)立學(xué)院為例，征地、基建、購教學(xué)設(shè)備和圖書等硬件投入需1.47億元，全部利用銀行貸款(年利率6.84％)。按每生每年學(xué)費(fèi)1萬元、住宿費(fèi)1000元計(jì)算，年收入3300萬元，扣除人頭經(jīng)費(fèi)、行政教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊等成本(約占收入的40％)，年節(jié)余1980萬元(占收入的60％)用于還本付息，11年可全部還清貸款本息，凈掙一所3000人規(guī)模的本科學(xué)校。這是一個(gè)零原始資本的游戲(可以完全靠負(fù)債經(jīng)營)，有沒有合作者其實(shí)是無所謂的。如果非要找一合作者，普通高校就直接從學(xué)費(fèi)中分成，分成比例一般為學(xué)費(fèi)的10—30％。這是一場(chǎng)搶錢大戰(zhàn)，誰不去搶誰是傻瓜，至于合不合法將來再說吧。3、公益性與營利性長(zhǎng)期不能自圓其說1995年3月18日全國人大制定的《教育法》第25條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！?997年國務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第6條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的?！钡?0條規(guī)定：“教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資?！钡?3條規(guī)定：“教育機(jī)構(gòu)解散，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算。教育機(jī)構(gòu)清算時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先支付所欠教職員工的工資及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；教育機(jī)構(gòu)清算后的剩余財(cái)產(chǎn)，返還或者折價(jià)返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)。”1998全國人大常委會(huì)制定的《高等教育法》第24條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會(huì)公共利益，不得以營利為目的。”依這樣的規(guī)定來看，社會(huì)力量的投入實(shí)際上相當(dāng)于無息貸款，且要到教育機(jī)構(gòu)解散時(shí)才能還本，若教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營虧損，可能連本錢都還不了。很顯然，這是把社會(huì)力量當(dāng)成慈善家或者當(dāng)成白癡來看待，根本不是對(duì)社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)。為回避不能獲利的尷尬，2002年12月28日全國人大常委會(huì)制定的用以取代《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的《民辦教育促進(jìn)法》不再提不得以營利為目的，其第3條規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，第51條規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。營利被一個(gè)新的名詞“合理回報(bào)”所取代，似乎問題得到了解決，其實(shí)不然?！督逃ā肥侨珖舜笸ㄟ^的基本法律，效力僅次于憲法，是全國人大常委會(huì)通過的《民辦教育促進(jìn)法》的上位法。從法理上說，作為下位法的《民辦教育促進(jìn)法》不能與上位法《教育法》相沖突。雖然“營利”已被“合理回報(bào)”所取代，但仍逃脫不了違反《教育法》的重大嫌疑。除非修改《教育法》，否則公益性與營利性永遠(yuǎn)不可能自圓其說。

為了給公益性與營利性圓個(gè)說法，學(xué)者們絞盡腦汁。有的想當(dāng)然地認(rèn)為“獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)不是以營利為目的，且辦學(xué)的盈余資金大部分用于自身的發(fā)展或與自身發(fā)展有關(guān)的活動(dòng)上，因而認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院還是具有非盈利性的特點(diǎn)”。有的突發(fā)奇想，希望投資者端正辦學(xué)動(dòng)機(jī)，把獨(dú)立學(xué)院“當(dāng)作事業(yè)辦而不是當(dāng)作企業(yè)辦”。有的干脆狡辯，“不以營利為目的不等于不允許營利”；“教育的公益性決定了‘辦學(xué)不得以營利為目的，但這畢竟是針對(duì)教育的終極目標(biāo)而言的”，現(xiàn)階段投資者是要講回報(bào)的；營利和盈利是兩個(gè)不同的概念，“營利不等于盈利”；“公益是目的，營利是手段，法律沒有規(guī)定不得以營利為手段”。更絕的是還有人認(rèn)為“獨(dú)立學(xué)院每年收取學(xué)生一萬多元的學(xué)費(fèi)，肯定不會(huì)盈利的”，因?yàn)樯杀疽辶f元。不過，不管怎么賣力，這些說法還是無法替公益性與營利性不能自圓其說的局面解套。

(二)獨(dú)立學(xué)院不合理的具體表現(xiàn)

判斷一件事情是否合理，可以使用利害關(guān)系法，即先看看這件事情對(duì)什么人有利、對(duì)什么人不利，然后再作出判斷。獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)對(duì)三種人有利：政府、富人、舉辦高校；對(duì)三種人不利：窮人、真正的民辦高校、舉辦高校的學(xué)生。前三者均為相對(duì)強(qiáng)者，有很多發(fā)聲渠道；后三者均為相對(duì)弱者，幾乎沒有發(fā)言的機(jī)會(huì)。一件對(duì)強(qiáng)者越來越有利、對(duì)弱者越來越不利的事情，是否合理，凡有良知的人均能做出正確的判斷。

1、獨(dú)立學(xué)院對(duì)政府有利。獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)增加了高等教育(特別是本科)資源的供給量。政府一方面可以趁機(jī)把對(duì)教育投入嚴(yán)重不到位的事實(shí)掩蓋起來，另一方面還可以把高教資源的增加作為自己的政績(jī)來宣傳。

2、獨(dú)立學(xué)院對(duì)富人有利。子女高考成績(jī)不理想，能否靠多花錢來上大學(xué)呢?實(shí)踐表明，這個(gè)要求在一定條件下是可以得到滿足的。如果說1997年高考招生并軌以前的自費(fèi)生尚屬于試點(diǎn)的話，那在本二與大專線之間插入一個(gè)高收費(fèi)的本三線則說明大規(guī)模推廣“財(cái)富換分?jǐn)?shù)”的做法已經(jīng)正式登上歷史舞臺(tái)。本三線已經(jīng)比本二線低很多，如果獨(dú)立學(xué)院在本三線上未能完成招生任務(wù)，通常還被允許在本三線以下20—50分內(nèi)招生。

3、獨(dú)立學(xué)院對(duì)舉辦的公立高校有利?，F(xiàn)在，獨(dú)立學(xué)院已成為舉辦高校創(chuàng)收的主要途徑之一，成為繼財(cái)政撥款、本二以上學(xué)生學(xué)費(fèi)之后的第三大純收入來源。

4、獨(dú)立學(xué)院對(duì)窮人不利。這里說的窮人，不僅僅指那些連基本生活都過不下去的貧困人口，而且包括大部分農(nóng)民和城市平均收入以下的龐大人群。我們只需把獨(dú)立學(xué)院的學(xué)費(fèi)與居民的收入作一個(gè)簡(jiǎn)單對(duì)比就明白了。全年農(nóng)村居民人均純收入，1999年為2210元、2007年4140元；全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，1999年為5854元、2007年為13786元。而獨(dú)立學(xué)院的年學(xué)費(fèi)一般為10000—15000元。窮人因無力承擔(dān)高額學(xué)費(fèi)，即使上了本三線也只能選擇放棄，無?！跋硎堋币颡?dú)立學(xué)院的出現(xiàn)而增加的這塊高教資源。筆者曾遇到過一個(gè)公立高校的大專班級(jí)，全班學(xué)生的高考分?jǐn)?shù)均超過本三線，他們放棄讀本科來念大專的原因都是因?yàn)榧彝o力支付高額學(xué)費(fèi)。

5、獨(dú)立學(xué)院對(duì)真正的民辦高校不利。在我國，獲得本科辦學(xué)許可證一直是一件難事。許多有悠久辦學(xué)歷史的公立?？茖W(xué)校也難圓專升本的美夢(mèng)。民辦高校十幾年來更是在夾縫中求生存，長(zhǎng)期被限制在?？茖哟?，到2004年底全國才9所民辦本科高校。到2005年底，全部252所民辦高校中才有24所本科，而同期的295所獨(dú)立學(xué)院全部都是本科。㈣在2003年之前，獨(dú)立學(xué)院主要靠租賃公立高校的本科辦學(xué)許可證，2003年成為獨(dú)立法人后名稱中仍被允許保留公立高校的校名，優(yōu)勢(shì)太明顯了。不過，獨(dú)立學(xué)院這種相對(duì)于民辦高校的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)“并不是通過公平競(jìng)爭(zhēng)取得的，而是靠政策傾斜”。

6、獨(dú)立學(xué)院對(duì)舉辦高校的學(xué)生不利。普通本科高校校均規(guī)模從1999年的5275人飆升至2006年的13937人，各種教學(xué)資源已經(jīng)被一再稀釋，自顧不暇。若再被獨(dú)立學(xué)院“依靠”，那就只好對(duì)不起校本

部的學(xué)生了。以普通本科高校的師資為例，在1995年以前生師比一直小于10:1，到1999年生師比稀釋到13.67:1，2003年達(dá)到21.07:1的最高點(diǎn)，2006年回落到17.77:1。㈣本科高校生師比的合格標(biāo)準(zhǔn)(2004年)是18:1，優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)是16:1。就全國平均數(shù)而言，普通本科高校自身師資僅僅勉強(qiáng)合格；很多號(hào)稱“有余力”舉辦獨(dú)立學(xué)院的高校其本部生師比甚至高達(dá)22:1以上。

二、導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院不合法也不合理的主要原因分析

(一)政府投入嚴(yán)重不到位

投入不足與投入不到位是不同的。“投入不足”一般是指總量不夠。財(cái)富沒有足夠的時(shí)候，即使富如美國，其各個(gè)部門也在喊錢不夠用。所以從廣義上講，“投入”永遠(yuǎn)都是“不足”的。“投入不到位”是指應(yīng)投入而沒有投入。政府對(duì)教育的應(yīng)投入力度通常用財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例來衡量，與財(cái)富絕對(duì)值的大小無關(guān)。“投入不足”很容易用“窮國辦大教育”來解釋，而“投入嚴(yán)重不到位”卻是個(gè)嚴(yán)重的瀆職問題。

近十五年來，政府至少曾四次鄭重許諾要將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例提高到4％，但全部都是空頭支票。(1)一許諾一跳票。1993年2月13日中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第(48)項(xiàng)指出：“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到百分之四，達(dá)到發(fā)展中國家八十年代的平均水平?！?994年7月3日《國務(wù)院關(guān)于(中國教育改革和發(fā)展綱要)的實(shí)施意見》第(5)項(xiàng)指出，到2000年高教在校生將達(dá)630萬人左右，毛入學(xué)率上升到達(dá)8％左右。2000年時(shí)，高教實(shí)際在校生909.7萬人，毛入學(xué)率12.5％，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例卻只有2.87％。(2)二許諾二跳票。1998年12月24日教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》指出要“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例，努力實(shí)現(xiàn)4％的目標(biāo)”，計(jì)劃2000年毛入學(xué)率達(dá)11％左右，2005年毛入學(xué)率接近15％。2005年的毛入學(xué)率目標(biāo)提早于2002年實(shí)現(xiàn)了，2002年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例為3，32％(這是共和國歷史上的最高點(diǎn))。(3)三許諾三跳票。2002年6月6日教育部《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》指出“到2005年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例達(dá)到4％，到2010年應(yīng)進(jìn)一步提高”，高等教育毛入學(xué)率2005年達(dá)到15％左右，2010年?duì)幦∵_(dá)到20％左右。高等教育毛入學(xué)率2005年的目標(biāo)在2002年當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)了，2010年的目標(biāo)也提早于2005年實(shí)現(xiàn)(2005年毛入學(xué)率達(dá)21.0％)，但2005年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅為2.82％。(4)四許諾四跳票。2007年5月18日《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》指出“逐步使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4％”，2010年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到25％左右。幾乎可以肯定地說，到2010年時(shí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值4％的目標(biāo)又沒戲了。高等教育毛入學(xué)率的目標(biāo)一再被提前實(shí)現(xiàn)，政府的投入承諾卻始終無法到位。四次鄭重許諾，四次輕易跳票，沒有人臉紅，沒有人道歉，更沒有人為此下臺(tái)。中國的老百姓已經(jīng)被忽悠慣了。

從各國來看，政府教育投入占GDP比例，往往是衡量一個(gè)國家政府支持教育努力程度的重要指標(biāo)。據(jù)世界銀行測(cè)算，2000年全世界平均為4.4％，其中，高收入國家平均為5.3％，中等收入國家平均為4.5％上下，低收入國家平均為2.8％，但是肯尼亞高達(dá)6.4％，連印度也達(dá)到4％左右。我國竟然長(zhǎng)期甘與最低收入國家為伍，實(shí)在愧對(duì)全國人民!

(二)政府管理嚴(yán)重不到位

政府管理嚴(yán)重不到位，主要表現(xiàn)為沒有積極作為，理論研究大大滯后于現(xiàn)實(shí)，立法規(guī)范嚴(yán)重落后于實(shí)踐。在民辦二級(jí)學(xué)院剛出現(xiàn)時(shí)，教育部如果認(rèn)為其違法，就應(yīng)及時(shí)予以制止；教育部如果認(rèn)為其可行，就應(yīng)及時(shí)修法或者立法予以規(guī)范。遺憾的是，從1992—2003長(zhǎng)達(dá)十一年的時(shí)間里(其中1999—2003四年時(shí)間為民辦二級(jí)學(xué)院的大規(guī)模無序發(fā)展期)，教育部卻選擇了作壁上觀。直至2003年4月23日，《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(教發(fā)[2003]8號(hào)文)才出臺(tái)。教發(fā)[2003]8號(hào)文只是一個(gè)規(guī)范性文件，其效力層次極低，連入選我國法律的資格都沒有。教發(fā)(2003]8號(hào)文的內(nèi)容也很粗糙，如根本沒規(guī)定舉辦者的資質(zhì)條件，似乎誰都可以舉辦。又過了五年，部門規(guī)章《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》終于在2008年2月22日出臺(tái)?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》比教發(fā)[2003]8號(hào)文相對(duì)完善一些，但仍有許多基本問題沒有解決。比如，雖然《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第8條對(duì)參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)組織或者個(gè)人的資產(chǎn)額提出了具體要求，但對(duì)參與者對(duì)獨(dú)立學(xué)院的投資額卻未提出具體要求，如果對(duì)獨(dú)立學(xué)院投資很少，參與者縱然富有天下那又有何意義呢?

獨(dú)立學(xué)院有待解決的大問題主要有：(1)為營利性尋找合乎邏輯的新論述。(2)對(duì)參與者的投資額提出具體要求，并規(guī)定嚴(yán)格的驗(yàn)資程序。(3)為獨(dú)立學(xué)院法人定義合適的類型。目前，有的獨(dú)立學(xué)院登記為事業(yè)法人，有的獨(dú)立學(xué)院登記民辦非企業(yè)法人，而事實(shí)上，獨(dú)立學(xué)院根本不屬于1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的登記對(duì)象。(4)制定獨(dú)立學(xué)院的成本核算辦法。目前實(shí)行的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，無法進(jìn)行成本核算。(5)制定保證教學(xué)質(zhì)量的最低保障條件。(6)制定公共財(cái)政附加條件補(bǔ)助獨(dú)立學(xué)院的辦法。綜上，正是由于政府對(duì)教育的投入嚴(yán)重不到位，管理又嚴(yán)重不到位，才造成現(xiàn)在獨(dú)立學(xué)院既不合法又不合理的狀況。為今之計(jì)，只能承認(rèn)既成事實(shí)，千方百計(jì)使獨(dú)立學(xué)院合法化、合理化，具體措施將另文專述。