教育部財務司

編制好農村中小學預算，是建立農村義務教育預算制度的重要環(huán)節(jié)。關于農村中小學預算，《義務教育法》、《預算法》等法律法規(guī)和財政部、教育部的相關文件都做了相應規(guī)定。因此，編制農村中小學預算不僅需要一定的技術支持，同時也是一項政策性很強的工作。本文將重點介紹農村中小學預算編制的原則、要求、規(guī)程及方法。

一、農村中小學預算編制的總體原則和要求

1、總體原則

(1)真實性原則。農村中小學預算編制，要穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡。預算收支的預測必須以學校發(fā)展規(guī)模為依據(jù)，對每一收支項目的數(shù)字指標應認真測算，力求真實準確。第一次編制預算時，各項收入預算要結合近幾年實際取得的收入并考慮增收減收等因素進行測算，對沒有把握的收入項目和數(shù)額，不能計入收入預算，不能夸大或隱瞞；支出要按規(guī)定的標準，結合近幾年實際支出的情況測算，不得虛增或虛列支出。保工資、保安全、保運轉等必要的支出預算要打足，原則上不能預留“硬”缺口。機構、編制、人員、資產(chǎn)等基礎數(shù)據(jù)資料要按實際情況填報；各項收支要符合學校的實際情況，測算時要有真實可靠的依據(jù)，不能主觀或人為提高開支標準編制預算。

(2)完整性原則。學校的預算內、外財政資金和其他依法取得的收入及相應的支出全部納入預算，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。對各項收入、支出預算的編制做到不重不漏，不得在預算之外保留收支項目。

(3)重點性原則。農村中小學預算要做到合理安排各項資金，尤其要合理安排各項支出。本著“一要吃飯，二要建設”的方針，在兼顧一般的同時，優(yōu)先保證重點支出。要先保證基本支出，后安排項目支出；先重點、急需項目，后一般項目。先確保人員基本工資、國家規(guī)定的各種津補貼、離退休人員的離退休費、保證學校教學活動正常運轉、維持正常教學秩序所必需的日常公用經(jīng)費支出，以及完成學校事業(yè)發(fā)展計劃所必需的項目支出等，項目支出應根據(jù)財力情況，按輕重緩急的原則進行安排。

(4)科學性原則。農村中小學預算的編制要具有科學性，對每一收支項目的數(shù)字指標要運用科學合理的方法，依據(jù)充分確實的資料和收支規(guī)律進行計算，力求各項數(shù)據(jù)的真實準確，具體表現(xiàn)在四個方面：一是預算收入的預測和預算支出的安排方向要科學，要有利于學校的協(xié)調健康、可持續(xù)發(fā)展；二是預算編制的程序設置要科學，要合理安排預算編制的時間，既要保證預算的質量，也要注重提高預算編制的效率：三是預算編制的方法要科學、規(guī)范，測算的過程要有理有據(jù)；四是預算的核定要科學，要依照科學的方法制定基本支出預算定額，項目支出的編制要按輕重緩急排序，科學論證、合理地選擇項目。

(5)透明性原則。農村中小學預算編制要體現(xiàn)公開、透明原則。學校的經(jīng)常性支出要建立定員定額體系，從而實現(xiàn)預算分配的標準化。對于學校為完成特定任務或事業(yè)發(fā)展所發(fā)生的項目支出，應通過填報項目文本、經(jīng)過科學論證、優(yōu)先排序后確定必保項目和備選項目，結合當年財力情況與財政支出重點進行安排，減少預算分配中存在的主觀性和“暗箱操作”，使預算分配更加規(guī)范、透明。

(6)績效性原則。財政部門和教育行政部門應建立農村中小學預算項目支出的績效考評制度，對預算執(zhí)行過程和完成結果進行全面追蹤問效，提高資金使用效益。在學校項目申報階段，要組織相關人員對項目進行充分、科學的論證，以保證項目確實必需、可行；在項目執(zhí)行階段，各學校要建立嚴格的內部審核制度和重大項目建設成果和支出報告制度，以便財政部門和教育行政部門對項目進程和資金使用情況進行監(jiān)督和考評；財政部門和教育行政部門在項目完成階段要及時組織驗收和總結，并將項目完成情況和績效考評結果，作為以后年度審批立項的參考依據(jù)，以此強化對預算資金使用過程的監(jiān)督和效益分析，促使預算資金安排由“重分配”向“分配與管理并重”轉變。

2、總體要求

將農村中小學校預算納入縣本級預算，管理“以縣為主”，不得下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的農村中小學經(jīng)費部分，原則上應上劃縣級財政管理?？h級教育行政部門要按照《國務院關于深化農村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》要求，會同縣級財政部門研究制定本地中小學預算管理辦法，嚴格按照統(tǒng)一性、完整性和公平性的原則和規(guī)范的程序編制預算，將各項收支統(tǒng)一納入學校預算，細化支出內容，把農村義務教育的合理需求，全面納入新機制保障范圍。

農村中小學預算反映了學校的全部收入和支出，涉及教育教學各個方面，具有很強的綜合性。因此，在編制學校年度預算時，應在校長的統(tǒng)一領導下，教務、總務、財務和教師代表共同參與，民主理財，確定預算建議草案，保證清晰地反映學校所有收支項目，做到完整準確，提高公開透明度。具體說來，有四方面要求：一是預算的內容要全，要把學校維持基本運轉的日常經(jīng)費和保證事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費全部納入預算，也就是說，“吃飯”和“建設”的錢都要有。二是預算的數(shù)據(jù)要實，各項收入的來源要可靠、穩(wěn)定，支出要有依據(jù)、標準要符合國家規(guī)定。收支平衡，不留缺口。三是預算的安排要細，每項收入、支出要落實到具體部門、人員，有的還要細化到具體時間。四是預算的使用要嚴，應該用于公用的不能用于人員，應該用于建設的不能用于運轉，應該用于學生的不能用于教師。要保證學校的每項資金都嚴格按批準的用途使用，發(fā)揮各自應有的效益。

二、農村中小學預算編制的規(guī)程

當前，在農村中小學預算管理存在著兩種情況：第一種是將農村中小學作為縣級教育行政部門二級預算單位；第二種是將農村中小學作為縣級財政的一級預算單位。相應地，目前農村中小學預算編制流程主要有以下兩種類型：

第一種類型是將農村中小學作為縣級教育行政部門的二級預算單位，編制預算的基本流程如下圖所示：

參照現(xiàn)行的部門預算編制程序，農村中小學預算編制流程一般也采用“二上二下”的流程。

“一上”：縣級教育行政部門編報預算建議數(shù)，即根據(jù)地方財政部門關于編制年度預算的統(tǒng)一部署，從農村中小學開始編制單位預算。農村中小學校要根據(jù)學校的基本情況和事業(yè)發(fā)展的需求，編制年度預算建議草案，上報縣級教育行政部門，由縣級教育行政部門匯編成部門預算建議數(shù)，報送縣級財政部門。學校和教育行政部門要提供與預算編制相關的基礎數(shù)據(jù)和相關材料，如涉及基本支出核定的編制人數(shù)和實有人數(shù)，增人增支的文件，必保項目的文件依據(jù)等。

“一下”：縣級財政部門下達預算控制數(shù)，即根據(jù)部門上報的預算建議數(shù)，結合財力可能，統(tǒng)籌安排農村中小學經(jīng)費，編制縣本級財政預

算初步草案報縣級人民政府審定，經(jīng)批準后下達預算控制數(shù)。

“二上”：縣級教育行政部門上報預算草案；根據(jù)財政部門下達的預算控制數(shù)，布置編制年度預算草案，匯總報送同級財政部門。

“二下”：縣級財政部門批復預算，即審核匯總各部門預算草案，送縣級人民政府審批后，報縣級人大審議。在縣級人大審議通過一個月內，縣級財政部門向縣級教育行政部門正式批復年度預算；縣級教育行政部門在接到年度預算批復的15日內，批復到各學校。

第二種類型是將農村中小學作為縣級財政一級預算單位，編制預算的基本流程如圖(見下頁)。

“一上”：農村中小學編制預算建議數(shù)。在這一階段，根據(jù)地方財政部門關于編制年度預算的統(tǒng)一部署，農村中小學編制單位預算。農村中小學校要根據(jù)學校的基本情況和事業(yè)發(fā)展的需求，編制年度預算建議草案，上報縣級財政部門，并抄報縣級教育行政部門。學校要提供與預算編制相關的基礎數(shù)據(jù)和相關材料，如涉及基本支出核定的編制人數(shù)和實有人數(shù)，增人增支的文件，必保項目的文件依據(jù)等。

“一下”：縣級財政部門下達預算控制數(shù)。縣級財政部門根據(jù)部門上報的預算建議數(shù)，結合財力可能，統(tǒng)籌安排農村中小學義務教育經(jīng)費，編制縣本級財政預算初步草案報縣級人民政府審定，經(jīng)批準后將預算控制數(shù)下達給農村中小學校，并同時抄送縣級教育行政部門。

“二上”：農村中小學上報預算草案。根據(jù)下達的預算控制數(shù)，編制年度預算草案，報縣級財政部門，同時抄報縣級教育行政部門。

“二下”：縣級財政部門批復預算?？h級財政部門審核匯總各部門預算草案，送縣級人民政府審定，報縣級人民代表大會審議?？h級人民代表大會審議通過后，縣級財政部門向農村中小學正式批復預算，并同時抄送縣級教育行政部門。

無論采取哪一種管理方式，在批復農村中小學預算時，都應該批復到具體學校和具體項目。

三、農村中小學預算編制的方法

農村中小學預算采用綜合預算編制方法，在編制年度預算時，將所有預算內、外收入，包括財政補助收入、事業(yè)收入、勤工儉學收入、其他收入等全部納入預算，統(tǒng)籌考慮，合理安排各項支出，重點保證教職工工資、公用經(jīng)費、校舍維修改造、資助貧困學生經(jīng)費支出預算。

1、預算編制的準備工作

編制預算前，需重點做好三方面的準備工作：

一是搜集預算資料。為編好預算，農村中小學應開展資源調查、摸清家底，即對學?，F(xiàn)有資源、收支狀況、人員編制狀況等基本情況進行全面清查，為編制預算提供真實依據(jù)。

二是確定基本數(shù)據(jù)。農村中小學的基本數(shù)據(jù)主要包括學生數(shù)、班級數(shù)和教職工人數(shù)(在職職工人數(shù)和離退休人員數(shù))。學生數(shù)、班級數(shù)應按各學?！督逃聵I(yè)統(tǒng)計報表》中的相關數(shù)據(jù)編制。教職工人數(shù)是編制人員預算的重要基礎數(shù)據(jù)之一，包括在職教職工人數(shù)和離退休人員數(shù)，可根據(jù)上年度12月末實際在冊人數(shù)計算。

三是分析預算形勢?？偨Y和分析上年度預算收支執(zhí)行情況，掌握學校財務收支和業(yè)務活動的變化情況，找出影響本年度預算的各種因素；分析本年度國家有關政策對預算的影響，客觀分析本年度事業(yè)發(fā)展計劃對預算的要求：認真領會教育行政部門和財政部門對預算編制的相關要求，做好年度預算編制準備工作。

2、收入預算的編制

農村中小學收入預算應以上年度預算執(zhí)行情況為基礎(上年沒有預算的以實際收入為基礎)，參考本年度維持學校正常運轉和發(fā)展的基本需求，根據(jù)預算年度的收入增減因素和措施進行測算。測算時可采用對比分析法，即通過在不同時期(或不同情況)的預算收支數(shù)據(jù)的對比，來編制預算收入數(shù)，如本期與上期對比。對比分析時，必須注意指標的可比性。如指標的計算口徑、計價基礎是否一致等。編制收入預算時，要突出財政供給的主渠道地位，對事業(yè)收入、勤工儉學收入、其他收入的預算建議數(shù)，要遵循穩(wěn)健性原則，對沒有把握的收入不能列入預算，對預計發(fā)生的收入不能高估，防止收入不能實現(xiàn)時造成預算無法執(zhí)行。

農村中小學的收入主要包括財政補助收入、事業(yè)收入、勤工儉學收入、其他收入等等。其中：財政補助收入是指農村中小學校從財政渠道取得的各項事業(yè)經(jīng)費，包括人員經(jīng)費，按規(guī)定標準計算的對家庭和個人的補助，以及按規(guī)定比例、由財政負擔的公用經(jīng)費和校舍維修改造資金等；事業(yè)收入是指農村中小學校開展教學及其輔助活動依法取得的收入；勤工儉學收入：按校辦產(chǎn)業(yè)和勤工儉學項目年度計劃上繳金額編制；其他收入是指除以上各項收入以外的收入。具體包括捐贈收入、銀行利息收入等。由于有些其他收入不具備經(jīng)常性(如捐贈收入)，在編制預算時應在上年度收入數(shù)基礎上剔除一次性收入。

3、支出預算的編制

農村中小學的支出預算，分為基本支出和項目支出兩部分。學校應根據(jù)開展教育教學活動和事業(yè)發(fā)展的需求，結合學校的實際情況和工作安排，合理安排各項資金，優(yōu)先保障學校基本支出的合理需要，以維持學校日常教學工作的正常運轉。然后，再本著“有多少錢辦多少事”的原則，安排各項事業(yè)發(fā)展所需的項目支出。

(1)基本支出預算編制方法

為滿足基本支出預算定員定額與管理的需要，參照財政部《政府預算收支科目》支出科目中的“目”級科目，根據(jù)支出的基本性質進行合理歸并，確定農村中小學基本支出的構成，劃分為人員支出、對個人和家庭補助支出、公用支出三部分。公用支出分為日常公用支出和專項公用支出兩部分。

人員支出、對個人和家庭的補助支出的預算科目有：基本工資、津貼及獎金、社會保障繳費、離退休費、助學金、醫(yī)療費、住房補貼和其他人員經(jīng)費。這類支出預算，原則上采用定員定額法編制，即根據(jù)規(guī)定的分類定額標準和核實的單位人員情況，測算出本校人員支出、對個人和家庭的補助支出建議數(shù)。如對貧困學生的困難補助費、獎學金，應按實際在校享受助學金的學生人數(shù)、財政部門規(guī)定的定額標準計算編制。

日常公用支出的預算編制，采取定員定額法。原則上，應按在校學生數(shù)和現(xiàn)行各省(區(qū)、市)政府確定的公用經(jīng)費定額標準計算。在編制農村中小學公用經(jīng)費預算時，應主要根據(jù)在校學生人數(shù)，同時又要兼顧不同規(guī)模學校運轉的基本需求；要向辦學條件薄弱的學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本支出。公用經(jīng)費定額計算對象的制定，還應根據(jù)支出的具體情況來確定。如維修費按校舍面積和維修定額來測算；教師培訓費按學校年度公用經(jīng)費預算總額的5％計算。

專項公用支出是具有專門指定用途的公用支出，包括專用設備購置費、交通工具和圖書資料購置費

等支出。學校應根據(jù)實際情況，以滿足學校的基本辦學條件為目標，提出年度預算建議數(shù)?？h級教育行政部門根據(jù)全縣教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和財力狀況，按照輕重緩急的原則，對各預算單位上報的專項公用支出預算建議數(shù)進行科學論證和合理排序，統(tǒng)籌確定全縣農村中小學專項公用支出預算建議數(shù)，并報同級財政部門。

(2)項目支出預算編制方法

項目支出預算，是農村中小學預算的重要組成部分，是為完成特定的教育教學任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出之外編制的年度項目支出計劃。科學合理地確定項目支出預算，對規(guī)范和強化預算管理，提高資金使用效益，實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標，具有十分重要的意義。

項目支出預算，主要包括校舍購建費、校舍維修改造費。項目支出可采用零基預算法來編制。即編制預算時不再考慮上年度的項目支出基數(shù)，而是按照預算年度所有因素和項目的輕重緩急程度，從零開始每年確定一次，重新測算項目支出需求。編制項目支出預算建議數(shù)時，應注意以下幾點：

(1)各農村中小學要充分進行項目論證，結合事業(yè)發(fā)展計劃，進行分類排隊，制定項目發(fā)展計劃，年度預算建議數(shù)要編制到具體項目。

(2)申報的項目要符合國家有關方針政策，符合教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律、符合財政資金支持的方向和財政資金供給保障的范圍。

(3)縣級教育行政部門根據(jù)全縣教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和財力狀況。按照輕重緩急的原則，對各預算單位上報的項目預算建議數(shù)進行科學論證和合理排序，最終確定全縣農村中小學項目支出預算建議數(shù)。

4、政府采購預算編制方法

政府采購預算是預算編制的組成部分。根據(jù)政府采購法的要求，在編制農村中小學專項公用支出和項目支出預算過程中，凡納入當?shù)卣少從夸浀闹С鲰椖浚家{入政府采購預算，由預算編制單位提出政府采購預算建議數(shù)，并填報《政府采購預算表》。政府采購的項目和限額，按地方政府采購規(guī)定執(zhí)行。農村中小學填報《政府采購預算表》時，須提出采購數(shù)量和金額，以及擬采購時間，以便組織政府采購。農村中小學填報的《政府采購預算表》，作為年度預算草案的一部分，按規(guī)定程序上報縣級教育行政部門審核、匯總后報送縣級財政部門。

責任編輯：樊平軍