耿元芬

2008年初,一場(chǎng)突如其來的特大冰雪災(zāi)害襲擊了我國湖南、湖北、廣東、江蘇、浙江、安徽、云南、貴州、四川等多個(gè)省市，對(duì)我國造成了1100億元的直接經(jīng)濟(jì)損失。

2008年5月12日，四川汶川縣突發(fā)8.0級(jí)強(qiáng)烈地震,不僅造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且衍生出大量的次生災(zāi)害。截至2008年 6 月 28 日，四川汶縣大地震已造 69188人遇難. 374177人受傷,另有 18440人失蹤。

接連發(fā)生的巨大災(zāi)難引發(fā)了人們對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)和相關(guān)保障機(jī)制的廣泛關(guān)注和深入思考，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、金融保險(xiǎn)界的專家學(xué)者以及保險(xiǎn)企業(yè)的高管對(duì)此紛紛發(fā)表了自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和設(shè)想。本文將圍繞以下四個(gè)方面問題的研究和討論情況予以客觀綜述：一是關(guān)于建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的必要性研究，二是政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制中的角色定位研究，三是我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的缺失與現(xiàn)狀研究，四是我國巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的構(gòu)建與施行研究。將分別羅列具有代表性的各家之言，供決策機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者及業(yè)界參考借鑒，以期在此基礎(chǔ)上展開進(jìn)一步探索。

一、建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的必要性的研究

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。20世紀(jì)世界范圍內(nèi)54次最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害有8次發(fā)生在我國，約占總量的14.8%；20世紀(jì)全球大陸7.0級(jí)以上地震約35%發(fā)生在我國，因地震死亡120萬人，我國占59萬人，居各國之首。除地震外，臺(tái)風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害也頻頻發(fā)生，僅近10年來我國因洪水、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失每年都維持在2000億元人民幣左右。

目前，我國對(duì)地震等巨災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償與救助，實(shí)行的是國家財(cái)政支持的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式。這種單一的政府財(cái)政補(bǔ)償和救助巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的制度，很難應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)的形勢(shì)和日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

中國保監(jiān)會(huì)政策研究室保險(xiǎn)理論研究處副處長舒高勇認(rèn)為：在沒有巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的情況下，在巨大的自然災(zāi)害面前，政府、企業(yè)各個(gè)方面都伸出了援助之手。但是冷靜思考，有一種比較好的制度安排，有一個(gè)完善的制度，不僅可以有利于減輕政府的公共事務(wù)管理和財(cái)政的壓力，而且也有利于提高我們現(xiàn)在資金的使用效率,使我們救災(zāi)的資金、人力、物力可以更公平、更有效地使用。

中國保監(jiān)會(huì)主席吳定富指出：目前推出巨災(zāi)保險(xiǎn)已刻不容緩，應(yīng)馬上提到議事日程，保險(xiǎn)業(yè)將積極聽取各方意見，會(huì)同政府有關(guān)部門研究細(xì)化。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)系主任郝演蘇教授認(rèn)為：我國是一個(gè)災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家，由于沒有建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,巨災(zāi)補(bǔ)償都是臨時(shí)從財(cái)政進(jìn)行調(diào)整，這樣會(huì)打亂預(yù)算，甚至可能會(huì)由于沒有很好的后備措施，使過去幾年取得的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果都變?yōu)榫葹?zāi)支出，使整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不平衡的狀態(tài)。因此，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，在巨災(zāi)保險(xiǎn)方面取得突破。中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長金堅(jiān)強(qiáng)進(jìn)一步指出，建立地震保險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度離不開必要的立法支持和政府支持，是一項(xiàng)涉及多部門的、復(fù)雜的工程。

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，其最大優(yōu)點(diǎn)就是能夠在災(zāi)害發(fā)生前廣泛動(dòng)員和集結(jié)社會(huì)成員的資金，形成巨災(zāi)損失補(bǔ)償基金，從而最大限度地提高災(zāi)后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能力，改變?yōu)暮Πl(fā)生后只能向政府等、靠、要的現(xiàn)狀,有利于快速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。

二、政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制中的角色定位研究

巨災(zāi)保險(xiǎn)高損失、高賠付的特點(diǎn)使得各家保險(xiǎn)公司在面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往力不從心，無能為力。因此，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障公共利益和民眾利益，政府必須介入甚至主導(dǎo)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的有效運(yùn)行。各國政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中有著不同的定位，這為我們進(jìn)行制度選擇提供了借鑒。

學(xué)者楊寶華指出:在國際巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中，各國政府主要有三種參與模式，即放任模式、主導(dǎo)模式和協(xié)作模式，其中政府分別充當(dāng)局外人、主導(dǎo)者與協(xié)作者三種角色。

所謂放任模式，是商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府充當(dāng)局外人。在這樣的巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，巨災(zāi)保險(xiǎn)保障由私人保險(xiǎn)公司來提供，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作和管理。巨災(zāi)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率或免賠額由保險(xiǎn)公司依據(jù)精算結(jié)果進(jìn)行制定。同時(shí)，政府也不為巨災(zāi)保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)保障，除了必要的監(jiān)管外，政府基本上是巨災(zāi)保險(xiǎn)商業(yè)行為的局外人。

所謂主導(dǎo)模式，是政府直接供給巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府充當(dāng)主導(dǎo)者。在這類運(yùn)作模式中，巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府直接提供，往往采取強(qiáng)制保險(xiǎn)或與其他利益相掛鉤的半強(qiáng)制的形式；同一區(qū)域內(nèi)采用統(tǒng)一費(fèi)率；政府提供再保險(xiǎn)支持。

所謂協(xié)作模式，是保險(xiǎn)公司商業(yè)化運(yùn)作巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府充當(dāng)協(xié)作者。在協(xié)作模式中,可由政府代表、商業(yè)保險(xiǎn)公司和學(xué)術(shù)界代表共同組成一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，政府負(fù)責(zé)提供政策支持、建立國家巨災(zāi)準(zhǔn)備金、尋找國際組織資金支持等。

針對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授王國軍認(rèn)為：巨災(zāi)保險(xiǎn)很容易做，但需要政府來推動(dòng)。即使像美國這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，對(duì)地震、水災(zāi) 、風(fēng)災(zāi)這樣的保險(xiǎn)也由政府來做，亦或不是由政府來直接操作，這只“看得見的手”也會(huì)起很大作用，會(huì)對(duì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助，有稅收優(yōu)惠或其他措施來激勵(lì)。

總的來說，無論采用何種方式，政府推動(dòng)和政策支持是必要條件，是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)和前提。

三、我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的缺失與現(xiàn)狀研究

目前，我國地震等巨大自然災(zāi)害的損失補(bǔ)償主要依靠政府的救濟(jì)和民間捐助，補(bǔ)償程度極為有限，主要解決公共設(shè)施和最困難群眾的住房恢復(fù)重建，一般公眾和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失很難得到補(bǔ)償。這種單一的政府財(cái)政補(bǔ)償和救助巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的制度，很難應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)的形勢(shì)和日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。如何完善巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，是保險(xiǎn)業(yè)面臨的重要課題。

管理層和專家學(xué)者紛紛對(duì)我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的缺失和現(xiàn)狀做了深入研究和分析。吳定富認(rèn)為，一是保險(xiǎn)業(yè)的覆蓋面不夠?qū)?，保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能沒有得到充分發(fā)揮，受災(zāi)企業(yè)投保率底，包括一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施。二是國家的災(zāi)害救濟(jì)手段比較單一，現(xiàn)在主要是通過財(cái)政撥款來進(jìn)行救災(zāi)，運(yùn)用市場(chǎng)化手段方面還剛剛起步。三是根據(jù)我國國情，應(yīng)該從制度建設(shè)著手，盡快建立健全巨災(zāi)保障體系，設(shè)立巨災(zāi)保障基金。四是我國在災(zāi)后救濟(jì)方面，投入了很多力量，但有很多問題應(yīng)該在事前就要進(jìn)行預(yù)防，防災(zāi)防損是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)系副主任鄭偉表示：2007年全世界巨災(zāi)損失保險(xiǎn)賠付率達(dá)39%，巨災(zāi)又分為自然災(zāi)害損失和人為災(zāi)禍，其中自然災(zāi)害損失保險(xiǎn)的賠付占37%，人為災(zāi)禍的保險(xiǎn)賠付大概占62%。但巨災(zāi)發(fā)生后，中國歷次保險(xiǎn)賠付率只有1%~3%，與世界巨災(zāi)損失的保險(xiǎn)賠付率相差懸殊。重要原因就是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度缺失。

從我國目前的情況來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的缺失，極大地限制了我國保險(xiǎn)業(yè)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，有悖于中國可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

四、我國巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的構(gòu)建與施行研究

目前，全球已有許多國家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，充分利用保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理職能減輕政府在巨災(zāi)減損中的責(zé)任，維持政府財(cái)政的穩(wěn)定和安全。因此，我國應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快建立和完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。

保險(xiǎn)專家周俊華認(rèn)為：巨災(zāi)共同體是處理自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的有效手段，目前在國際上巨災(zāi)保險(xiǎn)推廣方式有兩種：一是法定投保，二是自愿投保。實(shí)行哪種方式，取決于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)滲透率、民眾的保險(xiǎn)意識(shí)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的地域分布以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是否足以激發(fā)民眾通過保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的需求。

中國人保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司副總裁王和認(rèn)為：巨災(zāi)保險(xiǎn)方案的設(shè)計(jì)，宜采用“法定基本，商業(yè)補(bǔ)充”的模式，在確?！盎颈Ｕ蠌V泛覆蓋”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)、不同主體的需求和支付能力，采用商業(yè)形式，確保滿足差異化的需求。

平安財(cái)險(xiǎn)董事長任匯川認(rèn)為：保障機(jī)制應(yīng)分為三個(gè)層次：政府的基礎(chǔ)應(yīng)急機(jī)制、保險(xiǎn)行業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制與慈善機(jī)構(gòu)等民間救助。中國人壽保險(xiǎn)集團(tuán)公司董事長楊超建議：巨災(zāi)保險(xiǎn)可以從三方面著手以完善應(yīng)急管理體系。一是建立專業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，由所有保險(xiǎn)公司共同參與，分?jǐn)偩逓?zāi)賠款。二是發(fā)行巨災(zāi)證券，在資本市場(chǎng)上分散風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行商業(yè)再保險(xiǎn)和國家再保險(xiǎn)相結(jié)合的分保安排。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授博導(dǎo)庹國柱認(rèn)為：要分門別類地研究巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分別將地震、颶風(fēng)、洪水、干旱、低溫冰凍等災(zāi)害的發(fā)生頻率、損失規(guī)模、承保責(zé)任、保障水平、承保主體、保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平和能力、政府支持力度、基金籌集方式等制度的基本框架設(shè)計(jì)出來。中國人民保險(xiǎn)公司總裁吳焰建議：應(yīng)以政府出資的巨災(zāi)救助資金為基礎(chǔ)，商業(yè)保險(xiǎn)體系為主，其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系。除了采取直接稅收、貸款和救濟(jì)等基本措施外，建議以各級(jí)政府撥款為主設(shè)立專門性巨災(zāi)項(xiàng)目和計(jì)劃，由政府、保險(xiǎn)公司和行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭組成聯(lián)合體，聚集社會(huì)各個(gè)方面的力量和資金。

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，有效利用社會(huì)資源，提高全社會(huì)抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

五、結(jié)束語

我們欣喜地看到，2008年6月13日，在“5.12”四川汶川地震發(fā)生一個(gè)月后，中國人壽正式推出了國壽重大自然災(zāi)害意外傷害保險(xiǎn)，涵蓋地震、洪水等六種重大自然災(zāi)害，以附加險(xiǎn)的方式附加于主險(xiǎn)合同，承擔(dān)由災(zāi)害引起的被保險(xiǎn)人身故和殘疾責(zé)任。這是國內(nèi)第一款重大自然災(zāi)害意外傷害保險(xiǎn)產(chǎn)品。國壽重大自然災(zāi)害意外保險(xiǎn)產(chǎn)品的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是涵蓋的重大自然災(zāi)害范圍廣，主要包括地震、泥石流、滑坡、洪水、海嘯和臺(tái)風(fēng)這六種在我國發(fā)生率高、災(zāi)害影響范圍廣、損失較大的自然災(zāi)害；二是保險(xiǎn)責(zé)任比較全面，包括了身故和殘疾保險(xiǎn)責(zé)任，易于理解，手續(xù)簡(jiǎn)便；三是費(fèi)率水平不高，萬分之六點(diǎn)五的基礎(chǔ)費(fèi)率是在充分考慮各地區(qū)群眾的支付能力的基礎(chǔ)上慎重確定的；四是條款設(shè)計(jì)從災(zāi)區(qū)實(shí)際出發(fā)，為災(zāi)區(qū)群眾著想，努力維護(hù)受災(zāi)群眾的利益。

我們相信，隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)理論研究和實(shí)踐的不斷深入，行之有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制一定能在我國建立并不斷完善?！?/p>

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