談　琰

摘要：糧食安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。產(chǎn)糧大省雖為國(guó)家糧食安全作出了突出的貢獻(xiàn)，但由于種糧食的比較收益低，卻落了個(gè)“糧食大省，工業(yè)弱省，財(cái)政窮省”的名份。在世界糧價(jià)持續(xù)高企的背景下，提出了化解“高產(chǎn)窮省”困局的財(cái)政思路，并以河南為例，提出通過(guò)加大財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧區(qū)補(bǔ)貼的辦法，保護(hù)中國(guó)主要產(chǎn)糧區(qū)耕地面積，從而提高中國(guó)糧食安全的政策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)糧區(qū)；財(cái)政補(bǔ)貼；糧食安全

中圖分類號(hào)：F325.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X(2009)06－0016－02

中國(guó)耕地面積較前些年不斷減少已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，糧食產(chǎn)量的耕地約束日益加大。要長(zhǎng)期地保障我國(guó)糧食安全，必須重建重視農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略，必須做一些制度安排，來(lái)保護(hù)產(chǎn)糧大省的農(nóng)民和政府官員種糧食的積極性。

一、中國(guó)糧食安全的現(xiàn)狀和問(wèn)題

中國(guó)糧食庫(kù)存充足，供求也大體平衡。目前中國(guó)糧食生產(chǎn)比較穩(wěn)定，連續(xù)四年增產(chǎn)，去年總產(chǎn)量10 030億斤，從今年夏糧收成看，有望第五年增產(chǎn)；糧食儲(chǔ)備也很充足，目前中國(guó)的糧食庫(kù)存消耗比高達(dá)40％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的17％～18％的安全線。

1.自然條件對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)的制約

自然條件對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)的制約包括中國(guó)土地資源、水資源對(duì)糧食供給的制約，還有氣候變化加劇對(duì)糧食生產(chǎn)的影響增大。

近二十多年來(lái)，中國(guó)耕地?cái)?shù)量呈現(xiàn)不斷減少態(tài)勢(shì)。據(jù)國(guó)土資源部提供的一份報(bào)告顯示：中國(guó)人均耕地面積降為1.39畝，不足世界平均水平的40%，約相當(dāng)于美國(guó)的1/8，印度的1/2。到2007年，全國(guó)耕地保有量減少到了18.26億畝。而國(guó)務(wù)院下達(dá)的任務(wù)是，到2020年中國(guó)耕地的保有量不低于18億畝。這個(gè)約束性指標(biāo)的制定，是考慮到中國(guó)的人口增長(zhǎng)速度、人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全的是一條不可逾越的“紅線”。 要保障這條紅線，面臨著人多地少、建設(shè)用地需求旺盛的巨大矛盾。

中國(guó)現(xiàn)實(shí)可利用的淡水資源量則更少，僅為11 000億立方米左右，人均可利用水資源量約為900立方米。而且中國(guó)水資源分布還具有南北方的巨大不平衡性，北方農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)水資源普遍嚴(yán)重不足，在未來(lái)這將對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生巨大影響。

氣候變化對(duì)糧食生產(chǎn)的影響也不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)因?yàn)?zāi)害年均損失糧食在1 000億斤左右，相當(dāng)于每年產(chǎn)量的1/10。特別是近年來(lái)，由于全球氣候變暖所導(dǎo)致的極端天氣趨于頻繁，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性。

2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)的制約

中國(guó)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，糧食生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)，活勞動(dòng)投入少，加上青壯年農(nóng)民外出務(wù)工增多，留下來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者素質(zhì)相對(duì)低下。農(nóng)民的主要收入來(lái)源是外出務(wù)工收入，農(nóng)業(yè)只是其手中的一根可有可無(wú)的拐杖。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)對(duì)提高糧食單產(chǎn)的趨勢(shì)逐漸在減少、增產(chǎn)難度增加。

最近幾年，由于化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機(jī)具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，糧食生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民依靠種糧增收的空間有限。據(jù)估算，目前在中國(guó)的種糧成本與去年同期相比上升15%，但糧價(jià)僅上升6%，種糧的成本收益率已經(jīng)從去年同期的21%下降到目前的16%。農(nóng)民也會(huì)“用腳投票”，他們選擇洗腳上田。最近，有研究機(jī)構(gòu)對(duì)包含河南的九個(gè)糧食大省的近200名村長(zhǎng)或農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10.8%的被訪者表示將減少糧食種植面積，僅4.1%將增加種糧面積。農(nóng)民離農(nóng)的現(xiàn)象是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)：一旦農(nóng)民種糧意愿下降，減少種植面積，糧價(jià)上漲并引發(fā)農(nóng)民惜售，后果將十分嚴(yán)重。糧價(jià)有可能成為未來(lái)通脹的導(dǎo)火索。

3.中國(guó)人口總量仍將保持慣性增長(zhǎng)的勢(shì)頭

根據(jù)有關(guān)報(bào)告，2020年，中國(guó)人口將達(dá)16億，而且還會(huì)繼續(xù)增加。人口增加直接推動(dòng)了糧食需求總量的剛性增長(zhǎng)，這將使中國(guó)本已偏緊的糧食產(chǎn)需形勢(shì)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)更趨嚴(yán)峻。

如果按照每增加1億人口，口糧直接消費(fèi)量增加1 300萬(wàn)噸計(jì)算，則全社會(huì)口糧直接消費(fèi)量到2010年將達(dá)到5 500億公斤，口糧缺口大大增加。由于糧食供小于求，將會(huì)導(dǎo)致糧價(jià)升高。

糧食的供求關(guān)系緊張的根本原因在于土地資源的約束。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地的保有量已經(jīng)少得微不足道，現(xiàn)在國(guó)家的糧食安全主要是依靠包括河南在內(nèi)的幾個(gè)產(chǎn)糧大省來(lái)保障。

二、河南省糧食生產(chǎn)的現(xiàn)狀和隱憂

1.河南為保障國(guó)家糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)

河南用全國(guó)6%的耕地，生產(chǎn)出全國(guó)10%以上的糧食，是全國(guó)最重要的糧食生產(chǎn)基地。河南省糧食種植面積1.32億畝，河南是全國(guó)最大的小麥主產(chǎn)區(qū)，小麥年產(chǎn)量占全國(guó)的比例穩(wěn)定在27％左右。河南糧食產(chǎn)量自2004年以來(lái)，連續(xù)四年創(chuàng)歷史新高，2007年達(dá)到1 049億斤，總產(chǎn)量連續(xù)八年穩(wěn)居全國(guó)第一位。從播種面積和夏糧收成來(lái)看，2008年有望成為河南第五個(gè)豐收年。與此同時(shí)，河南糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重逐年提高，2000年占全國(guó)的8.9％，2005年占9.5％，2006、2007年都突破10％，糧食大省的地位更加穩(wěn)固。

2.河南保護(hù)耕地的任務(wù)在逐年加重

河南省土地總面積24 830萬(wàn)畝，居全國(guó)第18位，僅占全國(guó)土地總面積的1.74％。全省耕地面積1.189億畝，人均耕地1.22畝，居全國(guó)第19位，低于全國(guó)1.4畝的平均水平。全省現(xiàn)有基本農(nóng)田1.034億畝，基本農(nóng)田保護(hù)率86.9%，高于全國(guó)85％的平均水平。人多地少、農(nóng)地保護(hù)任務(wù)重、建設(shè)用地少是河南的土地基本省情。

河南省現(xiàn)在土地利用的特點(diǎn)表現(xiàn)為“一增一減一升”的新形勢(shì)?！耙辉觥笔侵鸽S著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，全省將處于用地高峰，從2005年到2020年每年大約需要新增建設(shè)用地40萬(wàn)畝左右，而且需求量一年比一年大?！耙粶p”是指隨著土地參與宏觀調(diào)控，國(guó)家嚴(yán)把土地供應(yīng)“閘門”，建設(shè)用地指標(biāo)大幅減少?！耙簧笔侵鸽S著土地市場(chǎng)化配置程度提高，用地成本上升。工業(yè)用地招拍掛方式的廣泛推行，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用稅等標(biāo)準(zhǔn)普遍提高，土地價(jià)格驟升。綜合測(cè)算，全省城市用地成本大約提高45％左右。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，種田不再具有吸引力

改革至今中國(guó)已經(jīng)有2億多農(nóng)民工進(jìn)城，一戶小農(nóng)家庭一年的生產(chǎn)利潤(rùn)僅僅與進(jìn)城務(wù)工一個(gè)月的收入大致相當(dāng)，造成“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化”趨勢(shì)越來(lái)越明顯。而隨著通脹的長(zhǎng)期化引發(fā)工資水平的提高，會(huì)吸引更大規(guī)模的農(nóng)民入城，一方面，成為新增的農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者；另一方面，農(nóng)牧產(chǎn)品的供應(yīng)量則會(huì)因勞動(dòng)力的流失而缺乏。

現(xiàn)在留在農(nóng)村種地的農(nóng)民更多是婦女、兒童和老人，人們戲稱“386199”部隊(duì)，這些人根本不具有引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡的能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率難以提高。

三、加大對(duì)產(chǎn)糧區(qū)財(cái)政投入，保障國(guó)家糧食安全

1.財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性

據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳測(cè)算，2007年河南省農(nóng)民種一畝小麥產(chǎn)值586.17元，生產(chǎn)成本464.22元，即使在小麥最低收購(gòu)價(jià)上漲的情況下，畝收益仍比上年下降44.27元。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一份報(bào)告顯示，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)農(nóng)民收入差距日漸擴(kuò)大：從1980—2004年，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)農(nóng)民收入絕對(duì)差距由73元擴(kuò)大到2 034元。

中國(guó)目前的情況是，國(guó)家為了糧食安全切斷了國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格的傳導(dǎo)路徑，國(guó)內(nèi)成了糧食的價(jià)值洼地。糧價(jià)低而國(guó)家的糧食補(bǔ)貼又低于種糧增長(zhǎng)成本，在一定程度上挫傷了農(nóng)民種糧積極性。

2.加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼的可行性

溫家寶2008年5月在內(nèi)鄉(xiāng)縣趙店鄉(xiāng)小謝崗村視察夏糧生產(chǎn)時(shí)說(shuō)：“還是你們說(shuō)的三句話，政策好人努力天幫忙。政策好我負(fù)責(zé)；人努力你們負(fù)責(zé)；天幫忙那就得老天負(fù)責(zé)了。”

要想糧食高產(chǎn)，首先要有好政策。只有建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，才能從根本上保護(hù)耕地，保障糧食安全。比如建立糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，讓種糧食的與發(fā)展工業(yè)的有差不多的收益。

中國(guó)去年財(cái)政收入達(dá)到5.1萬(wàn)億，有補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)的實(shí)力。

3.中央財(cái)政對(duì)河南糧食補(bǔ)貼的幾點(diǎn)具體建議

加大對(duì)河南農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，盡快打造我們國(guó)家糧食的核心產(chǎn)區(qū)。河南還有將近一半農(nóng)田屬于中低產(chǎn)田，中低產(chǎn)田改造的任務(wù)大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)大。如果中央能夠加大對(duì)河南農(nóng)業(yè)的投入，河南會(huì)為國(guó)家糧食安全作出更多更大的貢獻(xiàn)。

如何調(diào)動(dòng)地方政府抓糧的積極性，一是繼續(xù)堅(jiān)持并擴(kuò)大現(xiàn)在財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)制度?，F(xiàn)在中央財(cái)政每年給河南12億元，我們有90個(gè)產(chǎn)糧大縣受惠，這個(gè)政策應(yīng)該堅(jiān)持和擴(kuò)大。河南的水稻種植面積有1 000萬(wàn)畝，沒(méi)有良種補(bǔ)貼。我省信陽(yáng)市和安徽、湖北地塊相連，以生產(chǎn)水稻為主，其他兩省有補(bǔ)貼，但是信陽(yáng)市沒(méi)有補(bǔ)貼。目前的情況是河南省財(cái)政拿錢，對(duì)其中的300萬(wàn)畝給予良種補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼老百姓非常看重。二是應(yīng)當(dāng)考慮支持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展自己的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。概括起來(lái)就是：不能讓種糧農(nóng)民受窮，不能讓產(chǎn)糧大縣的財(cái)政受困。三是加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

糧食主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地，大力發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障了國(guó)家的糧食安全，保障了中國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，但同時(shí)付出了高昂的機(jī)會(huì)成本。國(guó)家應(yīng)該一方面嘗試在全國(guó)范圍內(nèi)或在商品糧消費(fèi)地區(qū)建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，解決“產(chǎn)糧越多，包袱越重”的財(cái)政反差；另一方面，遵循誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，可以考慮從糧食主銷區(qū)籌集資金支持糧食主產(chǎn)區(qū)。具體建議如下：(1)將主銷區(qū)的非農(nóng)占地指標(biāo)進(jìn)行拍賣，將拍賣所得的一部分上交中央，再投到主產(chǎn)區(qū)；(2)考慮開(kāi)征糧食消費(fèi)稅，通過(guò)稅收籌集支持糧食生產(chǎn)的資金；(3)按主銷區(qū)糧食調(diào)入量核定資金籌集額度(如一斤一毛錢),由主銷區(qū)政府籌集資金，由中央直補(bǔ)給主產(chǎn)區(qū)。這樣保障國(guó)家糧食安全。

總之，解決糧食問(wèn)題必須采取多種形式，一方面利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際糧源；另一方面有效保護(hù)耕地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高我省農(nóng)業(yè)的綜合效益。

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[責(zé)任編輯王建國(guó)]