陳柳欽

(天津社會科學(xué)院 城市經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300191)

一、“城中村”是快速城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象

在我國城市化過程中出現(xiàn)一種很特殊的“城市包圍農(nóng)村”的現(xiàn)象。即在城市化過程中，為了擴(kuò)大城市規(guī)模，借助于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，低價征用城郊農(nóng)村的土地，逐漸將一部分村落包圍在建成區(qū)內(nèi)。這些村落起初還在城市郊區(qū)，進(jìn)而位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，隨著城市的持續(xù)擴(kuò)張，最終蛻變?yōu)椤俺侵写濉?。“城中村”，一個現(xiàn)代城市中流行的名詞，一個兼有城市和農(nóng)村性質(zhì)的元素，成為政府和各界學(xué)者普遍關(guān)注的對象。在“城中村”有很多既像農(nóng)村又像城市的現(xiàn)象，諸如：人們生活方式像城市，但人們的思想意識卻像農(nóng)村；追求土地產(chǎn)出更高的經(jīng)濟(jì)效益像城市，但無規(guī)劃的土地管理仍然像農(nóng)村等。

從西方發(fā)達(dá)國家來看，絕大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺潜厝坏?，只是一個時間早晚的問題。由于西方國家工業(yè)化水平和個人受教育程度普遍較高，因此農(nóng)村到城市是一個自然吸附、主動融合的過程，而且西方國家也沒有實行城市和農(nóng)村兩套管理體制，因此不存在類似中國的“城中村”，而西方城市出現(xiàn)的“貧民窟”和中國“城中村”是本質(zhì)截然不同的兩種現(xiàn)象。不可否認(rèn)的是，“城中村”存在的問題如社會犯罪、缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施等類似于其他國家的貧民窟，這或許是政府改造“城中村”的初衷。但“城中村”卻在本質(zhì)上不同于貧民窟?！俺侵写濉爆F(xiàn)象的大量涌現(xiàn)及其特征表明我國正在進(jìn)行的城市化進(jìn)程和西方國家已經(jīng)歷過的城市化進(jìn)程相比是有著巨大差異的，我國并無西方國家意義上的“郊區(qū)化”——中國現(xiàn)在的城市郊區(qū)由于快速的城市化進(jìn)程將很快地變?yōu)椤俺侵写濉?，再演變?yōu)槌鞘械氖袇^(qū)或次中心市區(qū)。“城中村”問題是在快速城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，是我國城鄉(xiāng)二元化的管理體制對基于集體土地產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)屬性的城中村地區(qū)，在戶籍、土地、規(guī)劃、建設(shè)、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的?？梢?，“城中村” 是中國城市化過程中的獨特現(xiàn)象，是我國城鄉(xiāng)不統(tǒng)籌的產(chǎn)物。[1]

“城中村”最早出現(xiàn)于深圳、珠海等新興城市，而后在北京、廣州等歷史悠久的城市隨著城市的快速發(fā)展也出現(xiàn)了不少的“城中村”。有數(shù)據(jù)顯示，“城中村”，在深圳市有241個，在北京市五環(huán)內(nèi)共有231個；在廣州市，隨著城市化的高速發(fā)展，因社會治安問題而出現(xiàn)了全國聞名的石牌村、三元里村等眾多的“城中村”；在上海的“老”城區(qū)，僅徐匯區(qū)就有“城中村”40多個。隨著中西部地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程加速，城市化進(jìn)程也日益加快，“城中村”大量涌現(xiàn)于我國中西部城市。在西部城市中的西安市，有“城中村”417個；在太原，有75個“城中村”；在同樣位于西部的昆明，也有“城中村”288個。這一現(xiàn)象已不僅僅呈現(xiàn)于大型城市，在一些發(fā)展較快的中小城市也出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象，如浙江紹興，有“城中村”45個?？梢姡俺侵写濉笔俏覈鞘谢^程中必須深入研究的一個重要問題[2]。

與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的“城中村”，有著它所特有的一種特殊現(xiàn)象：“一村兩制”。哪里有城中村，哪里就有“一村兩制”。由于城市在征地過程中，往往只能將部分農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而把其他村民和整個村莊納入農(nóng)村管理體系，這種“一村兩制”的現(xiàn)象源于用招工進(jìn)廠的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方式，來代替村莊、村民的城市化。伴隨市場取向改革的深化，城市居民(主要指近年來農(nóng)轉(zhuǎn)非的居民)依附在戶籍制度上的社會福利保障的含金量明顯減少，這種意義上的征地帶來的既沒有解決“人”的城市化，也沒有解決“村”的城市化，并且會帶來“城鄉(xiāng)差距倒掛”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

“城中村”的形成是多種因素共同作用的結(jié)果?！巴馍汀背鞘谢难杆侔l(fā)展是“城中村”產(chǎn)生的直接原因。改革開放后，我國城市化開始由非市場化道路漸漸向市場化道路轉(zhuǎn)向，城市化進(jìn)入了快速發(fā)展時期，出現(xiàn)了“補課性”的“跨越式突進(jìn)”。這種現(xiàn)象在我國一些沿海城市更為明顯。在城市化快速推進(jìn)的過程中，城市空間迅速向周圍城郊農(nóng)村擴(kuò)張。這些條件啟動了城郊農(nóng)村的“外生型”城市化進(jìn)程，即由外部經(jīng)濟(jì)力量推進(jìn)村莊自身的城市化。這種“外生型”城市化促使這些村落的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)朝著今天典型的“城中村”演變。從制度角度講，土地集體所有制、宅基地政策是形成城中村的重要制度條件，土地集體所有和宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一個基于土地的利益共同體，難以分化瓦解，這與土地私有國家形成了顯著區(qū)別。從社會角度講，中國農(nóng)村宗族和地緣觀念很強(qiáng)，安土重遷，這種居住觀念構(gòu)成了城中村存續(xù)的社會心理條件；同時，隨著城市化的推進(jìn)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地增殖，外來人口急增，使得私房出租成為一個利益豐厚的產(chǎn)業(yè)，這是城中村得以發(fā)展的社會條件。從政府方面講，主要是：1、認(rèn)識不足，缺乏及時的規(guī)劃和調(diào)控。政府對城中村的發(fā)生、發(fā)展后果估計不足，沒有及時拿出有效的規(guī)劃、改造措施，最后積重難返。2、重新安置的經(jīng)濟(jì)和社會成本巨大。迅速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，使得原農(nóng)村居民主動迎接城市化，并最大限度利用城市化形成的級差地租，使得安置的成本十分高昂，政府一時無力負(fù)擔(dān)，于是采取回避態(tài)度，任其發(fā)展。3、無法解決農(nóng)民城市化的善后問題，如重新安排就業(yè)，解決其社會保障和生活來源等。

二、“城中村”嚴(yán)重制約城市化的健康發(fā)展

“城中村”現(xiàn)象是近些年來出現(xiàn)的一個棘手城市問題。它不僅阻礙了我國城市化的進(jìn)程，也在一定程度上影響了城市居民的生活水平。隨著城市進(jìn)一步發(fā)展的需要，“城中村”問題已經(jīng)成為各級政府在城市化進(jìn)程方面關(guān)注的頭等大事之一。隨著城市化的發(fā)展，這些“都市村莊”已不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，而逐漸凸顯出許多社會問題。散播在我國各大、中、小城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量眾多的“城中村”，實際上絕大部分已處于繁華的鬧市之中了，其人口數(shù)量、村落規(guī)模、土地面積、坐落范圍和經(jīng)濟(jì)條件等雖不盡相同，但普遍地都存在著一些較為嚴(yán)重和十分突出的共性問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，城市二元管理體制的存在和行政、管理體制的混淆和散亂?！俺侵写濉笔窃诜比A的都市內(nèi)部，仍實行農(nóng)村管理體制的行政村，這不免使村民在思想觀念、生活方式、住房建設(shè)景觀、管理模式和居住習(xí)慣等方面仍然保留著濃厚的傳統(tǒng)農(nóng)村色彩，使“城中村”成為農(nóng)村管理體制下的都市“小社會”。第二，規(guī)劃滯后、管理落伍、建設(shè)混亂、市政建設(shè)和公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏?！俺侵写濉钡牡貐^(qū)規(guī)劃、建設(shè)和社會管理等問題長期處于混亂和低水平狀態(tài)，不僅造成房屋布局雜亂無章、建筑密度較高、土地利用率和綠化率低下、環(huán)境衛(wèi)生較差、生活和基礎(chǔ)設(shè)施配套嚴(yán)重不足、各類管線雜亂不堪、道路狹窄、消防和救護(hù)通道堵塞等問題，而且還造成違法用地和違章建筑屢禁不止，出現(xiàn)了大量的“接吻樓”、“握手樓”和“貼面樓”。這既破壞了城市景觀，影響城市品質(zhì)，也不利于城市功能的提升，甚至使人們的生命財產(chǎn)在特殊的災(zāi)難下受到嚴(yán)重的威脅。第三，精神文明建設(shè)疲軟，村民思想道德觀念陳舊落后，社會治安問題十分突出。由于“城中村”村民和外來人口素質(zhì)普遍不高，加上出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍表現(xiàn)出游手好閑、不思進(jìn)取的狀態(tài)，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進(jìn)一步提高的能力。“城中村”由于大量的外來人口居住和頻繁的經(jīng)濟(jì)交往，加上城鄉(xiāng)管理的混治，形成一些社會不安定因素?！包S、賭、毒”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，偷盜、打架甚至兇殺等刑事案件時有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)糾紛接連不斷，火災(zāi)等事故也是屢禁不止，這給“城中村”社會治安帶來很大壓力。“城中村”作為從事非正式經(jīng)濟(jì)、不穩(wěn)定的低收入流動人口聚居區(qū)，與那些在正式經(jīng)濟(jì)中就業(yè)、享受各種福利的人群聚居的其他城市社區(qū)相比，犯罪率高在所難免。低收入使流動人口無力定居，“無恒產(chǎn)者無恒心”，低廉的犯罪成本等使其具有較高的犯罪傾向。第四，“城中村”集體經(jīng)濟(jì)和村民個人未來的發(fā)展方向不明，后勁不足，城市化的經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益受沖擊[3]。

“城中村”對城市的危害很大，“城中村”里環(huán)境臟亂、市政設(shè)施不配套、治安混亂，造成了諸多的社會隱患和城市問題，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重障礙?！俺侵写濉边€導(dǎo)致土地利用不經(jīng)濟(jì)、土地本身的價格大打折扣。而且在公眾觀念中，“城中村”也似乎成為城市問題的“萬惡之源”，對它都是如臨大敵、敬而遠(yuǎn)之并充滿厭惡的情緒。由于出租房屋獲得收入較為便捷，村民亦呈現(xiàn)出“寄生型”的精神形態(tài)，自甘墮落、不思進(jìn)取，甚至出現(xiàn)“二世祖” 現(xiàn)象，有邊緣化、畸形化的雙重人格傾向。有人說它是“毒瘤”，有人形容它是定時炸彈，也有人認(rèn)為它是城市化進(jìn)程中農(nóng)民最后的港灣和堡壘?！俺侵写濉北阋虼顺闪顺鞘谢M(jìn)程中繞不開的結(jié)?！俺侵写濉辈粌H阻礙了我國城市化的進(jìn)程，也在一定程度上影響了城市居民的生活水平?！俺侵写濉边@個一度被遺忘的城市角落，開始成為人們關(guān)注的熱點?！俺侵写濉眴栴}已成為困擾城市化進(jìn)程的“痼疾”。若不從根本上解決，“城中村”的惡性循環(huán)還將持續(xù)下去，今后“城中村”改造任務(wù)將越來越重，成本將越來越高。

雖然城中村帶來各種負(fù)面問題，但改造措施一直是各地政府頭痛的問題。主要因為：一是，城中村一般占地面積較大，如果按照城市商業(yè)開發(fā)用地的價格購買，政府必須支付農(nóng)民巨額資金，政府一般承受不起；二是，占據(jù)城中村土地的農(nóng)民利用城中村土地和住所，能夠從中獲得巨大的利益，如果不能彌補這些好處，他們一般不會出讓城中村土地?？傊召彸侵写逋恋厮杈揞~的資金以及來自城中村農(nóng)民巨大的壓力是城中村問題之所以較難解決的兩個主要方面。農(nóng)民之所以遲遲不肯出讓土地的原因在于：一是，等待土地升值，以期賣個好價錢；二是，利用城中村的地理優(yōu)勢，靠出租房屋能夠得到不錯的租金；三是，由于城中村農(nóng)民已無耕地，因此他們希望出售土地后能夠得到政府的各項保障，尤其是工作方面的保障[4]。

三、“城中村”改造推動城市化健康發(fā)展

“城中村”的存在給城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響，要提高城市化質(zhì)量，提升城市素質(zhì)，必須進(jìn)行“城中村”改造，要推進(jìn)我國城市化的健康發(fā)展，就必須實現(xiàn)“城中村”的城市化。如果“城中村”的城市化問題都無法解決，更大范圍的城市化便無從說起。改造“城中村”是實現(xiàn)農(nóng)村城市化、推進(jìn)城市現(xiàn)代化的需要。當(dāng)前，“城中村”已成為困擾我國城市發(fā)展和建設(shè)的重要問題，對“城中村”進(jìn)行改造和預(yù)防顯得十分迫切和必要。中國要全面實現(xiàn)小康，就必須實行“城中村”改造，通過土地、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、規(guī)劃、建設(shè)、管理等各方面的調(diào)整，采取有力措施綜合整治，實現(xiàn)土地資源的高效配置，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，通過“城中村”的改造能提高城市土地利用率，改善居住環(huán)境、投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，更好地建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，構(gòu)建和諧社會?！俺侵写濉钡母脑焓且粋€農(nóng)村向城市、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型過程，是一場深刻的由量變發(fā)展到質(zhì)變的社會變革，不可避免會遭遇到阻力和困難[5]。

浙江省紹興市對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)17個行政村、4363戶的“城中村”的改造是比較成功的。它的基本做法是：在查明開發(fā)區(qū)內(nèi)“城中村”的現(xiàn)狀以后，在充分聽取鄉(xiāng)村干部和廣大拆遷戶意見的基礎(chǔ)上，制定了“城中村”改造的拆遷安置政策，主要是采取了統(tǒng)一拆遷(而非一村一戶單獨拆遷)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計代建、統(tǒng)一安置的“四統(tǒng)一”政策，我們可以將其稱為“城中村”改造的“紹興模式”。

廣州市“城中村”改造的模式是堅持“兩項原則”和實行“四項轉(zhuǎn)制”?！皟身椩瓌t”即“市政府不直接投資”和“不進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)”，這無疑是明智的，因為目前政府無力投資，而房地產(chǎn)商覬覦的是利潤，易忽視低收入流動人口的住房需求，并且難以駕馭“城中村”改造的巨大社會成本及交易成本?！八捻椶D(zhuǎn)制”，即城市建成區(qū)內(nèi)的“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民；村委會轉(zhuǎn)為居委會；原農(nóng)民使用并所有的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，村民宅基地房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬；原村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，將原農(nóng)村管理納入城市一體化管理，并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電，供氣及治安等納入城市管理范疇。這也是正確的，符合形勢發(fā)展的需要[6]。

實踐證明，“城中村”改造，四種基本方式可行：第一，在每年編制出讓地塊時，結(jié)合危舊房改造，優(yōu)先考慮“城中村”改造地區(qū)，集中對該區(qū)域進(jìn)行研究后，從規(guī)劃指標(biāo)上給予一定優(yōu)惠，以吸引開發(fā)商對地塊開發(fā)的興趣。第二，開發(fā)政府性項目。對一些具有一定文化底蘊的地區(qū)，規(guī)劃為城市特色區(qū)域，并結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將這些地區(qū)綜合規(guī)劃，以達(dá)到改造“城中村”的目的。第三，配合市政道路的建設(shè)，拆除沿路兩側(cè)的“城中村”。這種做法可有效提高周邊地塊的土地價值，以促進(jìn)周邊“城中村”的改造工作。第四，屬地改造。在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，以所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一改造。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或開發(fā)區(qū)建立相應(yīng)的投資公司參與整個“城中村”改造的開發(fā)工作，可以將獲得一定的利潤作為政府的回報。這樣一方面提高了基層部門改造“城中村”的積極性，同時對區(qū)域范圍內(nèi)的建設(shè)帶來良性循環(huán)，加速完成整個區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施改造工程[3，4]。

改造“城中村”是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要順應(yīng)工業(yè)化、城市化規(guī)律，穩(wěn)步推進(jìn)“農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)、村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)”。破解“城中村”難題，首先要把“城中村”納入城市規(guī)劃。為杜絕“城中村”的再度形成，規(guī)劃應(yīng)充分考慮城市用地功能、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平及城市容量的適度控制標(biāo)準(zhǔn)，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)開發(fā)時序，在宏觀層次上發(fā)揮對城市未來整體地價的引領(lǐng)作用。習(xí)慣于攤大餅式擴(kuò)張的城市，對改造成本高的“城中村”采取擱置政策，向城市外圍“蛙跳”，結(jié)果是舊的“城中村”沒解決，新的“城中村”又梯次出現(xiàn)，必須把“城中村”統(tǒng)一納入城市整體規(guī)劃，作為城市有機(jī)空間，而不是游離于城市規(guī)劃之外的孤島，統(tǒng)一開發(fā)，推行戶籍﹑土地﹑管理體制改革，使“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，村委會變?yōu)榫游瘯?，集體土地變成國有土地，把城中舊村變?yōu)楣才涮淄晟譬p環(huán)境優(yōu)美的城市新小區(qū)。在新社區(qū)建設(shè)中，要打破傳統(tǒng)的村莊安置觀念，把分散居住的農(nóng)戶集中搬遷到符合城市規(guī)劃要求的新社區(qū)。通過“一次規(guī)劃、一次建設(shè)、一次安置”，把“城中村”改選與城市的規(guī)劃和建設(shè)結(jié)合起來，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高要求配套、高效能管理，使新社區(qū)成為城區(qū)的重要組成部分，要防止可能出現(xiàn)的逆城市化[5，6]。

“城中村”既是一種居住形態(tài)，又是一種社會形態(tài)。“城中村”存在的根源是城市化沒有瓦解原農(nóng)村社區(qū)的居住結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)。只要原居住結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)沒有瓦解，“城中村”就仍然可能是“城中村”。總結(jié)目前“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于居住形態(tài)的改造，忽視城中村社會形態(tài)的改造。在未來的很長一段時間內(nèi)，“城中村”問題仍將層出不窮，成為城市政府面臨的一項艱巨任務(wù)。政府必須因地制宜，全盤考慮，制定切實可行的解決方案，才能使城市健康發(fā)展。要真正解決“城中村”的問題，也應(yīng)當(dāng)從制度的創(chuàng)新入手來加以解決。建議修改現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)《條例》的有關(guān)條款，實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的管理體制，“城中村”問題昭示我們：推進(jìn)城市化健康發(fā)展，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這就是，要加強(qiáng)對城市發(fā)展和建設(shè)的前瞻性預(yù)測，做好將納入城市范圍的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)；要著力在解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上下工夫，增進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的融合度；要從各方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理的接軌；要提高農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的素質(zhì)和能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同的全面發(fā)展[3]。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 汪東梅.中國城市化問題研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[2] 李俊夫.城中村的改造[M].北京：科學(xué)出版社，2004.

[3] 丁洪建,刑海峰.城中村的問題、成因及規(guī)劃管理對策[J].中國房地產(chǎn),2007,(12):55-57.

[4] 謝志巋,陳紅艷.城中村：中國背景下的城市化病式[EB/OL].http://www.drcnet.com.cn，2003-10-23.

[5] 李國敏,吳倩江.實施“城中村”改造應(yīng)注意的問題[J].中國房地產(chǎn),2006,(2):8-12.

[6] 陳柳欽.產(chǎn)業(yè)發(fā)展:城市化的動力[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(西部論壇),2005,(1):61-66.

[7] 魏立華,閆小培.“城中村”：存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型——兼論“城中村”改造的可行性模式[J].城市規(guī)劃,2005,(9):9-13.