趙美珍，郭華茹

(江蘇工業(yè)學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 常州 213164)

公害是以由于日常的人為活動帶來的環(huán)境污染以致破壞為媒介而發(fā)生的人和物的損害。它包含三層意思：第一，公害是人類的日常反復(fù)進行的正?；顒铀a(chǎn)生的損害；第二，必須是以地域性的環(huán)境污染以致破壞為媒介而產(chǎn)生的損害；第三，公害是指以起因于環(huán)境的污染乃至破壞，在人的健康或財產(chǎn)上發(fā)生的具體的損害[1]4-5。戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟高速增長，國民收入急劇增加。短期內(nèi)國民生活水平有了明顯提高，國民得到了豐富的物質(zhì)與文化享受。但是，過于急速的經(jīng)濟發(fā)展的惡果是嚴重的環(huán)境破壞。從被稱為公害問題源頭的水俁病開始，全國各地的工業(yè)地帶均發(fā)生了悲慘的公害病[1]2，引起了社會的極大關(guān)注，出現(xiàn)了一系列公害訴訟，進而促進了日本司法改革和環(huán)境政策的形成，推動了環(huán)境立法的進程。

一、日本公害訴訟的由來與發(fā)展

日本環(huán)境公害問題的產(chǎn)生，最早可以追溯到明治時期發(fā)展生產(chǎn)、振興工業(yè)政策下的近代礦工業(yè)的勃興期，即日本早期階段的環(huán)境問題，主要來源于礦山排出有害物質(zhì)而引發(fā)的礦毒事件。隨著當(dāng)時日本產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，公害環(huán)境問題的程度也愈加嚴重，范圍也日趨廣泛，特別是以第一次世界大戰(zhàn)為契機，伴隨著日本重化學(xué)工業(yè)的加速發(fā)展，大都市煤煙大氣污染或因化工廠排污引發(fā)的水質(zhì)污染等環(huán)境問題不斷發(fā)生，因此而產(chǎn)生的各種環(huán)境被害，也在全國范圍內(nèi)逐漸擴展開來[2]45。日本公害形成的原因，與當(dāng)時的政策指導(dǎo)有關(guān)。當(dāng)時的政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展，提出了經(jīng)濟救國、經(jīng)濟強國的治國方針。一部分政府鼓勵、支持的特定企業(yè)，利用政府強烈發(fā)展經(jīng)濟的良好愿望，為了追求高利潤、高回報，不惜破壞周邊環(huán)境，也不管周邊居民的死活，在生產(chǎn)過程中，故意或者有過失地將有毒性物質(zhì)不經(jīng)處理直接排放出來，給當(dāng)?shù)氐木用裨斐闪藰O大的災(zāi)難[3]20。

20世紀(jì)60年代后期到70年代初，正值日本環(huán)境十分惡化時期，全國各地發(fā)生了不同程度的公害，國民反對公害的呼聲越來越高。把公害糾紛看作是法律上的權(quán)利義務(wù)之爭，進而將之訴求法院，以尋求獲得司法解決，這樣的事件開始增多了。制造這種契機，將日本公害史予以重大轉(zhuǎn)換的是四大公害訴訟[4]23。即富山骨痛病(當(dāng)?shù)鼐用褚蚬S排放的廢水中含鎘引起中毒)、四日市煙害(因工廠排放有毒氣體，污染大氣而使居民患喘息病)、新潟水俁病(居民因工廠排放含汞廢水引起中毒)和熊本水俁病(因氮肥廠廢水污染水俁海灣，而使當(dāng)?shù)貪O民中毒)。此時的訴訟，原告是公害的受害者，被告是導(dǎo)致受害者患病的排污企業(yè)，污染源是固定的，主要是電廠、鋼廠以及石油化工企業(yè)，訴訟請求僅僅是請求賠償。此時的四大公害訴訟案均以原告的全面勝訴而告終，司法對責(zé)任企業(yè)給予了較嚴厲的懲治，激勵了全國的公害運動，迫使企業(yè)不得不采取切實措施防治污染，并向受害者支付巨額健康損害賠償金。同時，日本環(huán)境廳抓住機遇，在產(chǎn)業(yè)界處于不利的社會輿論的情況下，強化了污染防止法律法規(guī)體系及其實施力度，許多地方政府也出臺了更嚴格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和高質(zhì)量的污染防止條例[5]288。

到了20世紀(jì)八九十年代，日本的環(huán)境問題再次成為輿論關(guān)注的焦點，又出現(xiàn)了新的四大公害訴訟，即千葉、西淀川、川崎、尼崎大氣污染訴訟，也有說包括名古屋大氣污染訴訟。此時的訴訟，原告是公害的受害者，被告的范圍已經(jīng)擴大，有私人、地方政府和國家，包括干線道路建設(shè)及管理方、東京都高速道路公團、日本的汽車生產(chǎn)商等[6]。污染源是流動的、以城市汽車尾氣排放為主的公害污染。由于公害訴訟涉及的往往是大型訴訟，被害者眾多，單個人的標(biāo)的不是太多，其目的不僅限于要求損害賠償，更重要的是公害患者希望在得到公害救濟時，“不要讓子孫后代再次承受公害的痛苦”，希望徹底杜絕公害，起訴內(nèi)容包括要求大企業(yè)、中央政府、道路公團等進行損害賠償并停止有害物質(zhì)的排放[7]204。在1995年的西淀川、1996年的川崎和倉敷的大氣污染事件中，被告企業(yè)和受害者達成了和解。四大公害裁判后，大規(guī)模公害訴訟一般均呈現(xiàn)出把和解作為最終解決方式的傾向，但是，建立在法院判決所認定的被害人享有權(quán)利、加害者應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)之上而實現(xiàn)的和解，一般都包含有推動被害人權(quán)利救濟的實現(xiàn)，或者促進公害對策的實施的內(nèi)容[7]24。

由此，可以看出日本公害訴訟的發(fā)展脈絡(luò)?？梢哉f，日本公害訴訟發(fā)展史是伴隨著三次司法制度改革的從地方公害運動到中央政府公害控制繼而中央和地方公共團體聯(lián)合實施環(huán)境保全的歷史。日本三次司法改革，除第一次外，都與公害訴訟密切相關(guān)，正是公害訴訟中的證據(jù)、共同侵權(quán)、連帶責(zé)任、賠償?shù)葐栴}的探索，給民事訴訟法的修改奠定了基礎(chǔ)，推動了日本的司法改革和環(huán)境立法進程。

二、日本公害訴訟對立法的影響

日本頻頻發(fā)生的公害事件嚴重地損害了日本人民的健康和生命安全，引起日本全國各地群眾的強烈抗議，眾多的公害糾紛逐漸演變成了社會公害運動，他們強烈要求日本政府制訂法律，采取措施，防治公害。在這種自下而上的力量推動下，自20世紀(jì)50年代后半期至60年代中期，日本開始考慮各種環(huán)境對策。在具體立法方面，有1958年的《水質(zhì)保全法》、《工廠排水規(guī)制法》，1962年的《煤煙排放規(guī)制法》，1967年的《公害對策基本法》，1968年的《大氣污染防止法》和《噪音規(guī)制法》等[2]54。為了克服這一時期環(huán)境對策的缺陷，從20世紀(jì)60年代末至20世紀(jì)70年代初，日本開始從形式上、內(nèi)容上對公害法進行了完善。1970年，日本制定和修改了14部與公害相關(guān)的法律[2]55。以1970年的“公害國會”為標(biāo)志，日本中央政府開始了全國性的環(huán)境污染防治行動[5]287。在第六十四屆臨時國會上，制定了《水質(zhì)污染防治法》和《海洋污染防治法》等六項環(huán)保新法，并對《大氣污染防止法》和《公害對策基本法》等六項現(xiàn)行環(huán)保法律進行了修改。這就使日本的環(huán)保立法進一步完善，內(nèi)容更加充實。同時，為了加強環(huán)保事業(yè)的管理，日本政府于1970年成立了環(huán)境廳，都道府縣一級的地方政府也相應(yīng)設(shè)立了環(huán)保部門，從而加強了環(huán)保行政。經(jīng)過十幾年的努力，日本在環(huán)保事業(yè)上取得了可觀的成績，公害引起的疾病業(yè)已基本消滅，環(huán)境質(zhì)量有了明顯改善。一個素有公害列島之稱的國家，如今已成了治理公害的先進國家。

在公害訴訟的推動下，日本的環(huán)境政策和環(huán)境立法進程大致經(jīng)歷了以下四個時期[8]:

(一)20世紀(jì)60年代中期以前

該時期，日本為了經(jīng)濟復(fù)興，趕超世界先進國家，堅持“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”、“對癥療法”的環(huán)境政策，并不注重環(huán)境法體系的構(gòu)建，而傾向于行政干預(yù)解決環(huán)境糾紛。這種做法，不僅未能徹底解決糾紛，救濟受害人，反而因庇護企業(yè)而促使環(huán)境問題日趨惡化。當(dāng)時只有少量的保護環(huán)境的單行法，而具有防止損害效果的法律法規(guī)尚不存在[4]22。

(二)20世紀(jì)60年代后半期至70年代前半期

由于公害的嚴重化，日本不得不調(diào)整其環(huán)境政策，通過制定一系列環(huán)境法以實行綜合的公害行政管理。該時期是日本公害對策與環(huán)境法制向前推進的時期，而其直接推動力則是反對公害的居民運動。就與損害賠償法的關(guān)系而言，特別重要的是公害受害人提起請求損害賠償?shù)拿袷略V訟，而且還進一步展開了通過裁判將公害的實際狀況與企業(yè)的責(zé)任訴諸輿論的運動。在立法方面也發(fā)生了一些顯著的變化，先是于1967年制定了《公害對策基本法》，又于1973年制定了《公害健康受害補償法》等。

(三)20世紀(jì)70年代末至80年代末

該時期日本的經(jīng)濟進入低增長時期，在這個過程中，國家的政策和發(fā)展重點也發(fā)生了變化，即從重視環(huán)境問題和公害對策轉(zhuǎn)向了重視經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定。另一方面，由于過分嚴重的公害得到平息，因此出現(xiàn)了一種“公害從此一去不復(fù)返了”的觀點。以這種變化為背景，出現(xiàn)了氮酸化合物的環(huán)境基準(zhǔn)大幅度降低(1978年)、《公害健康受害補償法》的指定區(qū)域全面解除(1988年)等現(xiàn)象。完全可以認為這個時期日本在公害對策與環(huán)境法制方面是倒退的。

(四)20世紀(jì)80年代末以后

日本于1993年制定了《環(huán)境基本法》，至此，日本形成了以控制公害、保全自然環(huán)境、整治生活環(huán)境、費用負擔(dān)及財政資助、被害救濟和糾紛處理為內(nèi)容的完善的環(huán)境法體系，成功地解決了環(huán)境問題以及因此而引發(fā)的受害人的救濟問題[2]13-14。在這個時期，損害賠償法起了相當(dāng)大的作用，最重要的一點就是明確了污染企業(yè)的法律責(zé)任。與此同時，還在對應(yīng)公害問題的基礎(chǔ)上確立了損害賠償?shù)慕缦蕖?/p>

三、日本的經(jīng)驗可資借鑒之處

綜觀日本環(huán)境法制發(fā)展歷程，其成功經(jīng)驗主要在于以訴訟推動立法，通過一系列立法活動構(gòu)建完善的環(huán)境法體系。日本的經(jīng)驗值得借鑒的方面很多，結(jié)合我國的國情，圍繞公害受害人救濟問題，按照現(xiàn)實性和迫切程度，筆者以為主要有以下幾點：

(一)重視行政救濟，加強公害案件的行政調(diào)解

司法救濟以嚴謹縝密的程序見長，在侵權(quán)救濟領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。然而公害糾紛有其自身的特征，公害的突出性、影響的廣泛性以及巨大的危害性決定了在公害糾紛的解決中不宜打持久戰(zhàn)，迅速及時妥善地解決公害糾紛乃是公害糾紛處理程序追求的價值之所系[9]317。為了克服民事訴訟程序的費時、費力、費錢等缺陷，以實現(xiàn)及時、迅速救濟受害人之目的，日本政府極為重視發(fā)揮行政救濟受害人之功能，通過完善《公害健康被害補償法》等環(huán)境法制，采取行政措施及時、迅速救濟了受害人[2]74。

長期以來，我國盡管一貫注重行政手段抑制預(yù)防污染和破壞環(huán)境的侵權(quán)行為，但卻有忽視通過行政手段救濟受害人之嫌。公害糾紛的行政處理在中國主要是運用行政調(diào)解的方式。運用行政調(diào)解方式解決公害糾紛不僅適應(yīng)了公害糾紛的自身特點，而且也符合中華法律文化傳統(tǒng)和人們的訴訟心理。行政處理在中國有很好的生長土壤[9]319。因此，借鑒日本成功救濟受害人的經(jīng)驗，發(fā)揮行政力量之長克服司法救濟之短，以謀求公害糾紛的妥善解決，是完善我國環(huán)境法制的必經(jīng)之路。

(二)動員社會力量，共同維權(quán)

日本公害勝訴是與公眾參與、市民支持、媒體關(guān)注分不開的。無論是戰(zhàn)前還是戰(zhàn)后，在污染和破壞環(huán)境的環(huán)境公害事件中，遭受財產(chǎn)、環(huán)境利益、身體健康，乃至生命損害的廣大日本市民，積極參與“環(huán)境保護、維護自身權(quán)益”的市民運動不僅在促使政府行政解決或法院通過司法程序解決環(huán)境糾紛問題上，起著舉足輕重的作用，而且還對推動日本環(huán)境法制的完善與發(fā)展發(fā)揮了積極作用[2]74-75。日本公害患者，在法庭內(nèi)外控訴公害受害的嚴重性，形成了杜絕公害的廣泛的輿論。公害受害者共同組織的斗爭，成為取得防止大氣污染以及水俁病及藥物公害等一個又一個勝利的重要動力。此外，全國各地的律師、醫(yī)生、科學(xué)家等，親自趕赴公害地，尋找受害者，鼓勵受害者，參與裁判斗爭。為將全國的公害裁判律師的力量組織起來，律師集團組成了“全國公害律師聯(lián)絡(luò)會議”，取得了一個又一個訴訟的勝利[7]319。因此，我國可以借鑒日本公眾參與“環(huán)境保護、維護自身權(quán)益”活動的成功經(jīng)驗，切實注重建立公眾參與環(huán)境活動的有效機制，注重通過法律手段尋求解決環(huán)境糾紛[2]75。

(三)完善損害賠償制度，及時救濟受害人

在日本，對于公害的救濟，最主要的方式是通過民事訴訟來予以解決的。從公害的民事訴訟請求來看，不外乎以下兩種：一是基于違法行為的侵害而提起的損害賠償請求；二是阻止某一侵權(quán)行為繼續(xù)侵害或者某一有損環(huán)境的設(shè)施予以停止建設(shè)、施工的請求[3]33。日本通過公害訴訟，修正了傳統(tǒng)損害賠償民事責(zé)任制度，承認了“包括請求”、“一律請求”請求方式，使科學(xué)、合理算定損害賠償數(shù)額，及時救濟受害人成為可能。不僅如此，“環(huán)境再生金”的支付，為實現(xiàn)損害賠償?shù)摹盎謴?fù)原狀”之目的提供了物質(zhì)條件。與此相對，中國環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任的適用原則、算定方法等，未能及時與環(huán)境侵權(quán)行為特征相適應(yīng)，一直沿用了傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償制度的有關(guān)理論和立法規(guī)定，使得有關(guān)損害賠償不能真正符合救濟受害人之目的。因此，在環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任中，引入“包括請求”、“一律請求”方式，并使加害人支付“環(huán)境再生金”，應(yīng)是完善中國環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任損害賠償制度的必經(jīng)之路[2]282。

四、借鑒中需要克服的障礙

他山之石，可以攻玉。日本的經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)借鑒，但需結(jié)合國情，不能照搬。筆者認為，目前在我國借鑒日本公害訴訟推動立法的經(jīng)驗，還存在許多障礙，欠缺以下基礎(chǔ)，需要對癥下藥，予以克服：

(一)克服我國以訴訟推動立法缺乏社會基礎(chǔ)的障礙

日本以訴訟推動立法，促使環(huán)境法的發(fā)展經(jīng)歷了一個“自下而上”的發(fā)展過程。二戰(zhàn)后，日本公害環(huán)境法發(fā)展的特點，主要在于日本公害法的制定是從地方自治體制定條例開始的[2]47。但是從我國現(xiàn)代環(huán)境法的產(chǎn)生以及發(fā)展的歷史上看，我國與西方發(fā)達國家環(huán)境法的產(chǎn)生與發(fā)展具有本質(zhì)的不同，我國環(huán)境法屬于自上而下的制度安排，并且其行政化色彩極其濃厚[10]。而且我國不是判例制國家，即使有的法院在環(huán)境訴訟中能像日本法院一樣突破傳統(tǒng)，也不能推而廣之，更難以對立法產(chǎn)生實質(zhì)的影響。要克服這一障礙，各級法院必須加強環(huán)境訴訟案例研究，及時總結(jié)環(huán)境訴訟中的經(jīng)驗，形成適合于相應(yīng)地區(qū)的規(guī)則，并進而將其上升為立法高度。

(二)克服我國以訴訟推動立法缺乏群眾基礎(chǔ)的障礙

中國是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家，貧困地區(qū)的人窮怕了，許多人甚至愿意用生命換取金錢，如有的私人小煤窯的工人說：“我也知道挖煤危險，下井后就不敢指望活著出來，但假如我死了，得到的賠償可以對家庭有幫助?！笨释疱X勝過珍惜生命！這還是明知的、現(xiàn)實的人身危害，換作潛在的、可能的環(huán)境危害，他們的選擇更是不言自明。某地建了一座工廠，給了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民相應(yīng)的補償，但工廠污染嚴重，環(huán)保組織動員當(dāng)?shù)剞r(nóng)民起訴該廠，要求搬離污染地，但受害的農(nóng)民反倒不樂意。他們的理由很實在：工廠搬走了，我們就失去了補償。目前我國的群眾基礎(chǔ)很難形成日本公害訴訟的聲勢，更談不上以訴訟推動立法。要想克服這一障礙，必須盡快通過各種途徑和手段，發(fā)展經(jīng)濟，消除貧窮，使人們重視生命價值，增強環(huán)境意識。

(三)克服我國以訴訟推動立法缺乏輿論基礎(chǔ)的障礙

在以訴訟推動環(huán)境立法的過程中，日本的輿論界功不可沒。在西方，輿論被視為第四種權(quán)力，輿論的力量不可低估，當(dāng)年若不是媒體的介入和呼吁，SARS病魔不知會猖獗到何時。然而，中國的《新聞法》遲遲無法出臺，輿論監(jiān)督的作用沒有充分發(fā)揮。2004年年初的“環(huán)評風(fēng)暴”雖然讓我們看到了一縷曙光，但“風(fēng)暴”過后卻感到無奈，被叫停的30個大型工程項目，經(jīng)過整改后一個月內(nèi)居然有26個項目通過了環(huán)境影響評價的審查，在領(lǐng)取了相關(guān)批件之后，這些項目即可恢復(fù)施工[11]。如果說如此大型的項目環(huán)評這么簡單，為何投產(chǎn)前不進行環(huán)評？老百姓無力了解內(nèi)幕，但輿論為何不跟進？圓明園湖底滲透膜事件，起初互聯(lián)網(wǎng)上人聲鼎沸，政府也舉行了聽證會，最后卻草草收場，官方低調(diào)處理，媒體鮮有聲音。如此典型的案例，為何遮遮掩掩，讓人云里霧里？這樣的輿論環(huán)境是不可能像日本媒體那樣為公害訴訟搖旗吶喊、鼓勁助威，進而起到推動環(huán)境立法作用的。要克服這一障礙，必須保障公眾享有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，特別是話語權(quán)，盡快頒布有利于社會發(fā)展的《新聞法》。

(四)克服我國以訴訟推動立法缺乏司法基礎(chǔ)的障礙

以訴訟推動環(huán)境立法在日本之所以取得成功，與其司法制度和法官的素質(zhì)密不可分。在西淀川案中，十家大企業(yè)各家的排污都是達標(biāo)的，但法官并未采取“已達標(biāo)就無責(zé)任”這一說法。法院的看法是，作為大企業(yè)，如果不隨著時代進步，不采取最先進的技術(shù)來控制排污的話，就有所謂過失責(zé)任。法院認為企業(yè)只遵守了比較低的排污標(biāo)準(zhǔn)(日本排污標(biāo)準(zhǔn)，即工業(yè)標(biāo)準(zhǔn))，對社會、對大眾是不公平的。并且日本法官獨立性很強，收入也相當(dāng)可觀，所以不用擔(dān)心自己的判決會對自己今后的生活產(chǎn)生影響，如失業(yè)或失去生活來源。法官會無后顧之憂，基于社會良心對案件作出公正判決(參見村松昭夫：《公害環(huán)境審判的發(fā)展與律師的作用及今后的課題》，2002年11月14日環(huán)境法律實務(wù)研習(xí)班上回答學(xué)員的提問)。而我國現(xiàn)有的司法體制或明或暗地制約著法官獨立判案。要想克服這一障礙，必須加大司法改革的力度，形成能讓德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀法官脫穎而出的機制。

總之，我國借鑒日本的公害訴訟經(jīng)驗、推動環(huán)境立法任重道遠。當(dāng)前亟需提高全民的環(huán)境意識，增強人們的環(huán)境法治觀念，發(fā)揮群眾參與環(huán)境立法的積極性和主動性，重視輿論導(dǎo)向和媒體監(jiān)督，大力推行司法改革，從而促進環(huán)境立法。

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[11]水博.“環(huán)評風(fēng)暴”怎能不了了之？[EB/OL](2005-02-24).http://news.xinhuanet.com/forum/2005-02/24/content_2607489.htm.

注：本文為江蘇工業(yè)學(xué)院文科發(fā)展基金項目“環(huán)境資源法律制度體系的重構(gòu)與創(chuàng)新”(項目編號JW200902)的部分研究成果。