余　廉　鄭華卿　吳國斌

摘要：對美國、英國的水體污染應(yīng)急管理模式進行了分析并得出對我國的啟示。提出我國應(yīng)從構(gòu)建結(jié)構(gòu)清晰的網(wǎng)絡(luò)化治理模式、健全應(yīng)急信息共享機制、重新定位應(yīng)急響應(yīng)中各級政府的角色和健全應(yīng)急協(xié)同干預(yù)機制四個方面，來完善我國的水體污染應(yīng)急管理模式。

關(guān)鍵詞：水體污染；應(yīng)急管理；啟示

中圖分類號：C939文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2009.01.003

目前，由于產(chǎn)業(yè)布局不合理、工廠老化，地方利益沖突等原因。導(dǎo)致水體污染事件頻發(fā)。如近年來的吉林石化事件，北江鎘污染，沱江支流毗河氨氮污染等特大水體污染事件。給生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞，嚴(yán)重威脅了群眾的生命及財產(chǎn)安全，極大地影響了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

面對水體污染事件頻發(fā)的嚴(yán)峻形勢，我國學(xué)術(shù)界對水體污染應(yīng)急管理模式進行了積極的探索。美國、英國在水體污染應(yīng)急管理方面，有著較為成熟并卓有成效的經(jīng)驗，對其進行分析和借鑒，對于提高我國水體污染應(yīng)急管理的能力有著現(xiàn)實意義。

一、美國、英國水體污染的應(yīng)急管理模式

(一)美國模式

美國水體污染事件的應(yīng)對是在國家應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)下運作的，這個系統(tǒng)的關(guān)鍵部門包括國家應(yīng)急響應(yīng)中心(NRC)、國家應(yīng)急響應(yīng)小組(NRT)、13個區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)小組(RRT)和聯(lián)邦現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構(gòu)(0SC)。地方、州的相關(guān)部門及聯(lián)邦相關(guān)部門在水體污染事件的處置中與上述部門開展合作。此外，各種行業(yè)協(xié)會、志愿者組織也積極加入到水體污染事件的處置中。

美國水體污染應(yīng)急管理模式，見圖1。

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國家應(yīng)急響應(yīng)中心(NRC)是聯(lián)邦政府的國家通信中心，由美國海岸警衛(wèi)隊官員和海洋技術(shù)人員組成，其職責(zé)是受理危險品泄露報告，并指定聯(lián)邦現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構(gòu)，搜集危險品泄露事件的規(guī)模、性質(zhì)及相關(guān)設(shè)施等的信息，并將其存儲于國家數(shù)據(jù)庫中。

國家應(yīng)急響應(yīng)小組(NRT)是由國家環(huán)保局(EPA)和美國海岸警衛(wèi)隊共同領(lǐng)導(dǎo)的跨機構(gòu)小組，其職責(zé)是信息傳遞、應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急培訓(xùn)和支持區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)小組。在信息傳遞過程中，NRT下屬三個專業(yè)委員會，承擔(dān)不同的職責(zé)。

區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)小組(RRT)的成員來自于NRT設(shè)在各地的地方辦公室，其職責(zé)主要是響應(yīng)、計劃、培訓(xùn)和協(xié)調(diào)。

視事發(fā)地點的不同，OSC由國家環(huán)保局或海岸警衛(wèi)隊來擔(dān)任，負(fù)責(zé)對石油泄漏和危險品釋放監(jiān)視或直接的應(yīng)急工作，協(xié)調(diào)事發(fā)現(xiàn)場的各種應(yīng)急力量，向地方、州和區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)組織提出支持和相關(guān)信息。

在美國，水體污染事件的應(yīng)急工作由各級政府屬下的環(huán)保、應(yīng)急管理、公共安全和公共衛(wèi)生機構(gòu)來承擔(dān)。事發(fā)企業(yè)、地方的消防、警察及應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)是水體污染的第一道防線。在需要的情況下，州機構(gòu)對地方水體污染應(yīng)急進行幫助和支持，或在地方無力應(yīng)對時接管其工作。此外，工業(yè)界也積極參與水體污染事件的準(zhǔn)備和應(yīng)對工作。

當(dāng)突發(fā)水體污染事件的嚴(yán)重性達到向聯(lián)邦報告的程度時，事故單位應(yīng)按照法律規(guī)定通知聯(lián)邦政府的國家應(yīng)急響應(yīng)中心(NRC)。NRC根據(jù)水體污染的性質(zhì)、嚴(yán)重程度及地點，來確定突發(fā)水體污染事件的現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構(gòu)(OSC)。OSC根據(jù)地方應(yīng)急部門應(yīng)急工作的充分與否來決定聯(lián)邦是否需要增加應(yīng)急力量。如果事件很嚴(yán)重，現(xiàn)場協(xié)調(diào)機構(gòu)將繼續(xù)留在現(xiàn)場監(jiān)督應(yīng)急工作并建議部署人員和設(shè)備。在特定情況下，聯(lián)邦協(xié)調(diào)機構(gòu)將直接指揮應(yīng)急工作。OSC可以根據(jù)事件的嚴(yán)重程度尋求相關(guān)部門的幫助與支持，這些部門主要包括環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)小組、國家大氣和海洋管理局、區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)小組和國家應(yīng)急響應(yīng)小組。在油泄漏事件后，聯(lián)邦政府仍要采取相應(yīng)的行動，包括損失評估、災(zāi)后恢復(fù)支持、事發(fā)組織對應(yīng)急費用的支付；在需要的情況下，強制執(zhí)行由《清潔水法案》(1990年《油污染法案》補充)規(guī)定的賠償責(zé)任和罰則條文。為了保障應(yīng)急機構(gòu)之間運行的順暢，美國建立了部門間主從關(guān)系明確基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，具有完善的信息共享機制，信息的獲取、傳遞都有明確的承擔(dān)部門，實現(xiàn)了各級政府互動基礎(chǔ)上的分級響應(yīng)及協(xié)同干預(yù)機制。

(二)英國模式

英國的水體污染事件的應(yīng)對工作主要是由政府協(xié)調(diào)部門——內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組(COBR)、國民緊急事務(wù)秘書處(CCS)，政府部門——環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部(DEFRA)、交通部，政府專門機構(gòu)——環(huán)境署(EA)和地方政府來共同承擔(dān)的。各種企業(yè)、非政府組織等也積極加入到水體污染事件的處置工作中來。

英國水體污染管理模式，見圖2。

環(huán)境署(EA)是獨立行使職權(quán)的政府專門機構(gòu)(Government Agency)，通過環(huán)境大臣直接向內(nèi)閣負(fù)責(zé)，其60％的資金來源于政府，其他來源于各項收費計劃，在水體污染事件處置過程中與各級政府進行密切合作。在英國，大部分水體污染事件是由環(huán)境署和地方當(dāng)局在地方層面上進行處理的，環(huán)境署在各個地方有適當(dāng)?shù)陌才?。環(huán)境署通過其地方辦公室(Area Offices)對水體污染事件做出響應(yīng)，與地方當(dāng)局進行合作來處理水體污染事件。同時，環(huán)境署對重點污染源企業(yè)實施有效地監(jiān)測與監(jiān)督，確保從源頭上杜絕突發(fā)水體污染事件的發(fā)生。

環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部(DEFRA)為內(nèi)閣組成部門，只對特別重要的事件做出響應(yīng)，即環(huán)境署分類系統(tǒng)中的第一類。DEFRA會同相關(guān)機構(gòu)提供一個評估、制定和執(zhí)行具有操作性和溝通性的戰(zhàn)略。交通部下屬的海事和海岸警衛(wèi)局(MCA)負(fù)責(zé)處理海上船舶和設(shè)施泄露，在適當(dāng)?shù)臅r候與DEFRA和EA開展合作。

內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組(COBR)是中央政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)和決策機制，通常在面臨重大危機并且需要跨部門協(xié)同應(yīng)對時啟動，以召開緊急會議的方式運作。COBR的主要任務(wù)是：確保應(yīng)急處置指揮人員與COBR的有效溝通；及時、準(zhǔn)確掌握危機的現(xiàn)實情況；制訂應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)；在應(yīng)急處置與保護公眾權(quán)利之間保持平衡；向社會公眾提供相關(guān)信息；加快決策的形成。

國民緊急事務(wù)秘書處(CCS)在內(nèi)閣辦公室中處于核心地位，其主要職責(zé)：一是負(fù)責(zé)應(yīng)急管理體系規(guī)劃和物資、裝備、演練等應(yīng)急準(zhǔn)備工作；二是對風(fēng)險和危機進行評估，分析危機發(fā)生幾率和發(fā)展趨勢，確保現(xiàn)有的應(yīng)急計劃和措施足以應(yīng)對。三是在危機發(fā)生后，確定“領(lǐng)導(dǎo)政府部門”(LGD)名單、職責(zé)和是否啟動COBR，制訂應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機構(gòu)的應(yīng)急處置；在區(qū)域性突發(fā)公共事件處置中，負(fù)責(zé)督促地方政府報告處置情況；在LGD處置不當(dāng)或不力時，及時介入并進行干預(yù)。四是對應(yīng)對工作進行評估，從戰(zhàn)略層面提出改進意見，協(xié)調(diào)推動應(yīng)急管理立法工作；五是負(fù)責(zé)組織應(yīng)急管理人才培訓(xùn)。

在英國，需要中央政府應(yīng)對的水體污染緊急事件分為三級：一是超出地方處置范圍和能力但不需要跨部門協(xié)調(diào)的事件，由相關(guān)中央部門作為

“領(lǐng)導(dǎo)政府部門”負(fù)責(zé)處理；二是產(chǎn)生大范圍影響并需要中央?yún)f(xié)調(diào)處置的事件，啟動COBR，協(xié)調(diào)軍隊、情報機構(gòu)、CCS和相關(guān)部門進行處置；三是產(chǎn)生大范圍蔓延性、災(zāi)難性的突發(fā)水體污染事件，啟動COBR，由中央政府主導(dǎo)危機決策，決定全國范圍內(nèi)的應(yīng)對措施。其中，在前兩種情況下，中央政府部門和COBR一般不取代地方政府的職責(zé)，而是負(fù)責(zé)在中央層面協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，保證中央與地方聯(lián)系暢通，掌握地方政府處置工作情況并提供指導(dǎo)意見。

在英國，政府部門及政府專門機構(gòu)之間具有清晰的職責(zé)與明確的分工，政府專門機構(gòu)在水體污染事件的處置過程中起著非常重要的作用。地方政府在水體污染事件的處置過程中起著主導(dǎo)作用。中央政府設(shè)有強有力的應(yīng)急協(xié)調(diào)機關(guān)。

二、美國、英國水體污染應(yīng)急管理模式特征分析

(一)建立了部門間的網(wǎng)絡(luò)治理模式

網(wǎng)絡(luò)治理主要是指一種公共部門的新形態(tài)，即通過由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟來提供公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)化治理的基本要素有：主體——各級政府、非政府組織、企業(yè)等；對象——重大事件和突發(fā)公共事件處理；區(qū)間——跨部門、跨區(qū)域；機制——博弈、協(xié)調(diào)、合作；功能——非常態(tài)管理。

美英在對水體污染事件的處置過程中，相關(guān)的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用形成了相對穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣組織群就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來進行事件的處置。具體體現(xiàn)在：中央政府、地方政府、非政府組織、企業(yè)的相互合作；中央部門間的跨部門合作，并設(shè)有跨部門應(yīng)急管理機構(gòu)，通過其區(qū)域及地方辦公室與地方政府進行合作。此外中央設(shè)立強有力的協(xié)調(diào)部門對各種應(yīng)急力量進行協(xié)調(diào)。在理順的信任機制和協(xié)調(diào)機制及完善的應(yīng)急法律保障的前提下Ⅲ。各應(yīng)急機構(gòu)之間形成一個具有明確目標(biāo)導(dǎo)向的有機整體，各部分作用得到了最大發(fā)揮。A1－exander通過對美國的一些流域的環(huán)境治理研究發(fā)現(xiàn)：由各州之間或聯(lián)邦政府與州政府之間建立的組織間網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，在有效實施環(huán)境規(guī)制和治理方面是卓有成效的。

(二)形成了完善的應(yīng)急信息共享機制

在美國，關(guān)于特定問題(如危險源)信息、應(yīng)急處置信息的獲取和傳遞具有明確的承擔(dān)部門。聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)小組(NRT)負(fù)責(zé)向應(yīng)急響應(yīng)成員傳遞關(guān)于危險品泄露和油泄露的技術(shù)、財政和業(yè)務(wù)方面的信息，其下屬的三個專業(yè)委員會負(fù)責(zé)搜集特定問題的信息，并將其傳達給所有的應(yīng)急響應(yīng)成員。信息的溝通提高了各應(yīng)急主體之間互動的頻率，增進了相互之間的平等，增強了各單位在事件處置中的能力。這促進了行動的一致性和專業(yè)性，增強了應(yīng)急處置系統(tǒng)的整體合力。

(三)應(yīng)急響應(yīng)中明確的政府角色定位

兩國的應(yīng)急響應(yīng)遵循了從地方到中央，又從中央到地方的科學(xué)響應(yīng)程序。響應(yīng)程序中各級政府的角色定位明確。應(yīng)急響應(yīng)程序，見圖3。

水體污染事件的處置以地方力量為主，需要中央力量介入時，中央在對地方力量評估的基礎(chǔ)上決定中央力量的介入程度。除特殊情況外，中央不取代地方應(yīng)急工作，而是進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督及信息等工作。應(yīng)急響應(yīng)中各級政府明確的職責(zé)使得各種應(yīng)急力量的處置工作更加有效，同時更加注重事件的監(jiān)測、預(yù)測、警告及預(yù)控工作。

(四)建立了有效的應(yīng)急協(xié)同干預(yù)機制

兩國在水體污染事件的處置中的多部門合作體現(xiàn)了協(xié)同干預(yù)的思想。協(xié)同干預(yù)指的是主要應(yīng)急力量及協(xié)助力量相互配合來達成共同的應(yīng)急目標(biāo)。中央部門間主從關(guān)系明確，權(quán)限劃分合理，各部門在事件處置過程中承擔(dān)了相對固定的職責(zé)。形成了相對穩(wěn)固的配合方式及制度安排。應(yīng)急協(xié)調(diào)部門而非行政首長的協(xié)調(diào)使部門間形成了有機的應(yīng)急處置體系，破解了應(yīng)急工作的專業(yè)性與綜合性之間的沖突。

三、對我國的啟示

(一)構(gòu)建結(jié)構(gòu)清晰的網(wǎng)絡(luò)化治理模式

明確中央部門間在水體污染事件處置中的主從關(guān)系，組建跨部門的、專業(yè)的水體污染處置機構(gòu)。在我國，一直存在著環(huán)保部門和水利部門在水環(huán)境和水資源管理上的矛盾，導(dǎo)致管理對象和管理范疇的交叉與重疊，影響水體污染保護的效能。所以應(yīng)通過法律或制度安排確定中央相關(guān)部門在水體污染事件處置中的主從地位，明確責(zé)任對象，實施有針對性的監(jiān)督。如實行以環(huán)境保護部為主，水利部、農(nóng)業(yè)部等為輔的模式。加強中央與地方、國有企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織等機構(gòu)在水體污染事件處置中的聯(lián)系，通過設(shè)立在地方但不隸屬于地方政府的專業(yè)辦公室與地方進行常規(guī)性的應(yīng)急合作。賦予各級政府應(yīng)急管理辦公室在水體污染事件處置中綜合協(xié)調(diào)及指定主要負(fù)責(zé)機構(gòu)的權(quán)力，充分發(fā)揮其在應(yīng)急力量協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用，將各種應(yīng)急力量有效地納入應(yīng)急處置體系中來。

(二)健全應(yīng)急信息共享機制

我國水體污染處置過程中還未建立專門的應(yīng)急信息管理部門，相關(guān)部門在信息方面的功能定位還不明確，還未形成有效的信息共享機制，導(dǎo)致各種應(yīng)急力量之間應(yīng)急信息的共享性差。所以，在我國應(yīng)建立專門的應(yīng)急信息管理機構(gòu)，承擔(dān)危險源或應(yīng)急處置信息的搜集、傳遞及評估工作，通過制度安排或現(xiàn)實慣例實現(xiàn)應(yīng)急處置系統(tǒng)中各種應(yīng)急力量信息來源的一致性。依托國家及地方應(yīng)急平臺的建設(shè)-構(gòu)建集成環(huán)境保護系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、水文水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)和船舶監(jiān)測系統(tǒng)等信息的統(tǒng)一的水體污染信息共享系統(tǒng)。理順?biāo)|(zhì)監(jiān)測機構(gòu)及應(yīng)急處置機構(gòu)之間的關(guān)系，實現(xiàn)信息利用與案例補充的良性循環(huán)。加強信息平臺關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)，制定國家標(biāo)準(zhǔn)，解決不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)訪問，異構(gòu)的數(shù)據(jù)訪問，空間屬性和業(yè)務(wù)屬性的關(guān)聯(lián)，不同格式的數(shù)據(jù)訪問的壁壘問題。

(三)應(yīng)急響應(yīng)中各級政府角色重新定位

我國的應(yīng)急處置工作雖然遵循了從地方到中央的響應(yīng)程序，但地方政府與中央政府之間的角色定位是不科學(xué)的。我國的應(yīng)急響應(yīng)程序，見圖4。

在水體污染事件處置中需要中央介入時，中央對地方應(yīng)急工作不是指導(dǎo)、監(jiān)督，而是對地方應(yīng)急職責(zé)的取代。中央對地方支配權(quán)過大，導(dǎo)致地方出現(xiàn)兩種結(jié)果：一是瞞報或大事小報，害怕承擔(dān)責(zé)任，逃避行政問責(zé)；二是小事大報，逃避責(zé)任，削弱了中央在規(guī)劃處置全國范圍內(nèi)大規(guī)模水體污染事件的能力。責(zé)任主體不明確，影響了應(yīng)急工作的有效性。所以，應(yīng)該明晰中央與地方在水體污染事件處置中的權(quán)利與責(zé)任，擴大地方在水體污染事件處置中的權(quán)力，逐漸形成以地方應(yīng)急力量為主，中央相關(guān)部門指導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)助的水體污染事件處置體系。

(四)健全應(yīng)急協(xié)同干預(yù)機制

在我國水體污染事件處置的實踐中，政府主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)部門協(xié)調(diào)與資源整合的職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)工作的全局性與應(yīng)急工作的專業(yè)性之間存在不完全的契合，使得地方應(yīng)急工作不可避免地出現(xiàn)“重事后應(yīng)急，輕事前預(yù)警”的傾向，導(dǎo)致專業(yè)應(yīng)急部門在人員、技術(shù)、資源等方面建設(shè)的欠缺。造成這一現(xiàn)狀的主要原因是各應(yīng)急部門之間還未形成有效的協(xié)同干預(yù)機制，在水體污染事件處置中各部門定位不準(zhǔn)，功能不清，很難形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的應(yīng)對體系。所以，應(yīng)賦予專業(yè)應(yīng)急部門處置常規(guī)水體污染事件的權(quán)力，明確各種應(yīng)急部門在水體污染處置中的角色及功能定位，形成以應(yīng)急協(xié)調(diào)部門為基礎(chǔ)，環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門為支撐的綜合干預(yù)體系。這一模式實現(xiàn)的路徑分兩步；一是要通過制度安排明確各部門在應(yīng)急處置中的職責(zé)與功能；二是要通過應(yīng)急演練對這一模式進行磨合與改進。

四、結(jié)語

結(jié)合我國水體污染應(yīng)急管理的實踐，可以明確提升我國水體污染應(yīng)急管理能力的幾點具體的措施。一是要加快我國水環(huán)境保護管理機構(gòu)整合的論證工作，盡量減少環(huán)境保護部門和水利部門、農(nóng)業(yè)部門等在水環(huán)境保護和其他職能的重疊和矛盾，理順其關(guān)系，明確其各自的職責(zé)。二是加快專業(yè)應(yīng)急隊伍的建設(shè)工作，對其職責(zé)及其覆蓋范圍進行明確固定。要注重預(yù)案制定的科學(xué)性和實用性，加強專業(yè)隊伍針對預(yù)案的演練工作，使預(yù)案的制定水平和專業(yè)隊伍處置水平互相提高。三是加強水體污染防治及水體污染事件應(yīng)急管理的關(guān)鍵技術(shù)研究，探索計算機技術(shù)、信息技術(shù)、GPS、GRS、RS等先進技術(shù)在水體污染的預(yù)警和應(yīng)急處置中合理運用。四是建立水環(huán)境風(fēng)險評估指標(biāo)體系及水體污染應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系，通過評估找到現(xiàn)有應(yīng)急管理能力水平和理想值差距的基礎(chǔ)上，從實際情況出發(fā)，制定出切實可行的改進措施，以提高水體污染事件應(yīng)急管理能力。五是要開展公共安全危機及環(huán)保教育，培養(yǎng)公眾的危機意識、環(huán)保意識和責(zé)任感，并將其納入到我國國民教育體系中來。

(責(zé)任編輯曾毅生)