惠　澎

【摘 要】國有資產(chǎn)投資體制是國有資本運(yùn)營制度體系的重要組成部分，其發(fā)展與演變大致經(jīng)歷了建國初期的初步形成、計劃經(jīng)濟(jì)時期的幾經(jīng)反復(fù)以及改革開放后的幾次改革，目前已初步形成了較為完整、適應(yīng)市場機(jī)制的投資體制。整個過程體現(xiàn)出國有資產(chǎn)投資制度向資本屬性的回歸，向著更有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)投資保值增值的目標(biāo)不斷演變。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn) 投資體制 制度變遷

一、新中國建立初期國有資產(chǎn)投資體制的形成

建國之初，新中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷之后百廢待興，國家面臨的首要任務(wù)就是重建與恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，中央政府決定統(tǒng)一管理全國的財政收支、物資調(diào)度和現(xiàn)金管理，初步統(tǒng)一了全國的財政經(jīng)濟(jì)工作。1950年3月，當(dāng)時的政務(wù)院通過了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，規(guī)定國營企業(yè)的投資必須按照全國財政預(yù)算及中央財經(jīng)委員會批準(zhǔn)的各期支付數(shù)量來支付。之后，中財委陸續(xù)頒發(fā)了《基本建設(shè)工作程序暫行辦法》和《基本建設(shè)工作暫行辦法》，建立起全國統(tǒng)一的投資管理制度與基本建設(shè)計劃。1952年12月，我國成立了國家計劃委員會，把全部限額以上項目決策權(quán)和設(shè)計批準(zhǔn)權(quán)進(jìn)一步向高度統(tǒng)一的方向集中。

為了完成“一五”計劃，1954年我國成立了國家建設(shè)委員會，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央對國家基本建設(shè)投資的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。伴隨著“一五計劃”的實(shí)施，我國也初步建立起了以集中統(tǒng)一為主要特征的國有資產(chǎn)投資體制。這一投資體制的集中統(tǒng)一特性表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，投資項目的決策權(quán)與審批權(quán)集中于中央，實(shí)行指令性計劃；第二，基礎(chǔ)建設(shè)投資資金集中于中央，由財政統(tǒng)收統(tǒng)支、無償劃撥使用；第三，對投資實(shí)行從中央到各部委的管理制度；第四，基建物質(zhì)由中央統(tǒng)一分配，實(shí)行計劃調(diào)撥，施工力量由國家統(tǒng)一安排；第五，成立中國

人民建設(shè)銀行，統(tǒng)一辦理基本建設(shè)撥款，并實(shí)施財政監(jiān)督。

二、計劃經(jīng)濟(jì)時期國有資產(chǎn)投資體制的演變

計劃經(jīng)濟(jì)時期國有資本投資體制的整個歷史過程可以分為“大躍進(jìn)”時期(1958-1960年)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期(1961-1965)、“文革”時期(1966-1976)、“撥亂反正”時期(1977-1978)等共四個時期，演變過程呈現(xiàn)出放權(quán)、集權(quán)反復(fù)改革的特點(diǎn)。

隨著“一五”計劃的完成，高度集中統(tǒng)一的投資管理體制實(shí)行一段時間后逐漸暴露出了一系列的缺點(diǎn)，過于集中的投資體制缺乏靈活性，不利于因地制宜地對國有資產(chǎn)投資進(jìn)行管理，也難以調(diào)動部門、地方和基層單位的積極性。于是從1956年開始，國有資產(chǎn)投資體制開始醞釀改革。

“大躍進(jìn)”時期，我國國有資產(chǎn)投資體制進(jìn)行了第一次行政性分權(quán)改革。為了適應(yīng)大躍進(jìn)高指標(biāo)、高速度的要求，投資管理體制由中央和各部門集中統(tǒng)一的“條條管理”制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤焦芾頌橹鳌皦K塊管理”制度；同時，國家下放了投資管理的部分權(quán)限，試行投資包干制度，即建設(shè)部門和施工單位在國家統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi)可以因地、因事制宜地修改和調(diào)整國家投資計劃，自主調(diào)劑資金，改變了資金供應(yīng)的辦法；此外，國家還廢棄了一批合理的規(guī)章制度，在一定程度上弱化了投資管理，并且取消了建設(shè)銀行系的投資管理與監(jiān)督職能，改歸各級財政部門進(jìn)行直接管理。因?yàn)槭艿疆?dāng)時錯誤思想的指導(dǎo)，“大躍進(jìn)”時期的投資體制分權(quán)改革導(dǎo)致投資失控，造成一大批胡子工程，國有資產(chǎn)投資大搞重復(fù)建設(shè)、效率低下。

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，國家認(rèn)識到了“大躍進(jìn)”的錯誤路線，國有資產(chǎn)投資重新向集中統(tǒng)一的體制回歸?！按筌S進(jìn)”沒有給中國帶來國民經(jīng)濟(jì)的“趕超”發(fā)展，反而導(dǎo)致了國有資產(chǎn)投資的嚴(yán)重浪費(fèi)，中央決定重新回復(fù)集中統(tǒng)一的投資管理體制。采取了如下主要改革措施：上收投資管理權(quán)限，取消基本建設(shè)地方財政包干的方式，恢復(fù)高度集中統(tǒng)一的投資體制；實(shí)行中央財政專項撥款制度，嚴(yán)格控制、嚴(yán)格規(guī)定基本建設(shè)的審批權(quán)限；恢復(fù)和重建國有資產(chǎn)投資管理制度；重新組建國家基本建設(shè)委員會和建筑工程部，恢復(fù)建設(shè)銀行的建制。通過一系列的改革，集中統(tǒng)一投資與管理的制度重新建立起來，而且其集中程度超過了早期的投資體制，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期發(fā)揮了重要作用。

“文革”時期，國有資產(chǎn)投資體制經(jīng)歷了第二次分權(quán)改革，進(jìn)入全面混亂時期。十年動亂時期的國有資產(chǎn)投資管理體制與我國政治、經(jīng)濟(jì)基本狀況同樣，都受到了巨大的破壞，組織管理體制基本處于崩潰的無政府狀態(tài)。國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期的投資管理制度被全部否定，投資管理權(quán)限被迫再度下放給地方，地方又熱衷于政治運(yùn)動而基本不關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國有資產(chǎn)投資體制陷入全面混亂與失控的狀態(tài)。

“撥亂反正”時期，國有資產(chǎn)投資體制又回歸到集中管理狀態(tài)?！拔母铩苯Y(jié)束后，混亂的國有資產(chǎn)投資體制在一定程度上得到了校正，中央開始整頓并回收下方的權(quán)限，開始了投資管理制度的全面重建工作。主要措施包括：對基本建設(shè)投資重新實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理制度，要求所有的建設(shè)項目都重新列入國家計劃，經(jīng)過批準(zhǔn)才能開工建設(shè)，以增強(qiáng)對基本建設(shè)投資的控制；加強(qiáng)對基本建設(shè)項目的分級管理、撥款監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)核算，重新確認(rèn)了國有資產(chǎn)投資基本建設(shè)程序。從建國之初到改革開放前，我國國有資產(chǎn)投資體制經(jīng)歷了幾次分權(quán)、放權(quán)周期性的變革，可以發(fā)現(xiàn)其中幾次變革并非出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的實(shí)際要求，而是當(dāng)時特殊背景下的歷史產(chǎn)物，國有資產(chǎn)投資體制最后又回歸到高度集中管理的制度模式下，計劃經(jīng)濟(jì)體制也逐漸暴露出其固有的弊病，中國經(jīng)濟(jì)呼喚經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，國有資產(chǎn)管理制度模式的變革也開

始醞釀。

三、改革開放以后我國國有資產(chǎn)投資體制的演變

以1978年黨的十一屆三中全會召開為標(biāo)志，中國進(jìn)入了改革開放的歷史時代，我國自此經(jīng)歷了翻天覆地的巨大變化，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，國有資產(chǎn)投資體制共經(jīng)歷了4次大的歷史變革，分別為初步探索階段(1978-1987年)、實(shí)踐推廣階段(1988-1991年)、深化改革階段(1992-2003年)、進(jìn)一步完善階段(2004年-今)。

1.初步探索階段(1978—1987年)

改革開放政策實(shí)施之初，國有資產(chǎn)投資集中統(tǒng)一、指令性計劃和行政管理為主的體制已經(jīng)暴露出其嚴(yán)重的弊端，并已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。為打破這一局面，1978年開始了國有資產(chǎn)投資領(lǐng)域改革的初步實(shí)踐，這一階段主要實(shí)行了基本建設(shè)撥款改貸款、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、擴(kuò)大投資渠道等多項制度改革。

這一階段改革的基本內(nèi)容包括：第一，中央和地方政府投資事權(quán)初步劃分；第二，逐步形成投資主體多元化格局；第三，出現(xiàn)投資來源多渠道局面；第四，改進(jìn)投資計劃管理體制；第五，發(fā)展投資中介組織；第六，在建設(shè)實(shí)施領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制；第七，鼓勵跨行業(yè)、地區(qū)和企業(yè)的橫向投資流動和聯(lián)合。

2.實(shí)踐推廣階段(1988—1991年)

1988年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》。這一方案在總結(jié)前些年改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，針對投資領(lǐng)域存在的問題，第一次較為系統(tǒng)地提出投資體制改革的基本任務(wù)和一系列推進(jìn)改革的措施。具體措施如下：第一，明確了中央和地方政府的投資權(quán)責(zé)，對重大的長期的建設(shè)投資實(shí)行分層次管理，加強(qiáng)地方的重點(diǎn)建設(shè)責(zé)任。第二，明確投資資金來源，建立中央基本建設(shè)基金制度，將預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資按經(jīng)營性和非經(jīng)營性分別進(jìn)行管理，保證重點(diǎn)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。第三，成立六大專業(yè)投資公司，用經(jīng)濟(jì)辦法對投資進(jìn)行管理。第四，建立證券交易市場，為發(fā)展直接融資創(chuàng)立條件。1990年和1991年，國務(wù)院批準(zhǔn)在上海和深圳分別成立了證券交易所，為企業(yè)的投資開辟了新的資金來源。第五，頒布產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)以產(chǎn)業(yè)政策為核心的投資宏觀調(diào)控體系。第六，明確企業(yè)投資權(quán)責(zé)，擴(kuò)大企業(yè)投資決策權(quán)，使企業(yè)成為一般建設(shè)的投資主體。

3.深化改革階段(1992—2003年)

以1992年初鄧小平同志南巡講話為標(biāo)志，中國的改革開放向前邁出了重要而又堅實(shí)的一步。1992年底，黨的十四次全國代表大會明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新體制，國有資產(chǎn)投資體制進(jìn)入了深入改革的歷史階段，這一階段的主要措施包括：

第一，實(shí)行建設(shè)項目法人責(zé)任制。為了改革原有的項目組織管理方式即建設(shè)項目指揮部制，建立起項目建設(shè)內(nèi)在的自我約束機(jī)制，消除建設(shè)指揮部存在的種種弊端，以適應(yīng)實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，從1996年開始，國家在基本建設(shè)大中型項目建設(shè)中推行建設(shè)項目法人責(zé)任制。

第二，實(shí)行項目資本金制度。為了解決建設(shè)項目全額負(fù)債搞建設(shè)，項目建成后因負(fù)債率過高而無法正常生產(chǎn)經(jīng)營的問題，從1996年開始，我們開始實(shí)行項目資本金制度，對各種經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，包括國有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)項目和集體投資項目，都必須按總投資的一定比例落實(shí)資本金后才能進(jìn)行建設(shè)。資本金未達(dá)到規(guī)定比例的，不得進(jìn)行融資籌資活動，項目不得批準(zhǔn)建設(shè)。建設(shè)項目資本金由投資者認(rèn)繳，可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作為出資。

第三，實(shí)行項目建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制。為了將市場競爭機(jī)制引入投資建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量的有效控制，從1984年我們就開始逐步實(shí)行工程建設(shè)任務(wù)由行政分配向通過招投標(biāo)競爭的轉(zhuǎn)變。2000年，中華人民共和國《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施，隨后國家計委又陸續(xù)頒布了《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》等一系列相關(guān)配套的法規(guī)和規(guī)定。按照規(guī)定，凡大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目等等都要進(jìn)行招標(biāo)，其中全部使用國有資金投資或者國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)。

第四，實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制。1990年為了保證工程質(zhì)量，進(jìn)而加強(qiáng)對項目資金的控制，我們在工程建設(shè)中推行了工程建設(shè)監(jiān)理制。實(shí)行工程監(jiān)理制，由監(jiān)理單位派出工程建設(shè)的有關(guān)專家進(jìn)行施工現(xiàn)場監(jiān)督與控制，并對隱蔽工程等關(guān)鍵性工程實(shí)行旁站，對保證工程質(zhì)量起到了重要的作用。

第五，實(shí)行重大項目稽查特派員制度。為了加強(qiáng)對國家投資重大項目的監(jiān)督，保證工程質(zhì)量和國家資金的安全，提高投資效益，1998年國家建立了重大項目稽查特派員制度。2000年，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《國家重大建設(shè)項目稽查辦法》。重大項目稽查工作開展三年多來，查處了一批違法違規(guī)的項目和個人，對管理好的項目也給予了宣傳表彰，從而對保證國家投資的安全和有效使用、加快建設(shè)進(jìn)度、提高工程質(zhì)量起到了積極的促進(jìn)作用。

4.進(jìn)一步完善階段(2004年—今)

2004年，國務(wù)院正式頒布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，這是我國國有資產(chǎn)投資體制改革進(jìn)入新的歷史階段的重要標(biāo)志，這項改革的出發(fā)點(diǎn)，就是要合理界定政府投資職能，通過制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段引導(dǎo)社會投資；就是要改進(jìn)政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任追究制度。此次改革的措施主要有：第一，改革投資管理制度，確立企業(yè)的投資主體的地位，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。第二，合理界定政府投資范圍，推行政府投資代建制。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施。第三，改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式，協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控；編制發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項規(guī)劃；制定并適時調(diào)整投資指導(dǎo)目錄；建立投資信息發(fā)布制度；建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度；第四，加強(qiáng)對投資活動的監(jiān)管。建立政府投資責(zé)任追究制度；完善重大項目稽察制度；建立政府投資項目后評價制度；建立政府投資項目的社會監(jiān)督機(jī)制。

四、結(jié)論

經(jīng)過四次改革以后，我國基本建立起了較為完善的國有資產(chǎn)投資體制，其主要成就體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金來源和投資方式的多元化；第二，企業(yè)投資主體地位得到確立，投資自主權(quán)擴(kuò)大；第三，政府投資范圍合理界定，政府投資項目實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作；第四，投資宏觀調(diào)控體系得以建立和完善，調(diào)控方式和手段明顯改進(jìn)；第五，投資環(huán)境大大改善，社會資本投資領(lǐng)域放開和擴(kuò)大。當(dāng)然，改革之中也暴露除了一些問題，這些問題主要集中在以下幾個方面：第一，推進(jìn)投資體制改革尚存在體制障礙；第二，核準(zhǔn)制和備案制沒有得到真正落實(shí)；第三，政府投資責(zé)任追究制度亟待建立；第四，投資體制改革與其他相關(guān)領(lǐng)域的改革難以協(xié)調(diào)；第五，投資體制改革與宏觀調(diào)控存在矛盾。因此，繼續(xù)深化國有資產(chǎn)投資體制改革，建立完善的適合市場經(jīng)濟(jì)要求的新型國有資產(chǎn)投資體制仍然使我們面臨的重要課題。

縱觀國有資產(chǎn)投資體制改革的歷程，其制度變遷呈現(xiàn)出綜合性、依附性、行政性、漸近性與實(shí)踐性等五個典型特征。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷的一般理論，我國國有資產(chǎn)投資體制改革最主要的特征是以強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)的路徑模式，政府在推動改革的過程中起到了最主要的作用；但強(qiáng)制性制度變遷也表現(xiàn)出到諸如違反一致性原則的局限性，既得利益集團(tuán)可能會成為制度變遷的阻力，計劃經(jīng)濟(jì)時期幾次錯誤的體制改革證明了強(qiáng)制性制度變遷也可能對經(jīng)濟(jì)效率造成的損害，因此仍然需要建立更為完善和規(guī)范的制度體系來保證制度效率的實(shí)現(xiàn)。同時，整個過程體現(xiàn)出國有資產(chǎn)投資制度向資本屬性的回歸，政府逐漸從投資者、管理者與運(yùn)營者合而為一的角色中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒂谕顿Y與監(jiān)督的角色，并從管制“缺位”與“越位”并存的局面中逐漸脫離出來，政府行為界限的合理界定是尊重資本屬性的必然要求，只有在尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行資本運(yùn)營，國有資本投資才能保證經(jīng)濟(jì)效率，從而使整個國有資產(chǎn)投資體制向著更有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)投資保值增值的目標(biāo)不斷演變。

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作者簡介：惠澎，1973年出生，遼寧省新民市人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院制度經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，現(xiàn)為中投咨詢公司副總經(jīng)理。

(作者單位：中投咨詢公司）