吳繼軒　李忠偉　王天送

摘要：新中國成立以來，受政治環(huán)境的影響和制約，我國農村土地制度經(jīng)歷了四次大的變動。對國家農業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展產生了巨大的影響?；仡櫸覈r村土地制度變遷過程，瞻望農村土地制度變革趨向，對于破解“三農”問題、推進社會主義新農村建設具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：政治環(huán)境；農村土地制度變遷；土地流轉，

中圖分類號：D922.32文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08—0156—04

一、土地改革。建立農民土地私有制

新中國成立后，憑借剛剛建立起來的人民政權，中國共產黨在1950-1952年間在全國范圍內進行了土地改革，最終廢除了封建土地所有制，沒收了地主階級多余土地，無償分給了無地少地的農民，并頒發(fā)土地證，使農民分得的土地財產受到法律保護，消滅了由少數(shù)人壟斷土地所有權的私有制，建立了土地平均分配的農民個人所有制。全國約有3億農民分得7.5億畝土地及其他生產資料，占中國絕大多數(shù)人口的農民群眾獲得了翻身解放。從此，中國農民第一次擁有自己的土地，真正成了土地的主人。農民對土地的所有權與經(jīng)營權合一，真正實現(xiàn)了“耕者有其田”。這是農業(yè)社會廣大農民的千年夢想，農民的勞動能與自有土地直接結合，激發(fā)了農民生產勞動積極性，國民經(jīng)濟得以迅速從戰(zhàn)爭廢墟中恢復。

建國初期，中國共產黨之所以進行全國性徹底的土地改革，有其深刻的政治經(jīng)濟背景。首先，土地問題是近代中國革命的核心問題，分得、占有和使用土地是廣大農民的共同愿望和期待。中共在領導人民進行革命過程中正是緊緊抓住了土地這個核心問題，因而得到了廣大農民的衷心擁護，保證了革命的成功。中共在革命勝利后。順應農民對土地的渴求，把土地平分給農民。其次，新中國剛剛成立。國內外各種敵對勢力仍然嚴重威脅著新生的人民政權，因而新生政權必須取得廣大農民的支持和擁護才能夠進一步得到鞏固；而平分土地正可以進一步激發(fā)廣大農民對人民共和國的熱愛和擁護。第三，在當時生產力相當落后的條件下，把土地分給農民，實行家庭式經(jīng)營，符合我國當時生產力水平，能夠充分調動億萬農民的生產積極性，促進我國農業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展，迅速改變貧窮落后局面。鞏固新生的人民政權。

1950－1952年的土地改革運動，“是我國歷史上規(guī)模最大的土地改革運動，是歷次土地改革運動中進行得最順利、搞得最好的一次。這是因為黨領導土地改革的經(jīng)驗更加豐富了，進行土地改革的條件也更為有利了?！边@次土地改革在中國農村發(fā)展史上具有劃時代的意義。首先。它摧毀了封建社會的經(jīng)濟基礎，徹底地完成了新民主主義革命的任務，使得在我國延續(xù)了幾千年的封建制度的基礎——地主階級的土地所有制，至此徹底消滅了。其次，它徹底實現(xiàn)了由封建土地所有制向農民土地所有制的轉變。這是一個重大的轉變。千百年來中國農民夢寐以求的就是能夠耕種自己的土地。歷代的農民起義，其主要目的也就在于此。中國共產黨帶領農民在徹底摧毀封建土地所有制的基礎上實現(xiàn)了真正意義上的“耕者有其田”。雖然農民土地所有制仍然是一種私有制形式，但這種私有制為后來公有制的建立掃清了道路。再次，土地改革使中國農民的生產積極性空前提高，大大發(fā)展了農村生產力。土改后，土地成為農民自己的財產，農民將其視為寶貝，改變了經(jīng)營方法，改善了對土地的投入質量和數(shù)量，農業(yè)勞動生產率有了很大提高。1950年至1952年各年農業(yè)總產值分別比上年增長17.8％、9.4％和15.2％；糧食、棉花等主要農產品增幅較大(如下表)。

二、農業(yè)合作化。建立農民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度

土地改革以后。農業(yè)生產在短期內有了相當大發(fā)展。但由于實行個體經(jīng)營，存在著諸多弊端和問題，如個體農戶經(jīng)營規(guī)模小、生產工具不足、資金短缺等，因而這種發(fā)展又受到相當大的限制。由于個體農業(yè)的極端分散性和經(jīng)濟力量的薄弱。決定它不能興辦較大的農田水利建設，因而不可能持續(xù)地擴大再生產；如遇天災人禍，連簡單再生產也難以維持。受現(xiàn)實生產條件的制約，部分地區(qū)農民開始自發(fā)地進行生產自助合作。

土地改革后。農村兩極分化對貧農經(jīng)濟地位的威脅，使開展農業(yè)生產互助合作成為一項現(xiàn)實迫切任務。農村中的兩極分化表現(xiàn)為高利貸、雇工剝削、租佃和買賣土地。據(jù)1952年山西靜樂縣19個村的統(tǒng)計，有167戶老中農因出賣土地下降為貧農：有471戶新中農也下降為貧農。兩項占農村戶數(shù)的11％。同時，各地富農在增加。這表明，現(xiàn)存的兩極分化有可能使農民分得的土地重新失去，客觀上要求黨和政府必須有效地組織農民進行生產，以避免農村業(yè)已出現(xiàn)的貧富分化。土地改革以后，受土地改革和農村階級關系變動的影響，農民的思想也發(fā)生了很大變化。如何從思想上教育和引導農民向社會主義過渡，成為當時黨十分關注的重要問題。黨認為，農民是小生產者，小生產者每日每時都會自發(fā)產生資本主義。在土地改革完成以后，發(fā)展生產既然是農民的迫切要求，更應當用互助合作的形式，把分散的、落后的農業(yè)和手工業(yè)生產組織起來，幫助他們發(fā)家致富。因為“小生產者是動搖的，可以跟著資產階級走，也可以跟著無產階級走，我們的任務就在于采取謹慎的政策，鞏固地團結他們，領導他們。如何去團結他們?主要的形式就是合作社。合作社是團結小生產者最有力的工具，合作社辦得好不好，就是決定的關鍵。合作社搞好了，就鞏固了對小生產者的領導權。單是給小生產者以土地，只是建立了領導權，還必須進一步使他們成為小康之家。否則，領導權仍不能鞏固。”這種合作社是以私有制為基礎的在無產階級領導的國家政權管理之下的勞動人民群眾的集體經(jīng)濟組織。當時，黨內認為。必須組織、推廣和發(fā)展這種合作社，因為只有這樣，才能將農民私有制改造成為社會主義集體所有制，才能鞏固無產階級在國家政權中的領導權。

1953年春，中共中央下發(fā)了《關于農業(yè)生產互助合作的決議》，提出要“按照自愿和互利的原則，發(fā)展農民勞動互助的積極性”；同年12月，中共中央通過了《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，之后，農業(yè)合作化運動在全國迅速開展，1955年出現(xiàn)了農業(yè)合作化高潮；到1956年底，農業(yè)合作化基本完成，加入合作社的農戶占全國農戶總數(shù)的96.3％。農業(yè)互助合作的形式。起初是具有社會主義萌芽性質的互助組?；旧鲜莻€體農戶生產上的合作互助。之后發(fā)展到半社會主義性質的初級農業(yè)生產合作社，即土地等生產資料在私有的基礎上人股，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅。最后發(fā)展到社會主義性質的高級農業(yè)生產合作社，將土地及其他主要生產資料收歸集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，集體勞動。“這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義的合作化的發(fā)展道路，就是我們黨所指出的對農業(yè)逐步實現(xiàn)社會主義改造的道路。”由此來看，農業(yè)合作化過程就是國家對農業(yè)社會主義改造的過程；因而農業(yè)社

會主義改造完成之時。就是農民土地私有制消滅而代之以土地集體所有制的開始。

三、人民公社化，建立集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度

農業(yè)合作化運動結束后不到兩年，以毛澤東為代表的中國共產黨人為了改變我國農村的貧窮落后面貌，加速農村社會主義建設步伐，1958年輕率地發(fā)動了“大躍進”。1958年5月，中共八大二次會議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的社會主義建設總路線，“大躍進”運動迅速開展。同年8月。中共中央通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，農村人民公社化運動迅速在全國掀起了高潮，僅在一個多月時間內，全國74萬個農業(yè)生產合作社就合并成為2.6萬多個人民公社。人民公社的主要特點是“一大二公”和“政社合一”。這體現(xiàn)在公社的規(guī)模比原來的農業(yè)生產合作社大，經(jīng)營管理范圍廣等方面。這種制度雖然對當時經(jīng)濟社會的發(fā)展具有一定的貢獻，但從總體上來說，它是不符合中國農村和農民的實際情況的。

首先，在手工勞動為主的農業(yè)生產方式之下，農活主要是分散性的勞動，除了農田水利基本建設以外，大部分農活只需要幾個人甚至一個人就能完成。實踐證明，集中太多的勞動力在一個作業(yè)面上不可能提高勞動效率。其次，實踐證明，如果沒有有效的考核，并把考核結果同勞動個人所得直接聯(lián)系起來，就有可能使某些思想覺悟比較低的勞動者出工不出力，濫竽充數(shù)。再次，大規(guī)模的集中勞動必然要推行半軍事化管理方式，行動上要保持高度一致，這對于長期以來一直習慣于自由、分散式生活和生產的中國農民來說是很不適應的。這種不適應最終也會使農民對這種管理方式產生抵觸情緒，并且消極怠工。因此，總體來看，人民公社化妨礙并窒息了廣大農民生產勞動的主動性、積極性與創(chuàng)造性，因為農業(yè)生產上嚴重的官僚主義、長官意志和瞎指揮剝奪了農民的經(jīng)營自主權，嚴重損害了農民的根本利益，打擊了億萬農民的生產積極性。使農業(yè)生產長期徘徊不前。據(jù)統(tǒng)計，1957-1978年間農民人均純收入從73.37元增加到133.57元，21年間僅增加60.2元，還有約2.5億人得不到溫飽。而且這21年是新中國農業(yè)發(fā)展最慢的21年，農業(yè)生產年平均增長率只有1.48％。糧食產量平均增長率為2.13％。

以土地集體所有制為基礎的人民公社集體經(jīng)濟模式持續(xù)到改革開放前。從產權權能角度看，改革開放前農村土地產權制度名義上是集體所有制，實際上是準國有制。因為：第一，農村集體土地的使用權受國家指令性計劃生產限制，集體土地只能用于指定農產品的生產。第二，村社集體對土地的受益權，受到國家統(tǒng)購統(tǒng)銷和指令性工農業(yè)價格剪刀差的限制。第三，集體對土地沒有處分權，工業(yè)化發(fā)展需要將農用地轉向更高價值的用途時，集體土地只能為國家低價征用，集體享受不到經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地增值紅利。所以，村社集體的土地產權權能極其有限，土地集體所有制只是名義的，實質上是準國有制。在傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟體制下，村社集體只是作為超級企業(yè)的國家的最基層生產單位，除集體生產管理、內部勞動安排和剩余分配權外，沒有其他土地權能和生產經(jīng)營自主權。

人民公社化運動的開展，是當時黨內較為嚴重的左傾思想的體現(xiàn)。后來，盡管很快覺察到了“大躍進”造成的困難局面，并對“左”傾錯誤進行了一定程度的遏制，但由于這種“糾‘左是在繼續(xù)堅持總路線、‘大躍進、人民公社這‘三面紅旗的前提下進行的。因而不可避免地帶有很大的局限性?！痹诋敃r“左”傾思想的指導下，集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度一直持續(xù)到改革開放前。

四、包干到戶，建立集體所有、家庭承包經(jīng)營使用的土地制度

以安徽小崗村的“大包干”為突破口，農村集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度在1978年悄然改變。1978年底，安徽鳳陽小崗村農民自發(fā)地把村里的土地分配到各家各戶，實行包產到戶。這種制度在小崗取得成功后，迅速地推廣到全國。從1982年起，中央連續(xù)以五個“一號”文件形式肯定了小崗農民的做法。前兩個“一號”文件明確提出農村土地可以實行聯(lián)產承包責任制，并指出家庭經(jīng)濟具有廣泛的適應性，它既“克服了管理過分集中、勞動‘大呼隆和平均主義的弊病，又繼承了以往合作化的積極成果”。后三個“一號”文件則側重于“土地承包期一般應在十五年以上”?！奥?lián)產承包責任制和農戶家庭經(jīng)營長期不變”，“鼓勵耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。嘲到1986年，農村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的新型農村土地制度初步形成。

1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大以后，穩(wěn)定和深化家庭承包經(jīng)營制度成為這一時期農村土地政策的主題。1993年《憲法》修正案寫入“家庭承包經(jīng)營”，使其成為我國一項基本經(jīng)濟制度。1995年3月農業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》，明確了土地承包合同的嚴肅性、承包期限、經(jīng)營權流轉、農民負擔和權益等。1998年《憲法》修正案規(guī)定，“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1998年8月修訂《土地管理法》，規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”。同年10月，中共十五屆三中全會《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》鄭重聲明，“要堅定不移地貫徹土地承包期延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農民長期而有保障的土地使用權”。2002年8月通過的《農村土地承包法》，標志著農村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉的新型土地制度正式確立。

家庭聯(lián)產承包責任制使農民獲得了土地的有限使用權和直接受益權。有限的使用權是指承包地只能用于農業(yè)生產，甚至只能用于種植指定的農產品。農民獲得的土地直接受益權，也是剩余產品的所有權和支配權。在交納農業(yè)稅、公糧任務及村集體提留等履行承包經(jīng)濟責任之后，土地產出的剩余歸作為承包者的農民所有。在推行聯(lián)產承包責任制同時，國家提高了農產品價格，從而增加了農民的受益權。家庭聯(lián)產承包責任制，解放了傳統(tǒng)土地集體產權制度和農業(yè)集體生產模式對農民勞動和資本產權的束縛，拋棄了早已在2500年前就已被證明是無效率的農業(yè)集體生產，農業(yè)生產經(jīng)營重新回到即使在農業(yè)生產力水平高度發(fā)達的國家仍然有效的家庭經(jīng)營模式。農民有了對自身勞動的自由支配權力，農業(yè)生產效率隨著勞動積極性的提高而提高。伴隨著市場開放，農民和農村的剩余勞動力，以及農村所積累的資本可流向農業(yè)主業(yè)之外的農副產業(yè)和已經(jīng)開放的工業(yè)與服務業(yè)。

集體所有、家庭承包經(jīng)營使用的農村土地制度，是在我國改革開放的偉大實踐中逐步形成和確立起來的?！拔母铩苯Y束后初期，“左”傾思想仍然禁錮著人們的頭腦。1978年關于“真理標準問題大討論”解放了人們的思想，實踐是檢驗真理的唯一標準成為國人的共識，人們開始敢于突破傳統(tǒng)禁區(qū)，尋求新的發(fā)展生產模式和道路。在這個政治大背景下，廣大勞動群眾憑借其實踐與勇氣探索出了集體所有、家庭承包經(jīng)營使用的農村土地制度，為中國農業(yè)的發(fā)展開辟了廣闊的道路。因此，從這個意義上說，沒有思想大解放，沒有改革開放，就沒有現(xiàn)行的農村土地制度。廣大農民群眾是農村改革的探索者、開拓者、實踐者，恰如鄧小平在1992年南巡談話所說，“農村搞家庭聯(lián)產承包，這個發(fā)明權是農民的?！?/p>

農村土地承包制，即農村聯(lián)產家庭承包制，是中國經(jīng)濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民30年來能夠解決溫飽問題，農村土地承包制功不可沒。但多年來的農村實踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。這些局限性表現(xiàn)在：第一，一家一戶對土地的承包，使農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營不容易實現(xiàn)，從而農業(yè)勞動生產率難以有較大幅度提高，而且對土地的規(guī)劃使用難以落實，這也影響了農業(yè)勞動生產率的提高。第二，青壯年農民外出務工后，農村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒廢不用。浪費了寶貴的土地資源。第三，農村土地承包制的繼續(xù)存在不利于有效地推進城鄉(xiāng)二元體制改革。農民即使進城務工。仍然把村里的承包土地當成是生活保障的最后一條防線，萬不得已時仍然回到村里，靠一小塊承包土地維持生活。因此，目前可行的做法是：堅持農村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權流轉市場。即目前可以在農村土地承包制不變的條件下。農民根據(jù)自愿原則，實行承包土地使用權的流轉。尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式。促進規(guī)模經(jīng)營，并有助于農民專業(yè)合作組織的發(fā)展，有助于農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營和以農產品為經(jīng)營對象的龍頭企業(yè)的發(fā)展。有的地區(qū)還試行“土地銀行”經(jīng)營方式，即外出務工的農民或家中缺少勞動力的農戶把所承包土地存人農村信用社，按年取得利息?？傊灰邪恋氐氖褂脵嗄軌蛄鬓D起來，農村土地承包制的局限性就可以大大減少。

綜上所述，中華人民共和國成立以來的60年中，我國農村土地制度發(fā)生了四次大的變動。每一次變動都是當時特定政治環(huán)境下的產物，對當時以及其后的經(jīng)濟社會發(fā)展都產生了廣泛而深遠的影響。

責任編輯楊小民