夏亞峰

摘要：現(xiàn)已出版的關(guān)于尼克松政府的著作，大多試圖破譯尼克松和基辛格這兩位歷史人物的思維方式以及他們的個(gè)性缺陷。根據(jù)新解密的尼克松總統(tǒng)檔案和現(xiàn)已發(fā)表的英文研究成果，通過研究尼克松政府對(duì)外政策決策新機(jī)制的確立及其特點(diǎn)，透視尼克松政府對(duì)外政策決策機(jī)制、過程及涉及的主要人員相關(guān)特點(diǎn)，能夠加強(qiáng)人們對(duì)尼克松政府對(duì)外政策決策的認(rèn)識(shí)和理解。從理論上講，尼克松政府的對(duì)外政策決策機(jī)制，目的是保證總統(tǒng)的工作日程和時(shí)間；總統(tǒng)得到的是經(jīng)過認(rèn)真研究、分析和過濾后的情報(bào)信息。尼克松任內(nèi)，確實(shí)取得了外交方面的重大成功。然而，這一機(jī)制是將美國對(duì)外政策決策的千斤重?fù)?dān)壓到了尼克松和基辛格兩人的肩上，違背了美國政府決策民主程序的理念。

關(guān)鍵詞：尼克松政府；對(duì)外政策；決策機(jī)制、過程和人員

中圖分類號(hào)：K712.54文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0559—8095(2009)04—0091—12

1974年8月8日，在理查德·尼克松(Richard Nixon)即將宣布辭去美國總統(tǒng)職務(wù)的前夜，擔(dān)任國務(wù)卿的亨利·基辛格(Henry Kissinger)告訴尼克松，“歷史將比你的同代人對(duì)你的評(píng)價(jià)更友善”。基辛格的預(yù)言已經(jīng)得到驗(yàn)證。1994年尼克松去世時(shí)，他在外交方面的成就，包括打開中美關(guān)系、緩和與蘇聯(lián)關(guān)系、美國撤出越戰(zhàn)及成功地在中東調(diào)停阿拉伯和以色列沖突等，成為評(píng)價(jià)尼克松這位美國歷史上唯一被迫辭職的總統(tǒng)的主要方面。

近年來，隨著尼克松總統(tǒng)檔案的解密，美國出版了多部影響較大的研究尼克松和基辛格的專著，且新著不斷涌現(xiàn)。記者們和史學(xué)家們已對(duì)尼克松和基辛格進(jìn)行了相當(dāng)細(xì)微的研究，他們的故事也為西方公眾所熟知。任何想寫尼克松和基辛格的學(xué)者，都很自然地要回答一個(gè)簡單的問題：還有什么關(guān)于尼克松和基辛格的新鮮事可以寫出來?

的確，現(xiàn)已出版的著作，大多試圖破譯尼克松和基辛格這兩位歷史人物的思維方式。例如，是什么導(dǎo)致尼克松陷入“水門事件”深淵的?基辛格嗜好權(quán)力的根源是什么?為什么尼克松和基辛格盡管相互猜忌、怨恨，卻能配合得當(dāng)，取得外交方面的成功?然而，利用新解密的尼克松總統(tǒng)檔案對(duì)尼克松政府對(duì)外政策的決策機(jī)制和決策過程的研究，特別是尼克松和基辛格的個(gè)性如何影響尼克松政府對(duì)外政策決策機(jī)構(gòu)的整合、政策制定以及對(duì)國際危機(jī)的管理方面的研究成果還不多見。張曙光2002年出版的專著《美國對(duì)華戰(zhàn)略考慮與決策》，對(duì)從杜魯門到尼克松時(shí)期美國歷屆政府對(duì)華政策的戰(zhàn)略考慮與決策過程做了詳細(xì)的論述與探討，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。但該書對(duì)尼克松政府的總體對(duì)外政策決策機(jī)制和過程沒有詳細(xì)闡述。西方學(xué)者對(duì)此問題的研究也只有很少成果發(fā)表。本文根據(jù)已解密的尼克松總統(tǒng)檔案和現(xiàn)已發(fā)表的英文研究成果，研究尼克松政府的對(duì)外政策決策新機(jī)制，分析尼克松政府對(duì)外政策決策機(jī)制(structures)、過程(processes)及涉及的主要人員(personalities)的特點(diǎn)，從而有助于對(duì)尼克松政府對(duì)外政策決策的認(rèn)識(shí)和理解。

尼克松的“新機(jī)制”——白宮成為對(duì)外政策決策中心

關(guān)于美國總統(tǒng)的決策模式，美國學(xué)者總結(jié)為三種類型：競爭型(a competitive model)、同心協(xié)力型(acollegial model)、注重程序型(a formalistic model)。美國總統(tǒng)羅斯福(Franklin Rooseveh)的決策可歸入競爭型。這種決策模式將總統(tǒng)置于情報(bào)信息中心，總統(tǒng)依賴主要助手之間的競爭以便提出富有創(chuàng)造性的解決問題的多種方案。這種模式的缺點(diǎn)是往往會(huì)加劇助手之間的競爭，占據(jù)總統(tǒng)太多的時(shí)間和精力。肯尼迪(John F.Kennedy)總統(tǒng)的決策可以說是同心協(xié)力型。這種決策模式也要求總統(tǒng)掌握較多的情報(bào)信息，但強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)的主要助手的“團(tuán)隊(duì)協(xié)作”(teamwork)而不是相互競爭，目的是要避免競爭型決策模式可能產(chǎn)生的漏洞。這種模式的缺點(diǎn)是“團(tuán)隊(duì)協(xié)作”可能導(dǎo)致形成一種封閉的官員相互支持的體系(aclosed system of mutual suppo)，不利于提出富有創(chuàng)造性解決問題的方案。艾森豪威爾(Dwight D.Eisen—hower)總統(tǒng)的決策可算是注重程序型。這種決策模式重視將決策過程程序化，以保證問題得到充分研究。強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)等級(jí)分明、結(jié)構(gòu)明顯的工作人員體系。總統(tǒng)所得到的情報(bào)和信息已經(jīng)經(jīng)過主要助手的研究、分析和過濾。不鼓勵(lì)總統(tǒng)主要助手之間的意見沖突和相互討價(jià)還價(jià)，強(qiáng)調(diào)提出決策的最佳方案。這種有序的決策過程要求對(duì)問題的詳細(xì)研究，耗費(fèi)決策者很多時(shí)間和精力。這種模式的缺點(diǎn)是經(jīng)過主要助手的研究、分析和過濾了的情報(bào)和信息，可能已經(jīng)被歪曲；同時(shí)，在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，這種模式也可能對(duì)危機(jī)反應(yīng)遲緩。

很多學(xué)者也將尼克松的內(nèi)政外交決策歸入注重程序型。其特點(diǎn)是將決策權(quán)限制在最高層，但同時(shí)要求各種可選政策方案也都要上報(bào)最高層。1969年1月，尼克松就職不久，就有媒體報(bào)道，尼克松表示在行政系統(tǒng)正常管道內(nèi)制定外交政策很難?！都~約時(shí)報(bào)》在1969年2月初就報(bào)道說，尼克松政府“麻煩的第一個(gè)征兆”已經(jīng)出現(xiàn)，指出白宮與國務(wù)院、國防部及參院外交關(guān)系委員會(huì)關(guān)系緊張。入主白宮的尼克松很清楚，要產(chǎn)生有效的對(duì)外政策創(chuàng)意，必須有一個(gè)由其本人控制的對(duì)外政策決策機(jī)制。他希望出現(xiàn)的變革之一，就是改內(nèi)閣閣員主導(dǎo)制為白宮工作人員主導(dǎo)的對(duì)外政策決策機(jī)制。就任總統(tǒng)后不久，尼克松便認(rèn)識(shí)到內(nèi)閣制不是決策的有效形式。內(nèi)閣會(huì)議通常時(shí)間拖得很長，有些內(nèi)閣成員，因?yàn)樵緭?dān)任州長，為一方諸侯。到內(nèi)閣開會(huì)時(shí)，他們往往講話太多，不能很快適應(yīng)自己現(xiàn)在為內(nèi)閣成員的角色。尼克松離任后對(duì)內(nèi)閣制的批評(píng)更加直率：“內(nèi)閣政府是個(gè)謎，但無法運(yùn)轉(zhuǎn)?？偨y(tǒng)永遠(yuǎn)不要倚賴內(nèi)閣……大腦正常的總統(tǒng)是不會(huì)將任何事情交給內(nèi)閣的……這太離譜了……太單調(diào)無味了?！蹦峥怂蓵r(shí)常感到要找到能勝任政府工作的“好人”太困難。根據(jù)白宮幕僚長霍爾德曼(Harry R.Haldeman)的回憶，有一天，尼克松“為從哪兒能找到為政府工作的人而十分煩惱。[這些人]必須有判斷力、品格優(yōu)秀、忠誠、有愛國心。大多數(shù)人，特別是那些美國東部的知識(shí)分子，至少缺兩項(xiàng)”。

關(guān)于尼克松決心將白宮變成美國對(duì)外政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)已有很多論述。1969年1月，即在大選之后到入主白宮之前，尼克松已經(jīng)制定了以白宮為中心的對(duì)外政策決策的方案。因此，尼克松政府的第一個(gè)8個(gè)月，不僅是政策形成階段，更是國家安全決策機(jī)制發(fā)生重要變化的時(shí)期。到1970年中期，尼克松政府對(duì)外政策決策已經(jīng)很明顯地由白宮工作人員主導(dǎo)，國務(wù)院和國防部等官僚機(jī)構(gòu)以及內(nèi)閣成員的作用明顯削弱。以上變化對(duì)美國內(nèi)政和對(duì)外政策制定的影響表現(xiàn)為各部門的首長發(fā)現(xiàn)他們根本無法見到總統(tǒng)。尼克松的時(shí)間和工作日程由三位“守門人”(gatekeepers)悉心護(hù)衛(wèi)，他們是幕僚長霍爾德曼、掌管總統(tǒng)國內(nèi)事務(wù)日程安排的埃利希曼(John Ehrlichman)以及主管外交事務(wù)的基辛格。尼克松在其回憶錄中解釋了限制相關(guān)人員見總統(tǒng)的必要性：“我想將內(nèi)閣會(huì)議的次數(shù)減到最少。我感到如果

內(nèi)閣成員各盡其職，那我就可以花很少的時(shí)間與他們一一討論問題，除非涉及重大政治或政策問題?！弊鳛槟涣砰L，霍爾德曼的嚴(yán)格掌控就是為了制止“一波接一波的政府要員，‘這些人就想見見總統(tǒng)……更為糟糕的是：[這些人]為了本部門的一些煩瑣小事，與總統(tǒng)進(jìn)行冗長的、浪費(fèi)時(shí)間的討論”。

在對(duì)外政策方面，基辛格對(duì)各部門首長試圖占用總統(tǒng)的時(shí)間實(shí)行更為嚴(yán)格的限制?；粮癫蛔寚鴦?wù)院官員參加一些涉及外交事務(wù)的會(huì)議，有些重大對(duì)外政策問題，如打開與中國的關(guān)系以及與北越的秘密談判，基辛格不與國務(wù)卿羅杰斯(William Rogers)通氣。在1969年2月就有媒體提出誰將主導(dǎo)美國外交，基辛格還是羅杰斯?倫敦的《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》(The Economist)報(bào)道說，“基辛格和國務(wù)院的非常規(guī)關(guān)系是個(gè)問題。如果美國外交要運(yùn)轉(zhuǎn)自如，這個(gè)問題必須解決?！边@種看法后來在國會(huì)山公開化，基辛格的主導(dǎo)地位削弱了國務(wù)卿和國務(wù)院的地位和權(quán)力。參議員賽明頓(Stuart Symington)抱怨道：“只要下午或晚上在城里走一走，就聽到我們十分能干的國務(wù)卿被人嘲笑。人們說他只是名義上的國務(wù)卿。”

基辛格作為總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理(國家安全顧問)，掌握向總統(tǒng)提供什么信息和建議的最終決定權(quán)。入主白宮一年之后，尼克松在向國會(huì)提交的外交政策報(bào)告中是這樣描繪新的國家安全委員會(huì)體制的：

[國安會(huì)體制]的設(shè)計(jì)是為了使政策的取向能達(dá)到最高層，這樣多種立場得以在國安會(huì)討論……我拒絕

接受官僚機(jī)構(gòu)提供的單一取向的立場——要么接受要么反對(duì)。這種情形使我無法知道是否存在其他選擇。

尼克松的外交決策新體制的最終目的是使最關(guān)鍵的對(duì)外政策決策問題“集權(quán)化”，使官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定的干預(yù)為最低程度，特別是尼克松政府對(duì)外政策最關(guān)鍵的三個(gè)方面：越南問題、對(duì)華政策和對(duì)蘇政策。國家安全委員會(huì)的工作人員在新體制中起重要作用。他們負(fù)責(zé)收集信息、草擬研究備忘錄、組織部門聯(lián)席小組、準(zhǔn)備研究報(bào)告，為基辛格提供詳細(xì)的分析報(bào)告等。國安會(huì)工作人員最重要的責(zé)任是使尼克松和基辛格能控制對(duì)外政策決策的程序和官僚機(jī)構(gòu)?；粮窭门c尼克松的單獨(dú)交談、掌握給總統(tǒng)的信息和建議，得以強(qiáng)化他的個(gè)人觀點(diǎn)。

主持部門聯(lián)席會(huì)議，使得基辛格得以用他現(xiàn)實(shí)主義、權(quán)力中心的世界觀“影響”官僚機(jī)構(gòu)的態(tài)度和立場。1972—1974年任職國安會(huì)的匡特(William B.Quandt)認(rèn)為，“[基辛格]覺得，通過不斷的會(huì)議并與相關(guān)人員的接觸，他可以影響這些人的觀點(diǎn)。這些人逐漸像他和尼克松一樣看世界——一個(gè)戰(zhàn)略的、冷戰(zhàn)的視角。這些會(huì)議的部分目的是確保他和尼克松的世界觀得到認(rèn)可……人們也慢慢地用他們的語言、像他們一樣看問題?！笨茽?w.Kohl)的研究認(rèn)為，國家安全委員會(huì)機(jī)制在尼克松政府的第一年運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但隨著打開與中國關(guān)系的努力取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，決策的模式發(fā)生變化，重要問題的決策大多在尼克松和基辛格的私下談話中就搞定了。這一變形主要是由于尼克松不斷強(qiáng)烈的保密欲。到1973年，國安會(huì)與尼克松的會(huì)議已經(jīng)很少了。

尼克松和基辛格還通過要求官僚機(jī)構(gòu)提供對(duì)各種問題的研究報(bào)告分散其精力，以便使白宮牢牢掌握對(duì)外政策決策權(quán)。在尼克松政府的最初幾個(gè)月，基辛格辦公室發(fā)出很多請官僚機(jī)構(gòu)提供研究報(bào)告的指示。這種要求如此頻繁，以至大部分官員認(rèn)為，尼克松希望通過文字工作使得官員們應(yīng)接不暇，這樣他和基辛格可以不受很多干擾，制定對(duì)外政策。更為重要的是，很快，這些研究報(bào)告數(shù)量之大，以至國安會(huì)根本沒有人力去閱讀、評(píng)估，更談不上報(bào)送尼克松。根據(jù)德斯特勒(I.M.Destler)的研究，基辛格辦公室在尼克松政府最初6個(gè)月，就要求相關(guān)部門提供69份研究報(bào)告。更加令官僚機(jī)構(gòu)惱火的是，尼克松和基辛格常常對(duì)已經(jīng)收到的來自官僚機(jī)構(gòu)的意見置若罔聞，自行做出重大問題的決策。甚至一些寬泛的政策問題，決策往往也是在國安會(huì)機(jī)制正常程序之外，通常是就事論事，臨時(shí)決定。盡管尼克松和基辛格更喜歡在正式的國安會(huì)系統(tǒng)之外決策，他們也知道與官僚機(jī)構(gòu)保持良好的工作關(guān)系，對(duì)保證他們外交政策創(chuàng)議的貫徹執(zhí)行至關(guān)重要?？锾卣J(rèn)為，尼克松和基辛格如此做的目的，不是看重官僚機(jī)構(gòu)的意見，而是認(rèn)識(shí)到官僚機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過程中的中心作用。

無法避免的是，隨著國家安全委員會(huì)官員的地位日益提升，與對(duì)外政策相關(guān)的其他官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力日益衰落。德斯特勒認(rèn)為，這恐怕是尼克松政府最重要的政治遺產(chǎn)。德斯特勒認(rèn)為國家安全委員會(huì)在對(duì)外政策方面的作用，一是作為替總統(tǒng)把握外交問題的高級(jí)顧問們的論壇；二是作為政策規(guī)劃和決策過程中的一個(gè)正常程序；三是作為總統(tǒng)外交工作人員的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。

尼克松和基辛格“二人團(tuán)隊(duì)”(the Nixon—Kissinger dyad)

關(guān)于尼克松決定由白宮主要負(fù)責(zé)對(duì)外政策的制定，必須放在歷史的大背景和框架下來考察。究竟是由國務(wù)院還是國安會(huì)來負(fù)責(zé)對(duì)外政策決策，自20世紀(jì)60年代初總統(tǒng)國家安全顧問和國務(wù)卿的權(quán)力之爭首次出現(xiàn)以后，美國總統(tǒng)就開始為這個(gè)問題煩惱。國家安全顧問和國務(wù)卿的個(gè)人權(quán)力之爭固然存在，但更重要的是總統(tǒng)個(gè)人的管理方式?jīng)Q定對(duì)外政策決策權(quán)是在國務(wù)院還是國安會(huì)。在從約翰遜政府到尼克松政府的過渡時(shí)期，約翰遜政府的國家安全顧問羅斯托(Wah Rostow)認(rèn)識(shí)到總統(tǒng)的個(gè)人癖好對(duì)對(duì)外政策決策的影響：“第一點(diǎn)——也是最重要的是——這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置首先要與總統(tǒng)的工作習(xí)慣吻合，方便總統(tǒng)。沒有兩位總統(tǒng)是完全一樣的。唯一正確的組織方式是為總統(tǒng)服務(wù)。”

杜魯門(Harry Truman)和艾森豪威爾政府時(shí)期，國家安全顧問并非政策顧問，更像是對(duì)外政策決策過程中持中立立場的管理人和協(xié)調(diào)員。到了麥喬治·邦迪(McGeorge Bundy)擔(dān)任肯尼迪政府國家安全顧問時(shí)期，他逐漸擔(dān)當(dāng)起政策顧問(policy advisor)的角色。到其任職后期，他對(duì)國安會(huì)的政策規(guī)劃(policy planning)職能和國務(wù)院的執(zhí)行政策(policy operations)的傳統(tǒng)分工提出異議。這種有利于國家安全顧問的權(quán)力轉(zhuǎn)換持續(xù)到約翰遜政府時(shí)期，此時(shí)羅斯托擔(dān)任國家安全顧問，他在對(duì)外政策的制定過程中起積極主動(dòng)的作用。然而，只是在尼克松時(shí)期，國家安全顧問的權(quán)力達(dá)到前無古人、后無來者的巔峰。基辛格在哈佛大學(xué)的同事，1969年曾任職國安會(huì)的霍爾珀林(Moron Halperin)認(rèn)為，基辛格精力充沛，管了越來越多傳統(tǒng)上不是國家安全顧問管的事情。與此同時(shí)，尼克松也在廣泛的軍事和國家安全問題方面越來越依賴基辛格作為重要的信息來源。

可是，尼克松對(duì)基辛格的這種信賴，最多也只是工作關(guān)系，正如尼克松本人所說：“我不信任亨利[基辛格]，但我能用他。”然而，尼克松和基辛格在政治外交理念方面卻有很多共同之處。兩人都認(rèn)為，達(dá)到國際政治中的“勢力均衡”(equilibrium)的關(guān)鍵是武力威脅，美國在世界政治中的信譽(yù)(credibil—ity)在于其強(qiáng)有力的軍事能力。成功的外交政策的制定取決于美國在世界各地與蘇聯(lián)的競爭中兌現(xiàn)其

對(duì)盟國的承諾、確保美國的信譽(yù)。因?yàn)槊绹谝粋€(gè)地區(qū)的失敗將導(dǎo)致在其他地區(qū)的投降。美國強(qiáng)勢的威脅政策仰仗于對(duì)政策問題的悉心協(xié)調(diào)，需要一種集權(quán)的、等級(jí)森嚴(yán)的、以白宮為中心的對(duì)外政策管理體系。這是形成美國對(duì)外政策決策最高層尼克松和基辛格“二人團(tuán)”的基礎(chǔ)。美國外交史家約翰·蓋迪斯(John L.Gaddis)認(rèn)為，由于尼克松特殊的政治經(jīng)歷和背景，“冷戰(zhàn)斗士”(a cold warrior)稱號(hào)使他的政府在“總體戰(zhàn)略調(diào)整”時(shí)未受到媒體、公共輿論以及國內(nèi)“極保守勢力”的挑戰(zhàn)與詰問。尼克松為美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略調(diào)整塑造了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的“政治防護(hù)網(wǎng)”(a solid political shield)，基辛格則為新戰(zhàn)略的制定提供了一整套“理論方法”(a conceptual approach)?；粮癯缟械氖莻鹘y(tǒng)的“勢力均衡”的國際體系，他認(rèn)為國際社會(huì)的“穩(wěn)定”與“安全”并不會(huì)由于某種“意識(shí)形態(tài)”的強(qiáng)勢而得以形成并受到保障，卻會(huì)因“大國”間的“勢力”平衡的建立與延續(xù)而變得現(xiàn)實(shí)。他批評(píng)民主黨政府受“理想主義”、“自由主義”影響過多，在制定美國對(duì)外政策時(shí)考慮“意識(shí)形態(tài)”要比考慮“國家根本利益”多，考慮決策的“民主程序”要比考慮決策的“效率”多，使得美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略“本末倒置”，陷入被動(dòng)。

尼克松和基辛格在個(gè)性方面也有很多相似之處。兩人都討厭官僚機(jī)構(gòu)(如國務(wù)院和國防部)，并把國會(huì)看成是實(shí)現(xiàn)成功的大國外交的障礙。兩人又都癖好“秘而不宣”(secrecy)和利用“秘密管道”(back—channelling)。他們還互相猜忌，甚至互相竊聽。因此，一點(diǎn)也不奇怪，尼克松和基辛格的關(guān)系并不和諧，特別是在基辛格逐漸成為華盛頓社交圈的名流之后。他們之間的尷尬關(guān)系的關(guān)鍵在于尼克松認(rèn)為基辛格是在損害總統(tǒng)威信的基礎(chǔ)上，逐漸建立起個(gè)人聲望。早在1970年9月，尼克松的懷疑和不滿已有表露，他讓埃利希曼通知基辛格，叫他不要再就政策問題搞電視新聞發(fā)布會(huì)，說那是總統(tǒng)和國務(wù)卿的事情。1971—1972年冬天，也就是在尼克松訪問中國之前，由于擔(dān)心基辛格對(duì)媒體與日俱增的影響力，幾乎導(dǎo)致尼克松決定解雇基辛格。到1972年底，基辛格看到，他的任職時(shí)間隨時(shí)可能中斷，他只希望能熬到與北越簽訂和平條約結(jié)束越戰(zhàn)之后。但隨著尼克松逐漸為“水門事件”所困擾，尼克松和基辛格關(guān)系的天平發(fā)生傾斜?！八T事件”沒有影響基辛格的仕途，他不但繼續(xù)擔(dān)任國家安全顧問，而且于1973年10月取代羅杰斯兼任國務(wù)卿。基辛格至此處于更為顯赫地位，幾乎一人設(shè)計(jì)、制定和管理美國的對(duì)外政策。

因此也就不奇怪，基辛格逐漸被描繪為美國對(duì)外政策的設(shè)計(jì)師(the architect)和執(zhí)行者(execu-tor)。基辛格在1970年代初期所取得的重大外交成就給人留下十分深刻的印象。尼克松時(shí)期擔(dān)任白宮管理和預(yù)算辦公室主任、后來在里根(Ronald Reagan)政府擔(dān)任國務(wù)卿的舒爾茨(George Shultz)曾經(jīng)這么說：“只有一個(gè)基辛格。他們在制造了他之后，就將模子毀了?！闭劦交粮裨谌A盛頓急速上升的權(quán)力，《華盛頓郵報(bào)》記者蘭多(David Landau)發(fā)現(xiàn)這位精明能干的國家安全顧問和奧地利的政治家梅特涅(Metternich)有很多相似之處?！懊诽啬腔粮裥哪恐凶钪匾恼斡⑿?。和這位奧地利的國務(wù)大臣一樣，基辛格利用其在政府中的任職為保護(hù)傘，掩蓋其更大的個(gè)人野心和目標(biāo)。基辛格決不是一位對(duì)總統(tǒng)決策超然、客觀的裁判員，他已經(jīng)變成尼克松對(duì)外政策關(guān)鍵的塑造者和支持者?！碑?dāng)然，梅特涅還影響了基辛格利用現(xiàn)實(shí)主義眼光觀察國際事務(wù)，注重在相互沖突的利益之間創(chuàng)造平衡。事實(shí)上，很多人也將基辛格看成現(xiàn)實(shí)主義政治的化身。

基辛格運(yùn)用多種策略，引導(dǎo)美國對(duì)外政策朝著他和尼克松設(shè)定的方向轉(zhuǎn)變。如何對(duì)付錯(cuò)綜復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)，基辛格的辦法是用“大量毫無價(jià)值的研究項(xiàng)目將外交決策的咨詢權(quán)從內(nèi)閣各部轉(zhuǎn)移到他本人的辦公室”。另一個(gè)不太明顯但同樣有效的方法是強(qiáng)化對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的紀(jì)律管束。尼克松在與舒爾茨的一次交談中用十分豐富的語言表達(dá)了他有關(guān)如何能使官僚機(jī)構(gòu)與白宮步調(diào)一致：

喬治[舒爾茨]，你得搞出一套辦法出來。你得給他們上上規(guī)矩，特別是當(dāng)某個(gè)官員抗命不遵時(shí)……他們得知道，如果他們抗命不遵，我們是有辦法整治他們的……有很多不如人意的工作地點(diǎn)，文職官員們是不愿意去……將他降職，派往關(guān)島地區(qū)辦事處。就是這個(gè)辦法。讓他走人。

重組國家安全委員會(huì)

對(duì)尼克松政府時(shí)期美國對(duì)外政策實(shí)行了最有效的控制是基辛格本人?；粮褡鳛閲野踩到y(tǒng)最高領(lǐng)導(dǎo)人使得尼克松可以在很少官僚機(jī)構(gòu)干預(yù)的情況下制定美國對(duì)外政策。1968年11月，在尼克松當(dāng)選總統(tǒng)后沒幾天，基辛格就向當(dāng)選總統(tǒng)尼克松提交了一份關(guān)于重組國家安全委員會(huì)的詳細(xì)報(bào)告?；粮裢瑫r(shí)要求霍爾珀林設(shè)計(jì)一個(gè)國家安全委員會(huì)體系的新構(gòu)架，由白宮來管理重大外交國防政策。其實(shí)，基辛格的最初目的是要擺脫艾森豪威爾時(shí)期過度等級(jí)森嚴(yán)的國家安全委員會(huì)體系。可是，他所創(chuàng)建的新體系卻是由一個(gè)人——國家安全顧問——有效控制給總統(tǒng)的信息和建議。在總結(jié)艾森豪威爾和約翰遜政府的做法之后，基辛格提出一個(gè)新的國安會(huì)系統(tǒng)，即結(jié)合艾森豪威爾和約翰遜政府國安會(huì)體系的優(yōu)點(diǎn)，利用國家安全委員會(huì)創(chuàng)立一種新的外交決策機(jī)制，以便向總統(tǒng)和他的主要顧問們提供所有現(xiàn)實(shí)選擇、每個(gè)選擇的利弊以及所有相關(guān)部門的意見和建議。尼克松于1968年12月批準(zhǔn)該方案。

基辛格認(rèn)為，約翰遜總統(tǒng)改革國安會(huì)的努力是不成功。因?yàn)榧s翰遜政府時(shí)期國安會(huì)的主要決策機(jī)制是由總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局局長和國家安全顧問參加的“周二午餐小組(the Tuesday Lunch group)”，卻沒有正式日程或正式機(jī)構(gòu)跟蹤執(zhí)行所做的決定?；粮竦目捶ㄊ牵爸芏绮托〗M”做的決定傳達(dá)給了相關(guān)部門，但常常是無法確定會(huì)上究竟做了什么決定?；粮癯姓J(rèn)約翰遜政府的決策機(jī)制比較靈活，可以在不受很多相對(duì)低級(jí)的官員干擾的情況下進(jìn)行自由和坦率的討論。他也注意到，這種決策機(jī)制缺乏正規(guī)途徑來保證所有相關(guān)方案都得到討論，所有決定都得以執(zhí)行。從這方面看，基辛格的結(jié)論“在最近幾年國安會(huì)沒有用作決策機(jī)制”是正確的?？夏岬峡偨y(tǒng)在其大約1 000天的任期內(nèi)，頒布了272個(gè)國家安全行動(dòng)備忘錄(NafionM Security Action Memoranda)，而約翰遜在其五年多的任期內(nèi)，僅頒布100個(gè)國家安全行動(dòng)備忘錄?；粮褚餐瑯优u(píng)艾森豪威爾的國安會(huì)體制，認(rèn)為1953—1961年間的國安會(huì)體制過于照章辦事，缺乏靈活性，“占用主管首長們太多時(shí)間和精力，而對(duì)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要問題卻沒有給予足夠的重視”。艾森豪威爾在其回憶錄中也承認(rèn)，“這項(xiàng)[國安會(huì)]工作可以由一位能力強(qiáng)、值得信賴的官員，在他自己的一個(gè)小的工作班子的輔佐下完成”。

在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，基辛格設(shè)計(jì)并推出了國家安全決策新機(jī)制，由不同類型的部門聯(lián)席小組和特別委員會(huì)組成，目的是要服務(wù)于總統(tǒng)和他本人的需要和目標(biāo)。在這個(gè)新系統(tǒng)中，國家安全顧

問對(duì)對(duì)外政策決策機(jī)制的成功整合以及信息和建議成功反饋給總統(tǒng)所起的作用最為重要。他提出，這個(gè)新的國安會(huì)將是“需要部門協(xié)調(diào)的重要問題，特別是那些需要總統(tǒng)做出中期和長期決策的問題得以討論的場所”。基辛格特別強(qiáng)調(diào)國家安全顧問在此過程中的中心地位，概括出他本人的作用主要是“確定國安會(huì)工作和會(huì)議議程，保證[各部門準(zhǔn)備的]文字材料到位”。為了確保工作有效，基辛格設(shè)定的國家安全委員會(huì)體系機(jī)構(gòu)圖如下：

高級(jí)考察小組(Senior Review Group)處于國家安全委員金字塔的上方，充當(dāng)國安會(huì)與下屬各小組和各委員會(huì)的聯(lián)系紐帶。其職能包括向國安會(huì)下屬各小組索取政策分析報(bào)告，在提交給由總統(tǒng)親自主持的國安會(huì)全體會(huì)議——國安會(huì)論壇(NSC Forum)討論之前先行審閱這些文件，協(xié)調(diào)國安會(huì)下屬各部門的工作?；粮裉貏e強(qiáng)調(diào)：“不要達(dá)成那種可能阻礙可供選擇的其他方案出臺(tái)的妥協(xié)或一致的意見”至關(guān)重要?；粮褡匀谓M長，這是基辛格權(quán)力的最大來源，這個(gè)職務(wù)是他得以決定“何時(shí)”和將“何種意見”上報(bào)總統(tǒng)。該小組成員包括國務(wù)卿和國防部部長之下的高級(jí)官員、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局局長。其他成員依情況而定。這個(gè)小組通常用于處理一些敏感問題，而這些問題基辛格通常不愿讓國安會(huì)工作人員知道。

除了負(fù)責(zé)危機(jī)管理的華盛頓特別行動(dòng)小組(the Washington SpeciM Actions Group)外，其他業(yè)務(wù)組有防務(wù)考察委員會(huì)(the Defense Program Review Committee)，負(fù)責(zé)防務(wù)政策和預(yù)算，協(xié)調(diào)防務(wù)預(yù)算與外交政策目標(biāo)之間的關(guān)系；四十委員會(huì)(the 40 Committee)，負(fù)責(zé)決定、批準(zhǔn)中央情報(bào)局和其他部門提出的“秘密行動(dòng)”(coved operations)；1969年7月成立的核軍備“核查小組”(the Verificmion Panel)，成立時(shí)只是監(jiān)督美國情報(bào)系統(tǒng)對(duì)美蘇核軍控條約的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，但很快便成為負(fù)責(zé)軍控談判的主要咨詢機(jī)構(gòu)；1969年9月成立的“越南特別研究小組”(Vietnam Special Studies Group)，實(shí)際負(fù)責(zé)起“協(xié)調(diào)”越南戰(zhàn)爭軍事與外交的主要作用；1971年之后成立的情報(bào)委員會(huì)(the Intelligence Committee)，負(fù)責(zé)情報(bào)系統(tǒng)的政策問題。基辛格擔(dān)任所有小組組長，各小組成員與高級(jí)考察小組相同。

副部長委員會(huì)(Under Secretaries Committee)處理高級(jí)考察小組交辦的不需要總統(tǒng)決策的問題。該委員會(huì)由副國務(wù)卿擔(dān)任組長，成員包括常務(wù)國防部長，參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局局長。部門聯(lián)席區(qū)域小組(Inter—Agency Regional Groups)處理部長助理級(jí)可以解決的問題，負(fù)責(zé)為國安會(huì)起草政策文件、提出解決危機(jī)的可行方案供國安會(huì)審批。由部長助理級(jí)官員組成，負(fù)責(zé)拉美、中東、遠(yuǎn)東、歐洲、非洲、政治軍事事務(wù)的助理國務(wù)卿擔(dān)任相應(yīng)的地緣小組組長。對(duì)以上地緣政治區(qū)無法涵蓋的問題，還設(shè)有特別工作小組(Ad Hoc Working Groups)。小組組成根據(jù)問題性質(zhì)而定，需要部門協(xié)調(diào)。此外，還會(huì)請外來的專家擔(dān)任顧問，幫助準(zhǔn)備國安會(huì)的政策文件。除了國安會(huì)體制的重新整合，基辛格還引入兩個(gè)程序方面的改革：國家安全決策備忘錄(the National Security Decision Memoranda)和國家安全研究備忘錄(National Security Study Memoranda)。前者將總統(tǒng)的決定通知相關(guān)部或署，這些決定可能是國安會(huì)會(huì)議討論的結(jié)果，也可能不是。后者用于指示相關(guān)部或署的工作，比如需要他們研究什么問題，并將研究報(bào)告送交國安會(huì)。

危機(jī)管理在尼克松政府的早期就得以制度化。1969年3月，尼克松指示“強(qiáng)化對(duì)可能影響美國利益的潛在危機(jī)進(jìn)行預(yù)測”。尼克松要求現(xiàn)有的部門聯(lián)席小組“就潛在的危機(jī)地區(qū)進(jìn)行應(yīng)急方案的研究，以供國安會(huì)審核”，包括美國可能采取的政治軍事行動(dòng)的分析。這一做法的好處是集中體現(xiàn)了理性的決策程序。1969年4月，朝鮮在日本海上空擊落美軍EC—121偵察機(jī)，尼克松政府迅速根據(jù)國家安全決策備忘錄第8號(hào)文件精神，組成第一個(gè)危機(jī)管理小組。這是個(gè)部際聯(lián)席小組，組長是基辛格，組員大多為副部長級(jí)官員，這就是華盛頓特別行動(dòng)小組的原型。根據(jù)美軍EC—121偵察機(jī)被擊落事件的處理經(jīng)驗(yàn)，尼克松總統(tǒng)于1969年5月批準(zhǔn)成立管理危機(jī)的部門聯(lián)席小組——華盛頓特別行動(dòng)小組，使其成為國安會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)于1969年5月16日正式成立，兩個(gè)月之后發(fā)布的國家安全決策備忘錄第19號(hào)，對(duì)其在國安會(huì)內(nèi)的作用和地位作了明確規(guī)定。在這份文件中，尼克松通過基辛格指示：“從今以后，由部門聯(lián)席小組根據(jù)國家安全決策備忘錄第8號(hào)文件準(zhǔn)備的政治軍事應(yīng)急計(jì)劃，應(yīng)抄送國安會(huì)華盛頓特別行動(dòng)小組。”

值得注意的是，尼克松政府國家安全機(jī)制的一個(gè)重大變化是取消了歷史上由國務(wù)卿牽頭的高級(jí)部際小組(the Senior Interdepartmental Group)，以削弱國務(wù)院、國防部、中央情報(bào)局在對(duì)外政策制定過程中的作用。尼克松任內(nèi)共簽發(fā)大致250個(gè)國家安全決策備忘錄。在1969年1月19日尼克松簽發(fā)的國家安全決策備忘錄第二號(hào)中，基辛格的正式頭銜由總統(tǒng)國家安全顧問改為總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理(the special assistant for the president for national security affairs)?；粮裰鞒窒碌膰矔?huì)權(quán)限越來越大，規(guī)模和財(cái)政預(yù)算也隨之?dāng)U大，國安會(huì)工作人員從1969年的28人增加到1971年的52人，經(jīng)費(fèi)從1968年約翰遜時(shí)期的70萬美元增加到1971年的220萬美元。國安會(huì)除了應(yīng)付和管理當(dāng)前的危機(jī)，還要考慮中長期的政策問題。國安會(huì)工作人員根據(jù)工作性質(zhì)，可分為四類：第一類是項(xiàng)目助理官員(Assistantsfor Programs)，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備具有長遠(yuǎn)意義的政策問題的研究報(bào)告，例如越南問題、中東問題的解決方案、北約的可選方案等。他們與各部協(xié)調(diào)，為總統(tǒng)和國安會(huì)提供相關(guān)資料和政策選擇；第二類是項(xiàng)目運(yùn)作官員(the Operations Staff)，由五位高級(jí)工作人員和少量助手組成。每位高級(jí)工作人員主管一個(gè)地緣政治區(qū)(如拉美、中東、遠(yuǎn)東、歐洲、非洲等)或一個(gè)方面的職能性工作；第三類是項(xiàng)目規(guī)劃官員(the PlanningStaff)，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備國安會(huì)日程文件，綜合各部、署上報(bào)的文件并根據(jù)情況準(zhǔn)備后備文件和跟蹤研究的文件。規(guī)劃官員一般還充當(dāng)部門聯(lián)席研究小組的成員；第四類是軍事助理(The Military Staff)，幫助總統(tǒng)國家安全顧問準(zhǔn)備軍事問題的綜合報(bào)告，向其提供軍事問題的咨詢，協(xié)助收集和掌控情報(bào)工作。

國安會(huì)儼然成了小型國務(wù)院。在尼克松第一個(gè)任期內(nèi)，基辛格是唯一陪同總統(tǒng)會(huì)見來訪的外國政要的高級(jí)官員。1969年2月，尼克松與蘇聯(lián)駐美國大使多勃雷寧(Anatoly Dobrynin)第一次會(huì)晤時(shí)，國

務(wù)卿羅杰斯被排除在外。幾乎所有駐美國的外國大使至少要拜會(huì)基辛格一次?；粮窭@過國務(wù)院，與多勃雷寧保持特殊關(guān)系，也與當(dāng)時(shí)擔(dān)任以色列駐美大使的拉賓(Yizhak Rabin)保持類似的特殊關(guān)系，還壟斷了中美關(guān)系緩和進(jìn)程中與中方的聯(lián)系。國安會(huì)掌控了美國政府向駐外使館簽發(fā)電報(bào)的權(quán)力。為了實(shí)施國安會(huì)對(duì)美國對(duì)外政策決策的領(lǐng)導(dǎo)，基辛格的權(quán)勢依賴于他對(duì)通訊系統(tǒng)的特別控制。中央情報(bào)局的秘密通訊被基辛格用作“秘密渠道”發(fā)送信息，以便使國務(wù)院對(duì)很多對(duì)外安全和國防事態(tài)發(fā)展一無所知。他還利用白宮通訊署，包括使用特殊航空器為通訊中心。1971年在巴黎為結(jié)束越南戰(zhàn)爭的秘密談判、1970—1971年間與中國方面為實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系和解的一系列秘密外交溝通和談判、為實(shí)現(xiàn)1972年5月美蘇首腦會(huì)晤與蘇聯(lián)人的接觸、1973年中東戰(zhàn)爭期間與阿拉伯和以色列雙方的談判，這一切均由基辛格本人單獨(dú)控制。戴維斯(JeaIlne Davis)在1972—1974年擔(dān)任國安會(huì)執(zhí)行秘書期間，建立用計(jì)算機(jī)管理國安會(huì)敏感文件通訊的檢索制度，將國安會(huì)引入計(jì)算機(jī)化時(shí)代。

從理論上講，國家安全委員會(huì)的運(yùn)作程序如下：首先從基辛格辦公室下發(fā)經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)的國家安全研究備忘錄。研究備忘錄要求相關(guān)部門研究某個(gè)問題，并提出備用方案。此時(shí)，國安會(huì)下屬相關(guān)地緣政治小組開始介入；如果沒有現(xiàn)成的、合適的小組，就臨時(shí)組建一個(gè)特別工作小組。一份完整的研究報(bào)告需要提出現(xiàn)有存在的可行方案并分析利弊，但不要標(biāo)明偏好或推重何種方案。如果是涉及的問題需要專業(yè)性研究，那么國安會(huì)下屬的一個(gè)業(yè)務(wù)組就會(huì)介入。完成后的研究報(bào)告需上報(bào)高級(jí)考察小組，以便確保所有相關(guān)問題都已經(jīng)考慮在其中。如果高級(jí)考察小組認(rèn)為研究報(bào)告不完整，可決定修改或退回相關(guān)部門。一旦高級(jí)考察小組批準(zhǔn)了研究備忘錄，就上報(bào)國安會(huì)論壇。國安會(huì)論壇由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、突發(fā)事件預(yù)防辦公室主任(the Office of Emergeney Preparedness)五位國安會(huì)法定委員以及總統(tǒng)國家安全顧問、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席以及中情局局長組成，為國安會(huì)名義上的最高決策機(jī)構(gòu)。論壇將討論研究備忘錄，決定采取的合適行動(dòng)。等尼克松總統(tǒng)做出最后決定之后，一個(gè)國家安全決策備忘錄就會(huì)形成，發(fā)至國務(wù)卿、國防部長、中情局局長。這標(biāo)志著決策階段結(jié)束，執(zhí)行階段開始?？偨y(tǒng)決策的執(zhí)行由副部長委員會(huì)主管，負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況。

然而，國安會(huì)的實(shí)際運(yùn)作過程并不順利，效率也不高。在尼克松入主白宮前不到一周的1969年1月16日，基辛格指示：為避免政府各部門之間的“相互誤解”，政府各部、署與國家安全有關(guān)的事務(wù)，均要匯總報(bào)到他在國安會(huì)的辦公室?；粮衩鞔_指出，作為總統(tǒng)國家安全顧問，他要對(duì)所有文件進(jìn)行管理，再?zèng)Q定是否上報(bào)總統(tǒng)。此時(shí)尚是尼克松的國防部長候任人的梅爾文·萊爾德(Melvin R.Laird)告知基辛格，他擔(dān)心新的國家安全機(jī)制會(huì)像“一個(gè)小洞，所有情報(bào)信息都只能從這個(gè)小洞向上報(bào)告”。萊爾德?lián)膰野踩檰柺聦?shí)上會(huì)將總統(tǒng)孤立起來，總統(tǒng)聽不到政府各部、署的意見。他更擔(dān)心新的國家安全機(jī)制會(huì)使國家安全顧問在沒有向其他涉及國家安全的各部門首長咨詢、甚至不通氣的情況下，制定國家安全政策?；粮窨刂粕蠄?bào)總統(tǒng)的情報(bào)信息的做法以及他在新國家安全機(jī)制中日益擴(kuò)大的權(quán)力，也招致不少批評(píng)。充當(dāng)國安會(huì)和參謀長聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)官的海軍少將魯賓遜(Rembrandt Robinson)對(duì)基辛格經(jīng)常不能出席重要的部門聯(lián)席會(huì)議表示擔(dān)憂：

我們考查了參謀長聯(lián)席會(huì)議對(duì)基辛格博士缺席的情況下不能得到國安會(huì)具有權(quán)威性的信息和白宮的指導(dǎo)的不滿……真正的批評(píng)應(yīng)是對(duì)基辛格博士不能準(zhǔn)時(shí)出席國安會(huì)的許多會(huì)議，不能從頭到尾呆在會(huì)議上。這種做法對(duì)會(huì)議有破壞性影響，導(dǎo)致不能充分利用其他與會(huì)人的時(shí)間，這在部際委員會(huì)已有很多不滿。不幸的是，沒有合適的人選能取代這位總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理?；粮癫┦棵刻煊袡C(jī)會(huì)與總統(tǒng)接觸，并受到信任。此外，他主持的國家安全會(huì)議，大多取較為中立的立場，或者至少是不明顯表露自己的立場。

魯賓遜建議，國安會(huì)應(yīng)“修正或至少改善國安會(huì)機(jī)制中存在的明顯問題”，以便“保證[基辛格]的日程，激勵(lì)他準(zhǔn)時(shí)參會(huì)，并堅(jiān)持自始至終與會(huì)”。魯賓遜的陳述，也證明了基辛格在國安會(huì)不可或缺的地位。基辛格擔(dān)任國安會(huì)許多委員會(huì)和小組的負(fù)責(zé)人，盡管是為了保證信息和意見及時(shí)上報(bào)總統(tǒng)，事實(shí)上卻使得國安會(huì)的決策過程更加繁復(fù)。事實(shí)上，基辛格對(duì)國安會(huì)機(jī)制的完全控制，將國安會(huì)這部機(jī)器的能量限制在基辛格一個(gè)人可以吸收和反應(yīng)的程度上。

1972年2月英國外交部的一份研究報(bào)告對(duì)尼克松政府國安會(huì)機(jī)制在理論和實(shí)際運(yùn)作方面存在的巨大差異有這樣的分析：

尼克松政府的決策體系在實(shí)際運(yùn)作中不如理論上所說的那樣有條理、有效益。這一體系太被人為控制。就對(duì)外政策而言，國務(wù)院和其他部、署官員十分沮喪，因?yàn)閲矔?huì)很少征詢他們的意見，感到有人奪了他們傳統(tǒng)上的權(quán)力……總體上來看，內(nèi)閣感到被排除在決策過程之外……過去從來沒有出現(xiàn)總統(tǒng)身邊的工作人員對(duì)決策過程的控制到如此程度，而這一切是建立在損害內(nèi)閣成員權(quán)力的基礎(chǔ)上的。

故意越過或回避國務(wù)院和國防部的相關(guān)官員的做法，使得尼克松和基辛格常常無法得到外交和國防方面的專業(yè)人士的意見，也使他們希望達(dá)到的外交目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。國務(wù)院就中國、南非、巴基斯坦、智利、比夫拉(Biafra，尼日利亞的一個(gè)地區(qū))、塞浦路斯等發(fā)表的公開聲明常常與白宮的立場相左。更為重要的是，尼克松和基辛格相對(duì)較小的工作班子，難以掌握對(duì)外政策問題的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。

結(jié)論

根據(jù)1987年美國政府發(fā)布的托爾委員會(huì)(the Tower Commission)報(bào)告，“除非總統(tǒng)愿意，否則國安會(huì)機(jī)制是不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的。國安會(huì)機(jī)制創(chuàng)立的目的就是要為美國總統(tǒng)服務(wù)。總統(tǒng)通過各項(xiàng)措施和領(lǐng)導(dǎo)，決定國安會(huì)的工作職責(zé)?！痹谀峥怂尚碌膰矔?huì)體制中，政策咨詢和政策制定的程序分工是十分清楚的。尼克松政府在兩個(gè)程序方面的新舉措，即國家安全決策備忘錄和國家安全研究備忘錄的做法，可以說是自1947年國安會(huì)成立以來最重要的變革，目的是讓總統(tǒng)掌握更多可供選擇的政策方案。然而，在具體的操作過程中，并非如此有條不紊。盡管尼克松重視決策過程的有序化，然而，由于尼克松偏好根據(jù)他個(gè)人的直覺和與基辛格的籌商來決策，因此，很多決策是在非正式的情況下、國安會(huì)體系之外做出的。隨著時(shí)間的推移，最初設(shè)定的國安會(huì)作為高級(jí)官員論壇的功能不再發(fā)揮作用。即使國安會(huì)還繼續(xù)開會(huì)，但所有與會(huì)者明白，尼克松已經(jīng)作了決策，或者他會(huì)在會(huì)后與基辛格私下做出決定。如此，國安會(huì)論壇就再不是決策機(jī)制，而僅僅是討論問題的場所。

就尼克松政府對(duì)外政策決策的主要人員來說，最大的問題是基辛格為自己設(shè)定的一人之下、萬人之上的顯赫地位。從理論上講，尼克松的對(duì)外政策決策機(jī)制，目的是保證總統(tǒng)的工作日程和時(shí)間不會(huì)被官僚機(jī)構(gòu)打擾；總統(tǒng)得到的是經(jīng)過認(rèn)真研究、分析和過濾后的情報(bào)信息，以便他做出最佳決策。然而，事實(shí)

上，這一機(jī)制是將美國對(duì)外政策決策的千斤重?fù)?dān)壓到了尼克松和基辛格兩人的肩上，違背美國政府決策民主程序的理念。

尼克松政府國安會(huì)體制，必須從歷史的角度來考察。國安會(huì)最重要的功能，是作為總統(tǒng)考慮國家安全和對(duì)外政策、協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門關(guān)系最主要的平臺(tái)。這是一個(gè)富有生命力的機(jī)制，總統(tǒng)可以根據(jù)個(gè)人需要來組合和使用國安會(huì)。這也就解釋了為什么不同總統(tǒng)任內(nèi)，國安會(huì)的機(jī)構(gòu)和程序往往會(huì)有很大差異?；粮裨O(shè)計(jì)的國安會(huì)體制，吸收了艾森豪威爾和約翰遜兩屆政府時(shí)期國安會(huì)的優(yōu)點(diǎn)，清除了不如人意的缺陷。卡特(Jimmy Carter)總統(tǒng)試圖改變基辛格十分強(qiáng)勢的國家安全顧問體制。但卡特很快經(jīng)歷了理論設(shè)計(jì)與外交機(jī)制實(shí)際需要之間的矛盾和沖突，他的國家安全顧問布熱津斯基(Zbigniew Brzez，inski)獲得了巨大權(quán)力，僅基辛格的權(quán)勢在其之上。美國外交決策機(jī)制這種理論與實(shí)際操作中的矛盾沖突，在里根政府時(shí)期再次出現(xiàn)。里根政府最初是以國務(wù)卿作為對(duì)外政策制定中的中心人物，但由于里根粗心大意的管理方式，導(dǎo)致國家安全顧問地位很不穩(wěn)定，如走馬燈一樣，他八年的任期內(nèi)竟然有不少于六位總統(tǒng)國家安全顧問。由于管理混亂，竟然出現(xiàn)國安會(huì)工作人員卷入秘密的、非法的伊朗軍售丑聞(the Iran—Contra Scandal)。盡管里根著眼于分化國家安全顧問的權(quán)力，但從尼克松、基辛格時(shí)代開始的國安會(huì)工作人員擁有政策實(shí)施的職權(quán)，在里根年代達(dá)到又一高峰。國安會(huì)工作人員竟然在國會(huì)、內(nèi)閣成員甚至總統(tǒng)的眼皮底下，卷入非法勾當(dāng)。這種對(duì)對(duì)外政策決策機(jī)構(gòu)最初設(shè)計(jì)的修正，在小布什(George w.Bush)政府時(shí)期重演。國家安全顧問萊斯(Condoleezza Rice)在小布什總統(tǒng)的支持下，常常到國務(wù)院宣布總統(tǒng)指令，削弱國務(wù)卿鮑威爾(Colin Powell)的權(quán)力。

當(dāng)然，以上的例證，并不是要說明，任何企圖改進(jìn)國安會(huì)系統(tǒng)的做法或國家安全顧問的職能的做法最終必將是徒勞的。在這方面，老布什政府(George H.w.Bush)的經(jīng)驗(yàn)是值得肯定的。老布什先在里根政府擔(dān)任副總統(tǒng)八年，一定從里根的失誤中學(xué)到了經(jīng)驗(yàn)。老布什時(shí)期的國安會(huì)體系，結(jié)合了重程序和強(qiáng)調(diào)同事間同心協(xié)力的模式。同時(shí)，老布什的高級(jí)助手們，大多是里根時(shí)代的同事，很能干，也重視同事間的相互協(xié)調(diào)合作。最值得一提的是老布什的國家安全顧問斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)對(duì)國家安全機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)所發(fā)揮的關(guān)鍵作用。斯考克羅夫特在1973—1975年任基辛格的副手——總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理(deputy assistant to the President for National Security Affairs)，1975—1977年間出任福特(Gerald Ford)政府總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理，20世紀(jì)80年代又擔(dān)任調(diào)查國安會(huì)程序弊端的托爾委員會(huì)成員。以上豐富的經(jīng)歷，使他在1991年老布什政府面臨第一次海灣戰(zhàn)爭時(shí)，十分清楚他作為國家安全顧問的職責(zé)，并能很好地盡職盡力。更為重要的是，他認(rèn)識(shí)到國家安全顧問的職責(zé)更多是政策協(xié)調(diào)，而不是政策制定和實(shí)施。如果說基辛格是國家安全顧問制定政策的典范，那么斯考克羅夫特是國家安全顧問作為誠實(shí)的中間人的范例，這更接近于國家安全顧問最初的工作職責(zé)說明。

責(zé)任編輯：任東波