沈開舉

摘要：征收征用權(quán)是指國家為了公共利益的需要，不需財產(chǎn)權(quán)人的同意而取得、限制或影響私人財產(chǎn)權(quán)益的權(quán)力。征收征用權(quán)淵源于國家主權(quán)，但不同于警察權(quán)和稅收權(quán)。本人在對征收征用權(quán)界定的基礎(chǔ)之上，分析了征收征用權(quán)的基本類型及其限制。

關(guān)鍵詞：征收征用權(quán)； 警察權(quán)； 稅收權(quán)； 主權(quán)； 限制

中圖分類號：D922.39 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0005-07

一、 征收征用權(quán)的界定

（一） 征收征用權(quán)的概念

1． 國外關(guān)于征收征用制度的演進

近代西方，占主導(dǎo)地位的國家觀乃是“管得越少的政府便是最好的政府”，國家的職能被限定于提供國防、治安、基本公共設(shè)施等最基本的公共產(chǎn)品，這是“夜警式”國家的典型特征。因而，在征收征用制度的創(chuàng)始時期(注：征收制度最早出現(xiàn)在德國1794年《普魯士一般邦法》序章中，該法第74條規(guī)定：國家成員之個別權(quán)利及利益，如與促進公共福祉之權(quán)利及義務(wù)發(fā)生實際上之干戈(沖突)時，個別之權(quán)利及利益應(yīng)予讓步；第75條又規(guī)定:對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補償。這被認為是“對于個人所享有之既得權(quán)利，僅能基于特殊公益上理由，方能予以剝奪或限制，且應(yīng)給予補償”。參見〔臺〕翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社,2002年版，第1670頁。)及其后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，征收征用(注：在西方大多數(shù)國家，征收與征用是合一的，沒有概念上的差別。)的含義非常狹隘，往往僅限于國家為了公用強制購買私人土地的領(lǐng)域。征收征用之所以必要，是由于政府因特定公用目的需要的土地在市場上往往買不到，市場上有的且私人愿意出賣的土地，政府又由于受地段的限制用不上。征收征用的實質(zhì)是強制性買賣，被征收征用人在強制買賣中喪失的是意識自治，而不是財產(chǎn)權(quán)，所以就必須對被征收征用人的財產(chǎn)損失按市場價格予以公平補償。在美國，征收征用被稱之為eminent domain，“是指政府機構(gòu)取得私有財產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)作公共使用的固有權(quán)力，同時應(yīng)就取得私產(chǎn)給予合理補償?！?注：See Black Law Dictionary， Seventh edition ， West Group P1467。)實際上就是政府強制取得私人不動產(chǎn)，同時給予私人公平的市場價格。(注：See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation，Theodore J·NovakBrian W·Blaesser， Thomas F·Geselbracht， Rudnick & Wolfe， pp66。)在英國，這種征收征用被稱為強制購買（Compulsory Purchase），[1]而在德國，其則被稱之為古典征用。[2]

工業(yè)革命后經(jīng)濟高速發(fā)展，伴隨著福利國家理念的提升，私有財產(chǎn)權(quán)的伴隨義務(wù)也逐漸增多，西方國家征收征用概念的涵義被極大的擴展，已遠遠不限于為公用而取得土地等不動產(chǎn)。征收征用的客體不再限于有體物，已擴大到債權(quán)、著作權(quán)等權(quán)利；其法律形式也不限于行政處分，還包括直接以法律征收；所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移不再為其必要條件，對于財產(chǎn)權(quán)的限制也被認為是征收征用；征收征用的目的既包括以滿足特定的公用事業(yè)的需要，也包括有利于一般公共利益。這使國家對私人財產(chǎn)權(quán)的限制措施及合法公權(quán)力行為的附隨效果所造成的損害被包括在征收征用的范圍之內(nèi)。同時因合法公權(quán)力行為造成非財產(chǎn)權(quán)益的特別犧牲時也能被認定為征收征用。[3]德國聯(lián)邦最高法院在1953年的一起疫苗接種案件中，首次確認了補償?shù)姆秶坝谪敭a(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。日本有關(guān)的立法學(xué)說和判例也承認要求公民提供勞力以及因預(yù)防接種而侵害生命、健康的損失補償。[4]在法國，公民得到行政機關(guān)通過公用征調(diào)的方式強制取得勞務(wù)的補償也屬于對非財產(chǎn)權(quán)的補償。[5]

2. 我國征收征用制度的演進

從憲法的層面看，建國后我國關(guān)于征收和征用的規(guī)定最早可見于1954年《中華人民共和國憲法》的第13條:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！?982年《中華人民共和國憲法》在第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，即全民所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！睆纳鲜鰬椃l文的有關(guān)規(guī)定看，在憲法的層面，我國只有“征用”的概念。但由于“憲法是行政法的基礎(chǔ)，行政法是憲法的具體化”，在行政法學(xué)中出現(xiàn)了“行政征收”和“行政征用”的概念，這兩個概念是對我國現(xiàn)行的有關(guān)制度的理論概括。但由于我國憲法中沒有征收的規(guī)定，對征用也未明確規(guī)定補償，造成征收、征用的理論與制度的混亂。

2004年《中華人民共和國憲法修正案》第20條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償”；第22條規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償?！?/p>

筆者認為，在我國，征收就是國家為了公共利益的需要，根據(jù)法律強制取得集體所有的土地所有權(quán)和公民的不負繳納義務(wù)的私有財產(chǎn)的所有權(quán)，并給予正當(dāng)補償?shù)姆芍贫?。而征用就是國家為了公共利益的需要，根?jù)法律法規(guī)強制取得集體所有土地的使用權(quán)、公民私有財產(chǎn)的使用權(quán)或勞務(wù)，并給予適當(dāng)補償?shù)姆芍贫取?/p>

征用與征收的區(qū)別主要表現(xiàn)在：第一，行為效果不同。征收的效果是發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，征用只是使用權(quán)的改變；第二，行為的對象不同。征用的對象除了集體土地、公民的私有財產(chǎn)，還包括勞務(wù)；第三，行為的依據(jù)不同。征收的依據(jù)必須是法律，征用的依據(jù)除了法律之外，還可以是法規(guī)，這是因為征用一般具有暫時性、緊急性，而且強制取得的只是使用權(quán)，所以其嚴(yán)格程度要低于征收；第四，補償?shù)脑瓌t不同。征收的補償是完全補償，而征用的補償是適當(dāng)補償。所謂適當(dāng)有以下幾層含義：首先，補償?shù)氖侵苯訐p失；其次，補償?shù)氖俏镔|(zhì)損失；再次，補償?shù)氖菍嶋H損失，也就是已發(fā)生的損失。同時由于征用的緊急性，可以進行事后補償。值得指出的是，征收征用的理論基礎(chǔ)是一致的。

3. 征收征用權(quán)的內(nèi)涵

征收征用權(quán)，是指一國政府未經(jīng)財產(chǎn)所有人的同意，為了公共用途而取得、限制或影響私人財產(chǎn)權(quán)益的權(quán)力。征用權(quán)的行使主要受到三個憲法上的限制：（1）公共利益。（2）正當(dāng)程序。憲法上的其它限制是平等保護條款。（3）公平補償。將財產(chǎn)收為公用的征收征用權(quán)將極大的負擔(dān)加諸于單個私有財產(chǎn)所有者身上，不象稅收權(quán)和治安權(quán)，征用權(quán)是對于社會整體來行使的。出于公用目的而獲得財產(chǎn)的權(quán)力屬于每一個獨立自主的政府。它是屬于主權(quán)的一種權(quán)力。征收征用權(quán)是不可讓渡的，也就是說，它不能被購買、出售或轉(zhuǎn)讓。

（二） 征收征用權(quán)與相關(guān)概念的區(qū)別

1. 征收征用權(quán)與警察權(quán)

警察權(quán)理論產(chǎn)生于美國。為了清楚的說明聯(lián)邦及州立法當(dāng)局擁有侵犯人民財產(chǎn)權(quán)利的理由，美國的憲法學(xué)界引進了所謂的警察權(quán)力（police power）理論，以此作為肯定聯(lián)邦及各州立法合理性的依據(jù)。所謂警察權(quán)力理論，是指美國聯(lián)邦及各州可以擁有警察權(quán)力來管理人民，在特定情況下也可以將人民的自由權(quán)及財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利予以限制或剝奪。國會及州立法當(dāng)局擁有這種限制人民基本權(quán)利的手段，主要是源于憲法的第5及第14修正案。

征收征用權(quán)與警察權(quán)都源自于國家主權(quán)，均是國家機關(guān)享有的管理國家內(nèi)政外交事務(wù)方面的公權(quán)力。二者雖都具有權(quán)力行使主體特定性、強制性等方面的特性，且該項權(quán)力的行使都必須遵循正當(dāng)法律程序的基本要求，但二者仍有區(qū)別，主要體現(xiàn)在：警察權(quán)本身就具有強制性，不一定要通過征收征用作為執(zhí)行形式。相應(yīng)地，征收征用制度是以一定的公共利益作為其行動合法性的前提，因此也不必再援引警察權(quán)力作為其手段合法性的依據(jù)。對于這兩個概念之間的區(qū)分，美國聯(lián)邦最高法院的大法官們，不論是在判決意見，或是在反對意見里，都試圖提出一些解決方案。其中一些重要的學(xué)說，陳新民先生在《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（山東人民出版社2001年版）中早有精辟的論述，將之概括為： （1）權(quán)利移轉(zhuǎn)論及無辜論。早在1887年，美國聯(lián)邦最高法院大法官哈蘭（Harlan）就在“Mugler v. Kansas”一案的判決中提出這個理論。(注：①這個案件的案由是因為堪薩斯州通過“禁酒法”，從而使得原告所經(jīng)營的啤酒廠瀕臨倒閉，原告本人也面臨失業(yè)及破產(chǎn)。因此原告主張禁酒法是一個征用法令，必須給予原告適當(dāng)?shù)难a償。但聯(lián)邦最高法院對原告的訴求予以否認。哈蘭大法官提出兩個準(zhǔn)則，來區(qū)分警察權(quán)力與征用制度。首先他認為，“禁酒法”的通過，并沒有“剝奪（deprive）”原告對酒廠的所有權(quán)，原告的財產(chǎn)也并沒有受到損失。467 U.S. 986， S. Ct. 2862，81L. Ed. 2d 815。)他將“無辜論”（Innocent）作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。凡是警察權(quán)力的行使，只是在于限制有害于公益或社會目的的財產(chǎn)權(quán)行為（所謂“有害使用” noxious use）。相反的，公用征收的相對人，則都是限制其“無辜”使用財產(chǎn)權(quán)（innocent use）。這一理論認為征用的特征表現(xiàn)在被征用物所有權(quán)的“移轉(zhuǎn)”或者政府“實質(zhì)性占有”（in physical possession），可以說這是德國古典征收論的代表。（2）損失程度論。這個理論是霍爾姆斯大法官（Holmes）在1922年的Pennsylvania Coal v. Mahon案中提出的?；魻柲匪拐J為應(yīng)該以對權(quán)利侵犯的程度——即人民利益損失的程度（magnitude of loss）大小來做判斷。凡是屬于警察權(quán)力的侵犯，其侵犯程度必然“微小”，而征收權(quán)力所侵犯的財產(chǎn)權(quán)，效力必然非常龐大，因此可以用人民財產(chǎn)權(quán)的損失程度作為判斷標(biāo)準(zhǔn)?；魻柲匪沟睦碚撟蠲黠@的缺點就是——其本身并未提出一個明確的最后界限來界定警察權(quán)力的行使范圍。（3）特別負擔(dān)論。這種理論的特點是將征收和警察權(quán)力行使的對象區(qū)分為“個案性質(zhì)”及“一般性質(zhì)”兩種。對被征收者而言造成其個人財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)一種特別負擔(dān)。典型代表是1978年判決的“Penn Central Transp Co. v. New York City ”案。(注：②438 U. S. 104，98 S. Ct. 2646，57L. Ed. 2d. 631。)從朗奎斯特大法官在不同意見中提出的觀點可以看出，這個理論是基于憲法權(quán)利平等的考慮，主張人民因為公益（古跡維護）所導(dǎo)致的特別損失，應(yīng)該基于公平分擔(dān)的原則予以補償?？上У氖?，這一原則并未被廣泛采用。（4）實質(zhì)性侵犯論。假如對人民財產(chǎn)權(quán)的侵犯是“持續(xù)性”的及“實質(zhì)性”的，也可能形成征收。美國聯(lián)邦最高法院在1946年的“United States v. Clausby”案所作的判決，(注：①328 U. S. 256，66 S. Ct. 1062，90L. Ed. 1206。)以道格拉斯（Douglas）大法官為首的意見以為，軍用飛機持續(xù)性及經(jīng)常性（regular）的低飛，致使地上養(yǎng)雞場內(nèi)的雞群因驚恐而不能下蛋，由此造成的損失屬于征收的侵害，應(yīng)該給予補償。這種“侵犯”是以“持續(xù)性”（并伴隨經(jīng)常性）作為其理論特征。這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不能有效地解決其他同樣也造成人民財產(chǎn)權(quán)的持續(xù)且實質(zhì)上損失的警察權(quán)力。所以，這個理論也不甚完善。

2.征收征用權(quán)與稅收權(quán)

稅收是國家存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家參與國民經(jīng)濟再分配的一種形式。政府生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品(注：②公共物品是與私人物品相對應(yīng)的一個概念，具有消費的非競爭性、消費的非排他性、效用的不可分割性、消費的強制性特征。一般不能或不能有效通過市場機制由企業(yè)和個人來提供，而主要由政府來提供。在一個經(jīng)濟社會中，只要有公共物品存在，“免費搭車者”就不可避免也無法排除，因此只能主要由政府出面提供。)和公共服務(wù)是人類社會需要政府的理由。政府公共物品提供職責(zé)的設(shè)定首先須以充足的公共財政支持為基礎(chǔ)。而巨額財政資金的來源主要就是稅收。國家通過稅收取得財政收入，并基于公共需要向社會提供公共物品，例如，國防，治安，法律，警務(wù)，消防等等。這種公共物品理論解釋了國家征稅權(quán)存在的合理性和必要性。如果沒有這些公共物品，那么個人的私人利益和體現(xiàn)這種個人利益的私人需要是無法實現(xiàn)的，更談不上私人利益的最大化。稅收這種公益性體現(xiàn)，使得其應(yīng)當(dāng)也有理由優(yōu)先于個人利益。

而征收征用私人財產(chǎn)的做法卻給個人帶來了額外的、沉重的負擔(dān)，也就是說，公共福利的義務(wù)重重壓在了被征收征用者——其可能是單個或者一部分公民——的肩上，而不是像稅收那樣將社會作為一個整體來對待。這就形成了被征收征用者為公共福利的維護所付出的特別犧牲。出于社會公平的考慮，國家必須做出公正的補償。納稅人則是通過稅款的合理使用而受益來得到補償?shù)摹?注：③Henderson Bridge Co. v. City of Henderson，173 U.S.592，615（1899）(已納稅的橋梁公司接受了市政與保護的利益)County of Mobile v. Kimball，102 U.S.691，703（1880）（指在使州和縣獲益而征稅的行為不是為了公共使用而獲得財產(chǎn)的行為）Morale v. City of Baltimore，5 Md.314.320 (1854);People ex reel. Griffin v.Mayor of Brooklyn，4 N.Y. 419 (1831)（為修繕街道而征稅的行為表明了公共負擔(dān)由個人分擔(dān)的做法，納稅人可從政府的收益中獲得補償。）.)正是由于稅收帶有的侵益性，自現(xiàn)代民主政體確立后，國家的稅收必須依照國民的代表機關(guān)通過的法律進行課稅或征稅，此即近代西方各國在憲法上所確立的“租稅法律主義”原則。在中國，收稅和收費合稱“征收”，即專指國家對私人征收一定數(shù)額的金錢，與英文中的“Levy”一詞相對應(yīng)。征用與稅收都是對合法財產(chǎn)的一種減損，但二者的區(qū)別是非常明顯的。其一，針對的對象不同。征用的對象是特殊的，所謂特別是指它不具有一般性，征用的對象只涉及特殊組織或人群，而稅收的對象則涉及一般的組織或人群；其二，理論基礎(chǔ)不同。某些特殊的人為了公共福利作出了特別犧牲，對他們來說是不公平的。因為公共福利的負擔(dān)由公眾承擔(dān)才是合理的，所以國家要對他們進行補償，以彌補他們?yōu)楣哺＠墒艿膿p失。稅收的對象具有一般性，稅收造成的損失人人有份，再進行補償沒有必要。如果對每一個納稅人再進行補償，反而會因為稅收的成本給納稅人造成更大的損失，公共福利也得不到保障。雖然有的觀點認為納稅人通過稅款的合理使用從中受益，也能得到補償，但確切地說這種補償應(yīng)當(dāng)理解為一種對公共產(chǎn)品的消費。因此，在稅收領(lǐng)域，只存在一般的損失和共同受益，即共同納稅和共同消費，這與特定的個人作出特別犧牲而公共受益的征用有著本質(zhì)的區(qū)別。征收征用之所以要補償，原因正在于此；其三，稅收的標(biāo)的在現(xiàn)代社會基本上限于金錢，而征收征用的標(biāo)的則是各種財產(chǎn)權(quán)益，而不是征用金錢。

二、征收征用權(quán)的淵源

根據(jù)國家學(xué)通說，國家的構(gòu)成包括三個要素：人民、土地和主權(quán)。國家乃人類社會有組織的一種政治共同體，人民是其不可缺少的必然要素；土地是一國人民生存活動的必要地域范圍，構(gòu)成一國管轄的地域要素；主權(quán)則是對內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)和對外的獨立權(quán)、平等權(quán)與自衛(wèi)權(quán)，構(gòu)成一個國家人格獨立性的精髓。英文中的主權(quán)（Sovereignty）一詞，其拉丁文的本意即為最高權(quán)力。法國公法學(xué)家狄驥認為，支撐傳統(tǒng)公法學(xué)的理論和原則的基本支柱有二：一為公權(quán)力學(xué)說；一為個人權(quán)利學(xué)說。而對公權(quán)力而言，狄冀多稱之為“主權(quán)”?！皣沂墙M織而成的，它建立了一個政府代表自己。政府是作為國家意志的代表來行為的。因此，政府以國家的名義來行使主權(quán)（公權(quán)力），……”也正是因此公權(quán)力形成了對個人的優(yōu)越性。所以，研究征用權(quán)時必然要將它與主權(quán)聯(lián)系起來。

16世紀(jì)，法國人讓·博丹在《論共和國》一書中認為，“國家是由多數(shù)家族的人員和共同財產(chǎn)組成的合法政府，并為一個主權(quán)及理性所支配的團體”。而主權(quán)是“一個國家的絕對的和永久的權(quán)力，是管理國民與庶民的至高權(quán)力，除了受神法和自然法的約束外，它不受法律約束”。因此，國家（或）共同體的最高權(quán)力稱為主權(quán)，主權(quán)是一個國家之所以得以存在的核心準(zhǔn)則。國家區(qū)別于其他社會政治組織的根本標(biāo)志，就在于它擁有至高無上的主權(quán)，主權(quán)是國家的屬性，是國家的本質(zhì)特性，其擁有絕對性、永久性、不可讓渡性和不受侵犯性。博丹的主權(quán)學(xué)說中的主權(quán)者是君主，國家主權(quán)更多地是指君主在其統(tǒng)治的范圍內(nèi)所擁有的至高無上的絕對權(quán)力。與此相似的，被稱為“國際法之父”的荷蘭法學(xué)家格老秀斯也認為主權(quán)屬于國家，主權(quán)是國家的最高統(tǒng)治權(quán)。而霍布斯則將至高無上的“主權(quán)”視為國家的“靈魂”，強調(diào)主權(quán)者的權(quán)力不受任何個人、團體的權(quán)力的限制。

洛克否認主權(quán)在君，提出議會主權(quán)論，即國家的最高統(tǒng)治權(quán)應(yīng)該歸屬于由人民委托的代表行使。他將國家與政府區(qū)別開來，認為人們建立政府是為了更好保護人權(quán)，政府也要受到法律的制約，為此遵循分權(quán)原則來配置權(quán)力是必要的。后來，盧梭第一次完整地提出了人民主權(quán)學(xué)說。他認為，人們通過訂立社會契約組成共同體，每一個結(jié)合者及其自身的全部權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給整個集體，因而主權(quán)的實質(zhì)就是全體的意志，主權(quán)屬于人民，每個人都可以構(gòu)成主權(quán)者的一個成員。法律和政府原則都是為了保證人民主權(quán)的權(quán)威，政府的權(quán)力來自人民并服從人民意志，由此確立了人民才是國家主人的“主權(quán)在民”的原則。盧梭等人提出的人民主權(quán)思想，是與國家主權(quán)相對立的。此后的民主法治國家正是以主權(quán)在民為原則來構(gòu)造國家制度。直到至20世紀(jì)初，隨著社會生活的發(fā)展公法觀念也隨之發(fā)生了變遷，“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個人組成的機構(gòu)，這些個人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要。”“對于現(xiàn)代社會的經(jīng)濟組織來說，國家所需要的已經(jīng)不再是發(fā)布命令的權(quán)力，而是滿足需要的義務(wù)。我們承認統(tǒng)治階級仍然保有著一定的權(quán)力；但是，他們?nèi)缃癖Ｓ袡?quán)力的根據(jù)不再是它們所享有的權(quán)利，而是他們所必須履行的義務(wù)?！薄澳切┦聦嵣险莆罩鴻?quán)力的人并不享有行使公權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負有使用其手中的權(quán)利來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進行的義務(wù)”。[6]

同樣，行政征收征用權(quán)的理念也應(yīng)當(dāng)從權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，征收征用也從單純的權(quán)力行使轉(zhuǎn)向?qū)怖婧透ｌ淼脑鲞M與維護。也就是說，征收征用行為雖有國家權(quán)力行使的表象，但卻成為履行公共義務(wù)的手段，所以公眾公共利益的增進與否，成為限制和約束征收征用行為的必要要素。一般來說，征收征用權(quán)是指一國政府未經(jīng)財產(chǎn)所有人的同意，為了公共用途而獲得財產(chǎn)的權(quán)力。由此，政府實際上擁有了超越市場自由財產(chǎn)交易的特別權(quán)力。可以說，通過立法去實施征用是政府擁有固有的、不可剝奪的權(quán)力，這實質(zhì)就是國家主權(quán)的對內(nèi)表現(xiàn)，公民對之必須服從。然而，這種至上于公民私有權(quán)利的政府權(quán)力在人民主權(quán)原則之下并不是絕對和無限制的。征用權(quán)的行使主要受到兩個憲法上的限制：（1）公正的補償；（2）正當(dāng)程序。當(dāng)然還有憲法上的其它限制因素，諸如平等保護條款等。稅收權(quán)和治安權(quán)是對于社會整體來行使的，與此不同的是，為公共用途而獲得財產(chǎn)所實施的征用權(quán)卻給個人財產(chǎn)帶來了極大的不利益。

從歷史上看，“征收征用權(quán)”這一詞是指獨立存在于任何成文憲法或制定法中的權(quán)力，它是主權(quán)國家的固有權(quán)力；為了公益的需要，主權(quán)國家可以運用該權(quán)力在對財產(chǎn)所有人給予公正補償?shù)幕A(chǔ)上而征用其私人財產(chǎn)。在美國及其許多州，主權(quán)屬于人民，它是通過聯(lián)邦和州的憲法授權(quán)給政府行使。于是，主權(quán)（即人民）為了共同福祉而征用財產(chǎn)的權(quán)利是固有的，通過憲法和法律，這種權(quán)利被賦予了政府——簡而言之，財產(chǎn)所有人要受到可出于公益目的而征用其財產(chǎn)的更高位階的權(quán)利——主權(quán)的制約。這是所有人擁有不動產(chǎn)上的利益的最根本的前提之一，這也恰恰是其面臨的最大的風(fēng)險之一。財產(chǎn)所有權(quán)總是要受到可出于公益目的而征用財產(chǎn)的更高位階的權(quán)利——“主權(quán)”——的制約。主權(quán)這種固有的權(quán)利是由人民賦予，進而通過聯(lián)邦和州的憲法授權(quán)給政府行使。各州行使征收征用權(quán)的基本淵源主要表現(xiàn)在三個方面：（1）州憲法；（2）普通的制定法；（3）有關(guān)州、地方和管制方面的單個制定法。財產(chǎn)所有人對抗征用的權(quán)利一般是在州憲法中規(guī)定，而且征用權(quán)只能通過權(quán)威部門的明確授權(quán)或通過必要的推定而得到，除非經(jīng)立法機關(guān)的特許，否則，已得到授權(quán)的組織不能將其征用權(quán)再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓給其他組織。當(dāng)然，為了實現(xiàn)本州的公共利益，州立法機關(guān)可授予市政府、縣政府或其他公法、私法人征用土地的權(quán)利，但是必須根據(jù)制定法的規(guī)定對被征用的財產(chǎn)所有人給予補償，補償范圍應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)所有人遭受的損失。[7]

三、 征收征用權(quán)的類型

（一） 公用征收

公用征收是指行政主體為了公共利益的需要，按照法定的形式和事先公平補償?shù)脑瓌t，以強制方式取得私人不動產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序。[8]

公用征收是征用制度初期的表現(xiàn)，其范圍主要限于不動產(chǎn)的所有權(quán)及其他物權(quán)。在美國，征用被稱之為強制征用（“潛在的高位支配權(quán)”），[9]實際上就是政府強制取得私人不動產(chǎn)，同時給予私人公平的市場價格。[10]在英國，這種征用被稱為強制購買（Compulsory Purchase）。[11]在德國，這種征用形式被稱為古典征用。[12]

公用征收主要有以下特征：（1）財產(chǎn)征收的標(biāo)的，限于所有權(quán)及其他的物權(quán)。實際上主要是土地的所有權(quán)。（2）法律形式是行政機關(guān)以具體行政行為的方式和程序作出。（3）以滿足某種特定公用事業(yè)的需要為征用目的。公用征收理論要求征用必須基于公共利益的需要。也就是說，公用征收必須是為了公共利益的需要而必須成為征用的標(biāo)的物時，方可認為有充足的公用需求。[13]（4）發(fā)生權(quán)利變動的結(jié)果。

由上可知，公用征收制度，乃是一種獲取財產(chǎn)的過程。當(dāng)然，雖然有的國家將其稱為“古典征用”并非意味著它只存在于近代。相反，即使在現(xiàn)代國家，這種為公用而取得私人土地的方式仍是征用的主要形式。

（二） 管制性征用

管制性征用（Regulatory takings）是指國家的公權(quán)力運用對私人財產(chǎn)權(quán)的限制超越了私人應(yīng)當(dāng)承受的限度，構(gòu)成了特別犧牲并依法需要予以補償?shù)男袨椤?/p>

福利國與行政國時代的到來，要求國家對于私人財產(chǎn)權(quán)以各種不同的方式予以干預(yù)和限制。為了公共利益所必需而對私人財產(chǎn)權(quán)實施的剝奪與限制，只要該國家限制造成的損失超過其所應(yīng)盡的社會義務(wù)而形成一種“特別犧牲”時，基于“公平負擔(dān)”的法理，就應(yīng)給予公正補償才合乎公平。否則，既不能使私人財產(chǎn)損失得到公正的彌補與救濟，也會導(dǎo)致公權(quán)力對財產(chǎn)權(quán)利的剝奪與限制受不到應(yīng)有的和起碼的約束。

在這種情況下，已有的公用征收的概念顯然不能擔(dān)負起對私人這種特別損失提供權(quán)利保障的重任。進而，征用概念被革命性的擴張，將國家對于財產(chǎn)權(quán)所進行的過度限制也納入征用的范疇之內(nèi)。由于這種征用是通過具有強制力的法規(guī)的管制作用而間接地在效果上拘束財產(chǎn)，而非直接移轉(zhuǎn)財產(chǎn)的所有權(quán)，因而在美國被稱為管制性征用（Regulatory takings）。[14]

這種管制性征用的實質(zhì)是對于財產(chǎn)的使用權(quán)的過分限制，進而使私人承受了特別的損失——基于公正而言，這種負擔(dān)本應(yīng)由社會全體來承擔(dān)。

（三） 事實征用

事實征用（de facto takings）又稱“公權(quán)力附隨效果損害”，是指合法的公權(quán)力行為或措施，在實施過程中，對于個別的私人造成的附帶結(jié)果或后果。

當(dāng)國家并非有意占有或使用私人財產(chǎn)，或者限制私人財產(chǎn)權(quán)，而僅僅是其合法行為的附隨結(jié)果在客觀上造成了私人財產(chǎn)的損失時，如公路管理機關(guān)清除積雪的行為造成使鹽長時間的漫溢在私人地產(chǎn)上，這造成私人供水污染、農(nóng)作物枝葉脫落、灌溉設(shè)施損壞以及其它的損害。[15]公路管理機關(guān)的行為得到了制定法授權(quán)并且是以合理的方式作出的，但是，對財產(chǎn)所有人造成的損害與在征用中由于被征用而受到財產(chǎn)利益損失幾乎一樣。

在這些情況下，盡管政府沒有表現(xiàn)出任何出于公共目的而占有或使用財產(chǎn)的意圖，但上述行為也構(gòu)成了征用。[16]在美國，這被稱之為事實征用（de facto takings）。該侵害并非出于國家機關(guān)的本意，但逾越了財產(chǎn)權(quán)人所能忍受的程度。在臺灣地區(qū)被稱之為“公權(quán)力附隨效果所引發(fā)的損害?！盵17]總而言之，政府行為只要在效果上剝奪了財產(chǎn)所有人在其財產(chǎn)上所有法定利益或在某些情況下其大部分利益，就應(yīng)認為該行為構(gòu)成了征用。征用并不一定是政府取得財產(chǎn)所有權(quán)，只要存在著政府破壞或在實質(zhì)上減損財產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利或其財產(chǎn)上利益的事實，就足以構(gòu)成對財產(chǎn)的征用。[18]

綜上所述，為有效保障私人財產(chǎn)權(quán)，西方國家憲法上的征收征用這一概念的涵義被極大的擴展，已遠遠不限于為公用而取得土地等不動產(chǎn)這一傳統(tǒng)意義上范圍。這使國家對私人財產(chǎn)權(quán)的限制措施也可能被視為征收征用；而且，合法公權(quán)力行為的附隨效果所造成的損害也被視為征收征用。

四、 征收征用權(quán)的限制

（一） 公共利益的限制

當(dāng)公共利益作為獨立的主體被納入社會利益體系之中后，如何協(xié)調(diào)及平衡公共利益與私人利益之間潛藏的二元對立的緊張關(guān)系，就成為人類社會的永久性課題。在這場利益角逐的博弈過程中，私有財產(chǎn)的神圣性被財產(chǎn)權(quán)的社會性取代，公共利益成為財產(chǎn)權(quán)行使的界限，并開始作為限制公民權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)被凸現(xiàn)出來。征收征用是強制性地取得私人財產(chǎn)權(quán)的行為，只有在為了實現(xiàn)公共利益的情況下才能進行。這是征收征用必須符合的目的性要件。這樣，公共利益成為公權(quán)力介入私人領(lǐng)域的入口。當(dāng)公共利益介入財產(chǎn)權(quán)的限制之后，人們就一直面臨著如何平衡公共利益與私人利益這一價值判斷的困惑。因此，財產(chǎn)的征收征用制度首先就是一個公共利益與私人利益衡量比較的問題。由此而建立的征收征用補償制度的意旨，就在于使公共利益之挹注與個人權(quán)利保護之間獲致一定程度的平衡。換言之，國家基于公共利益而剝奪或限制人民之權(quán)利時人民應(yīng)予容忍，但是對于其權(quán)益所受之損失，則應(yīng)當(dāng)予以補償。

人們對“公共利益”難以給出一個完整而又清晰的定義，而只能進行片面的描述。誠如陳新民教授所言：公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實務(wù)上以各種形式上類似或不同的表達方式。而被普遍使用，甚至可以說是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益，卻沒有哪個國家的法律有明確的規(guī)定。它是一種典型的“不確定法律概念”，這是由公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對象”的不確定所決定。[19]而這就很容易滋生對公共利益的濫用，容易導(dǎo)致人們的信任危機和對行政合法性的懷疑。如果沒有加以嚴(yán)格的界定，往往會導(dǎo)致公共利益的過度膨脹和公共權(quán)力的濫用。公共利益的無限擴大必然導(dǎo)致行政權(quán)力的無限擴大，要對行政權(quán)力進行限制，就必須對公共利益進行嚴(yán)格的界定，否則，必然帶來災(zāi)難性的后果。而在公共利益與財產(chǎn)權(quán)之間實現(xiàn)公平衡量，是防止公共利益膨脹的必然選擇。

雖然公共利益成為政府限制或者剝奪公民私有財產(chǎn)權(quán)的主要理由，但作為公共利益代表的政府在行使公權(quán)力則有義務(wù)在公共利益和私人財產(chǎn)權(quán)之間進行利益衡量。政府不能簡單地以公共利益的名義胡亂作為。其任何涉及到公民私有財產(chǎn)權(quán)的行為，都必須在公共利益與私有財產(chǎn)的利益衡量中找到影響公民私有財產(chǎn)權(quán)的充分理由。因此，當(dāng)政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實現(xiàn)時，應(yīng)當(dāng)首先依照比例原則權(quán)衡兩者的大小，考量該行為所要實現(xiàn)的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應(yīng)先入為主地認為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權(quán)力的肆意侵犯，才能實現(xiàn)對人權(quán)的尊重，體現(xiàn)權(quán)力行使的合法性。

同時，大量假借公共利益之名胡作非為的事實也表明，在確定公共利益界限的時候，必須劃定一條實現(xiàn)公共利益時不得損害相應(yīng)私人利益的底線，不能簡單地用公共利益來壓制私人利益。因為公共利益與私人利益在本質(zhì)上是一致的，公共利益由私人利益組成，為維護私人利益而存在。正如盧梭的觀點，個人利益服從公共利益，只不過是社會成員服從自己的利益而已；國家和全體社會成員強迫個別社會成員服從公共利益，只是強迫他服從自己的利益。［20]這種統(tǒng)一性是公共利益優(yōu)先于私人利益的基礎(chǔ)。因此，給公共利益以優(yōu)越的地位，正是基于公共利益與私人利益大小及重要性的權(quán)衡。故而，公共利益優(yōu)先原則的成立，必須以各種利益的均衡和比例原則的適用為前提，必須在對各種權(quán)利進行充分的分析、考量和尊重的基礎(chǔ)上來把握。在這一點上，“公共利益的需要”是行政裁量權(quán)的邏輯起點和價值歸宿。翁岳生認為，“國家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴(yán)已成為‘憲法之基本理念，行政于實現(xiàn)國家目的時，更須予以尊重?！盵21]在公共利益的追求與個人權(quán)利的保障出現(xiàn)沖突時，應(yīng)遵循比例原則來衡量二者利益。征收征用制度首先就是一個公共利益與私人利益衡量比較的問題，只有當(dāng)為了實現(xiàn)公共利益，且所要實現(xiàn)的公共利益大于所要犧牲的個人利益時，征收征用才有其存在的正當(dāng)根據(jù)。

（二） 正當(dāng)程序的限制

在西方歷史上，人們總是對權(quán)力懷有深深的恐懼。美國憲法之父杰弗遜就曾宣言：自由的政府，不是以信賴而是以猜疑為基礎(chǔ)建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權(quán)力的人們。這不是出自信賴，而是來自猜疑。因此，在權(quán)力問題上，不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端。此言并不因社會的發(fā)展而喪失其真理性。到了20世紀(jì)初，現(xiàn)代行政國家正在形成，行政權(quán)力得到了擴張。各國均建立起了龐大而強有力的行政管理機構(gòu)，并賦與其解決具體問題的自由裁量權(quán)。然而，由于權(quán)力所固有的惡的因素，不受制約的權(quán)力總有異化的危險。人類經(jīng)過漫長的探索得出的結(jié)論是惟有法治是防止權(quán)力濫用的最優(yōu)路徑。法治的基本含義是政府必須依法辦事，而且“政府必須根據(jù)公認的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。其實質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則?！盵22]在今天看來，行政法的基本精神就在于對行政權(quán)力的控制。行政程序法以其程序性價值完成了這個任務(wù)。而行政聽證程序作為行政程序法的核心制度，更加完整全面地體現(xiàn)行政法的控權(quán)思想，即通過賦與相對人程序抗辨權(quán)對抗行政權(quán)，從而達到對行政權(quán)的合理控制。

20世紀(jì)以來，基于社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，行政自由裁量權(quán)力廣泛存在已成為事實，并且成為解決眾多社會問題的有力工具。但行政法治卻面臨著兩難困境，既要賦予行政自由裁量權(quán)，又要防止自由裁量權(quán)的濫用。因此必須尋找新的更有效的控制行政自由裁量權(quán)的方法，以解決嚴(yán)格規(guī)則控權(quán)模式(注：①嚴(yán)格規(guī)則主義作為一種傳統(tǒng)的法律控制原則，以法的形式正義理念為基礎(chǔ)，奉行嚴(yán)格的法律至上思想，要求政府嚴(yán)格按照法律對行政權(quán)力范圍及其行使方式的規(guī)定執(zhí)行權(quán)力，主張“無法律即無行政”，“法無明文授權(quán)即禁止”的規(guī)則，行政機關(guān)不享有寬泛的自由裁量權(quán)。)的危機。對此，臺灣學(xué)者湯德宗總結(jié)道：行政因其性質(zhì)使然，決策主體通常亦為程序主體。當(dāng)行政法發(fā)展初期，行政機關(guān)大體只有執(zhí)行權(quán)，其所執(zhí)行者或為法律之規(guī)定，或為法院之裁判。執(zhí)行之際享有的裁量空間有限，“球員兼裁判”所可能引發(fā)的利益沖突尚不明顯。為行政效率計，行政機關(guān)內(nèi)部并無必要厲行“職能分工”，禁止職司調(diào)查、舉發(fā)工作的公務(wù)員兼任裁決、處罰的工作。而由立法監(jiān)督與司法審查所構(gòu)成的外部監(jiān)督機制，大抵已足以防止行政濫權(quán)。及至現(xiàn)代福利國家興起，行政內(nèi)容日趨專業(yè)化、多樣化，行政機關(guān)獲得了大量“委任立法”權(quán)與“行政裁決”權(quán)，“球員兼裁判”可能引發(fā)利益沖突的機會因而大增。另，原有的外部監(jiān)督機制，表面上雖仍然存在，但實際上監(jiān)督效用已大不如前。面對如此發(fā)展情勢，乃有另辟蹊徑，發(fā)展內(nèi)部監(jiān)督機制的必要。行政程序法乃應(yīng)運而生。準(zhǔn)此以觀，行政程序法原即寓有：經(jīng)由程序履行，促成行政決策正當(dāng)，減輕“球員兼裁判”疑慮的用意。[23]這樣，通過對于嚴(yán)格規(guī)則模式的反思。學(xué)者們把控權(quán)的希望寄托于法律程序，強調(diào)行政自由裁量權(quán)必須更多在它的行使過程中受到監(jiān)督和規(guī)范。于是人們把行政法的控權(quán)重點從實體法轉(zhuǎn)移到程序法上。正當(dāng)程序控權(quán)模式應(yīng)運而生，其體現(xiàn)以下特征：從行政行為過程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計，行政主體的適用技術(shù)是以正當(dāng)程序下的行政決定為特征的，權(quán)力的理由通過相對人的介入和行政主體共同形成，通過合理的行政程序設(shè)計來實現(xiàn)控制行政權(quán)力的目的。[24]

英國古老的“自然正義”原則，正是在此情況下在行政法領(lǐng)域中得到復(fù)興。美國的“正當(dāng)程序”規(guī)則成為行政程序法迅猛發(fā)展的憲法基石。具體而言，行政程序蘊含了以下多重功能，包括：（1）行政程序可使行政機關(guān)遵守立法授權(quán)的本旨，行政程序所產(chǎn)生的“行政筆錄”并有助于法院審查行政決策時所依據(jù)的事實基礎(chǔ)。（2）行政程序可提高行政決策的正確性，減少事實認定錯誤或偏頗而導(dǎo)致錯誤決定的機會。（3）行政程序可以提高行政機關(guān)的政治負責(zé)程度。按公開行政決策所依據(jù)的事實認定及論理過程，使所有利害關(guān)系人得以間接監(jiān)督行政裁量的行使。（4）行政程序有助于減少立法機關(guān)假行政決定之名，討好或懲罰特定團體的機會。行政決策往往影響特定地區(qū)或族群的財富分配，行政程序公開決策理由的設(shè)計，可以減少機關(guān)受到來自總統(tǒng)或國會的政治壓力。（5）行政程序可使民眾樂于接受行政機關(guān)的決策。當(dāng)此行政權(quán)力日增，而國會與法院對行政之控制日漸式微的時刻，行政程序使人民有參與行政決策的機會，進而提高行政決策的正當(dāng)性。[25]

（三） 公平補償?shù)南拗?/p>

在西方各國，憲法對財產(chǎn)權(quán)保障的直接宣示性條款實際上并不重要，重要的是在國家對私人財產(chǎn)實施征收征用(taking)時，對私人因此而承擔(dān)的特別負擔(dān)給予公正補償?！皬膩頉]有哪個制度否認過憲法的征收征用權(quán)，重要的是征收征用的法律限制?！盵26]對于征收征用，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補償。征收征用補償制度在憲法上的確立，使得公權(quán)力對于私人財產(chǎn)進行剝奪與限制，即使為公益所必需，由多數(shù)人以民主程序決定，也必須對于為公益承受特別負擔(dān)的私人予以充分的、公正的補償，從而使私人財產(chǎn)權(quán)保障被真正落到實處。西方國家憲法所普遍確立的補償原則是“公平”或“正當(dāng)”補償原則，因為確立這些原則所依照的精神相通，即都在于彌補當(dāng)事人的特別犧牲，以實現(xiàn)公平負擔(dān)。公平、公正或正當(dāng)這些用語的差異往往只是因為各國語言的差異和中文翻譯的不同，其實并無實質(zhì)的差別，所體現(xiàn)的理念都是公平與正義。(注：②正當(dāng)補償，英文為“due compensation”，其中英文單詞“due ”，漢譯為“充分的、正當(dāng)?shù)?、公正的、公平的、合法的”，因此，我國從美國憲法第五修正案翻譯過來的所謂“公正補償”、“正當(dāng)補償”乃至“公平補償”，其實是一回事。)

公平補償是為各國憲法所普遍確認的征用的基本原則和構(gòu)成要件，也是對征用這一國家權(quán)力行為的實質(zhì)性約束。當(dāng)國家可以任意地、武斷地剝奪私人財產(chǎn)而可以不予補償時，“財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”便是一句毫無意義的虛幻的口號。尤其是在民主政體之下，對私人財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成最大威脅的，恰恰可能就是民主的多數(shù)以公共利益的名義并通過民主的程序而實施的無償征用。為此，就必須由憲法把公平補償設(shè)定為國家在進行征用時所必須承擔(dān)的一項無可推卸的法定責(zé)任；同時，補償所必須支付的高昂成本是防止政府濫施征用權(quán)的最有效手段。此外，補償也是公平負擔(dān)的必然要求，是文明政府所尊奉的自然公正原則的必然延伸。為了公共利益而犧牲個人的利益是必要的，但使公眾受益的公權(quán)力行為所支付的成本應(yīng)由社會全體成員平等負擔(dān)，個人由此而遭受的于一般稅賦負擔(dān)以外的額外負擔(dān)或偶發(fā)性損失，應(yīng)由公共之手來予以彌補。其方式就是國家以全體納稅人交納的金錢補償特別犧牲者的損失，以謀求社會公眾與特別犧牲者二者之間的負擔(dān)平等。因此，補償體現(xiàn)著近代憲法中的平等精神和保障個人權(quán)利、制約政府權(quán)力的精神，并成為近現(xiàn)代憲法在構(gòu)建征收征用制度時所必不可少的一項內(nèi)容。

正因如此，在許多國家憲法上的征收征用制度中，征收征用與補償往往是“唇齒條款”，即凡根據(jù)公共利益而對私人財產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補償，補償是征收征用的核心要件，“無補償即無征收征用”。德國基本法第14條第3款規(guī)定：“公用征收，必須依據(jù)規(guī)定補償?shù)男再|(zhì)和范圍的法律，始得進行。確定補償?shù)脑瓌t是公共利益與原所有者利益的公平的平衡?！泵绹鴳椃ㄖ胁]有諸如“財產(chǎn)不可侵犯”之類的明文規(guī)定，但卻有征用補償條款，即憲法修正案第5條和第14條所規(guī)定的正當(dāng)程序條款，“私有財產(chǎn)不給予公平補償，不得充作公用?！笨梢哉f，其對財產(chǎn)權(quán)保護的核心并不在于禁止政府對私有財產(chǎn)的征收征用，而在于設(shè)置了征用補償這一條件阻卻機制。在美國，一般認為政府的財產(chǎn)征收征用權(quán)屬于主權(quán)中所固有的一項權(quán)限，而美國憲法修正案第5條和第14條的有關(guān)規(guī)定乃是一種人權(quán)條款，原則上不能推出公共權(quán)力的某項權(quán)限，不能由此導(dǎo)出政府對私人財產(chǎn)可擁有征收征用權(quán)。因此，征收征用條款并非賦予這一權(quán)限，只不過是規(guī)定了其行使的條件而已，其中最重要的條件就是征收征用必須補償。[27]受美國的影響，日本憲法第29條第3款規(guī)定：“私有財產(chǎn)在正當(dāng)補償下得收為公用?！痹擁椧?guī)定顯然深受美國憲法的影響。我國憲法第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)權(quán)實行征收或者征用并給予補償。”

當(dāng)然，2004年憲法修正案只是對征收征用的原則性規(guī)定，諸如征收征用的程序、違法征收征用、征收征用補償?shù)姆删葷?，還需要相關(guān)法律法規(guī)的具體配套落實，才能形成比較完善的制度。這些不是本文所能解決的問題，還有待今后的努力。

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[7]關(guān)于征用權(quán)與主權(quán)的論述詳見 Condemnation Property： Practice and Strategies for Winning Just Compensation，Theodore J.Novak Brian W. Blaesser， Thomas F. Geselbracht， Rudnick &Wolfe， P1-3.

[9]See Black Law Dictionary， Seventh edition ， West Group P1467.

[10]See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation， Theodore J.Novak Brian W. Blaesser，Thomas F. Geselbracht， Rudnick & Wolfe，pp66.

[11][英]威廉.·韋德.行政法［M].徐炳等譯.北京:中國大百科全書出版社，1997.

[14]See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation， Theodore J. Novak Brian W.BLaesser Thomas F. Geselbracht， Rudnick & Wolfe， pp42.

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責(zé)任編輯 劉鳳剛