趙葉珠　胡世君

摘要：歐洲多層治理環(huán)境推動(dòng)了治理工具及機(jī)制創(chuàng)新?！伴_(kāi)放式協(xié)調(diào)法”便是因在歐盟就業(yè)政策中的成功運(yùn)用而在2000年5月歐盟里斯本首腦會(huì)議上得到充分肯定的新的治理工具。開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的產(chǎn)生經(jīng)歷了盧森堡、加的夫、科隆、里斯本等進(jìn)程，其運(yùn)作包括了制定行動(dòng)方針、設(shè)置比較基準(zhǔn)、制定具體發(fā)展目標(biāo)及行動(dòng)措施、定期監(jiān)管及相互學(xué)習(xí)等四個(gè)步驟。開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的特點(diǎn)在于它融合民主參與與政治參與為一體、平衡了競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系、緩解了一體化與個(gè)性化的矛盾。繼在就業(yè)領(lǐng)域中成功運(yùn)用后，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在教育和社會(huì)包容政策等“政治敏感”領(lǐng)域中的運(yùn)用中也頗有成效。

關(guān)鍵詞：歐盟治理工具開(kāi)放式協(xié)調(diào)法

歐洲是人類(lèi)社會(huì)思想文化的重要發(fā)源地，也是當(dāng)今世界區(qū)域一體化最為成功之地。歐洲一體化形成了區(qū)域一體化的典型模式，德國(guó)學(xué)者海因茨·熊普夫指出，歐洲被稱(chēng)為一種獨(dú)特的模式，其核心在于治理。歐洲治理意指在歐洲一體化進(jìn)程中形成的獨(dú)特的治理理念和治理方式，其內(nèi)容包括：以經(jīng)濟(jì)互利為基礎(chǔ)，有相應(yīng)的制度作保證；在成員國(guó)的關(guān)系上堅(jiān)持平等、協(xié)商、妥協(xié)、互相讓步的原則；堅(jiān)持法治精神、規(guī)章制度和法律優(yōu)先；堅(jiān)持民主制度和保護(hù)人權(quán)的原則；堅(jiān)持務(wù)實(shí)原則和靈活原則；注意地區(qū)差別和地區(qū)發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，增強(qiáng)聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)和凝聚力。這些獨(dú)特的治理理念和治理方法是在歐洲獨(dú)特的多層級(jí)的環(huán)境中產(chǎn)生的，并且隨著歐洲一體化的進(jìn)展與深入，治理的方式、手段也不斷得到創(chuàng)新與發(fā)展。2000年3月在歐盟里斯本首腦會(huì)議上，“開(kāi)放式協(xié)調(diào)法”(OMC，也稱(chēng)公開(kāi)協(xié)商方式)因其在歐盟就業(yè)政策中的成功運(yùn)用而得到了充分的肯定，并作為在多層治理環(huán)境中新的治理工具被推廣到其他如教育、養(yǎng)老、社會(huì)融合等“政治敏感”領(lǐng)域。本文闡述開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的產(chǎn)生、特點(diǎn)及其主要的應(yīng)用領(lǐng)域。

1，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的發(fā)展歷程

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法是在歐盟就業(yè)政策改革中形成的。盡管它在里斯本會(huì)議上得到了正式肯定，但其產(chǎn)生過(guò)程卻經(jīng)歷了盧森堡進(jìn)程、加的夫進(jìn)程、科隆進(jìn)程等一系列由零星的治理理念不斷系統(tǒng)化的探索過(guò)程。

1.1盧森堡進(jìn)程。長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟的失業(yè)率居高不下。1990年歐盟平均失業(yè)率為8.1％，1994年上升到11.2％，1995年平均失業(yè)率達(dá)到11％。1996年，歐盟15國(guó)就業(yè)人口近1.5億，失業(yè)人數(shù)卻突破1800萬(wàn)，失業(yè)率達(dá)10.9％。為了解決這一問(wèn)題，歐盟理事會(huì)1997年在盧森堡歐盟首腦會(huì)議上制定了一項(xiàng)就業(yè)戰(zhàn)略，明確指出在此后的5年中，就業(yè)率要從60.4％提高到65％，與此相應(yīng)，失業(yè)率則要降到7％。盧森堡進(jìn)程的意義在于設(shè)置歐盟就業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)以解決歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的持續(xù)性就業(yè)率低的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變20世紀(jì)90年代就業(yè)政策框架中的治理概念，使治理更具科學(xué)性、更人性化。在盧森堡進(jìn)程中，開(kāi)放式協(xié)調(diào)方法的幾個(gè)核心概念，如：制定行動(dòng)方針、提供最佳實(shí)踐等就已初露端倪。

1.2加的夫進(jìn)程。時(shí)隔一年，為了提升歐洲經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟理事會(huì)又制定了一種協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的新手段，這一新手段旨在鼓勵(lì)歐盟各成員國(guó)積極改革生產(chǎn)和資本市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的現(xiàn)代化。為了推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、加強(qiáng)成員國(guó)間的協(xié)調(diào)與合作、平衡利益的分配，盧森堡進(jìn)程的治理新理念的應(yīng)用維度也由就業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展至加的夫進(jìn)程的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、運(yùn)輸、能源、發(fā)展、國(guó)際市場(chǎng)等九大領(lǐng)域。正是在這些不同領(lǐng)域內(nèi)的合作中，成員國(guó)間協(xié)調(diào)的理念得到了發(fā)展，奠定了開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)。

1.3科隆進(jìn)程。1999年6月在科隆召開(kāi)的歐盟首腦會(huì)議對(duì)開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的誕生起著推波助瀾的作用。這次會(huì)議的一項(xiàng)重要議題就是對(duì)盧森堡進(jìn)程中提出的歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施狀況進(jìn)行回顧，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，各國(guó)首腦表達(dá)了進(jìn)一步完善歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的決心，與此同時(shí)，歐盟理事會(huì)也承諾將在治理方式上采取了相應(yīng)的改革措施，力圖加強(qiáng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的各利益相關(guān)者及黨派之間的交流與合作，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。至此，合作的觀(guān)念在治理領(lǐng)域逐步被認(rèn)可。

1.4里斯本峰會(huì)。及至2000年里斯本歐盟首腦會(huì)議召開(kāi)之時(shí)，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在就業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用已有3年，逐步趨于成熟，歐盟的就業(yè)率也從1994年的59％上升到2000年的63，3％；就業(yè)人數(shù)年增長(zhǎng)率從1994年的-0.1％轉(zhuǎn)變?yōu)?001年的1.7％，僅1997年到1999年三年間就業(yè)人口就新增了四百萬(wàn)；女性就業(yè)比例也從1994年的48.4％增加到1999年的52.6％，大齡職工就業(yè)率從35％攀升為36.9％；失業(yè)率則從1994年的11.1％降為2000年的8.4％；25歲以下青年失業(yè)率也從22％跌至16.4％，長(zhǎng)期失業(yè)率縮減了71.6％。開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在治理就業(yè)領(lǐng)域所取得的顯赫成績(jī)引起了歐盟理事會(huì)的注意，因而，在里斯本戰(zhàn)略中，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法順理成章地得到歐盟理事會(huì)的力薦和熱捧，其應(yīng)用領(lǐng)域也逐步地從就業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展至教育、養(yǎng)老等“政治敏感”領(lǐng)域的治理過(guò)程中，擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)各成員國(guó)發(fā)展的重任。

2、開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的運(yùn)作

按照歐盟的慣例，政策的執(zhí)行通常遵循著自上而下的線(xiàn)性程序，即首先由歐盟委員會(huì)制定政策，然后各成員國(guó)將歐盟委員會(huì)的精神傳達(dá)給本國(guó)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，最后再由各國(guó)機(jī)構(gòu)將政策信息傳達(dá)給相關(guān)人員。由于歐盟特殊的政治結(jié)構(gòu)，各國(guó)發(fā)展背景迥異，當(dāng)涉及到關(guān)乎國(guó)家主權(quán)的特殊領(lǐng)域時(shí)，依照慣常的治理理念，歐盟層面根本無(wú)法插手。譬如，在1992年的《馬斯特里赫特條約》中就明確規(guī)定，成員國(guó)政府對(duì)教育的實(shí)施、組織、內(nèi)容的確定等擔(dān)負(fù)主要的責(zé)任，而歐盟的行為只是在其中起著一種溝通、聯(lián)系和催化作用，只有當(dāng)歐盟成員國(guó)通過(guò)內(nèi)部對(duì)話(huà)或合作仍無(wú)法達(dá)到歐盟所提出的建議或目標(biāo)時(shí)，歐盟才可以采取行動(dòng)。然而，隨著歐盟政治、經(jīng)濟(jì)一體化的逐步深入，在一些“政治敏感”領(lǐng)域的合作趨勢(shì)勢(shì)不可擋，歐盟也急需加大對(duì)這些領(lǐng)域的監(jiān)管力度，因而尋找一種合適的治理工具迫在眉睫。

在此背景下，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法運(yùn)應(yīng)而生，它將政策執(zhí)行過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)非線(xiàn)性的、循環(huán)的過(guò)程，它鼓勵(lì)不同參與者的積極合作，認(rèn)可各利益相關(guān)者在相關(guān)領(lǐng)域所扮演的重要角色，要求各成員國(guó)政府與社會(huì)利益相關(guān)者建立廣泛的合作關(guān)系，鼓勵(lì)信息交流。開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在實(shí)際運(yùn)作中包括了四個(gè)步驟：第一，制定歐盟層面的行動(dòng)方針，并列出每一成員國(guó)實(shí)現(xiàn)其短期、中期以及長(zhǎng)期目標(biāo)的時(shí)間表。第二，制定合適的定量及定性指標(biāo)，并設(shè)置基準(zhǔn)用以比較各國(guó)的改革成效。第三，在充分考慮各國(guó)、各地區(qū)差異性的基礎(chǔ)上，再根據(jù)歐盟層面的行動(dòng)方針制定出具體的發(fā)展目標(biāo)以及需采取的措施。第四，通過(guò)定期監(jiān)管、成員國(guó)間的互評(píng)等方式以達(dá)到相互學(xué)習(xí)的目的。

由此可見(jiàn)，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法與傳統(tǒng)的治理方式的異同：兩者均是由歐盟委員會(huì)制定相關(guān)的行動(dòng)方針，經(jīng)歐盟理事會(huì)審議后再下放給歐盟各成員國(guó)。但在后續(xù)的進(jìn)程中，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法與傳統(tǒng)的治理方法的差異就立刻凸顯：在開(kāi)放式協(xié)調(diào)法

中，各成員依據(jù)歐盟委員會(huì)制定的行動(dòng)方針，在參考本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)之上，再制定本國(guó)的行動(dòng)計(jì)劃。也就是說(shuō)，各國(guó)對(duì)行動(dòng)方針具有解釋權(quán)。隨后，各國(guó)將本國(guó)制定的具體行動(dòng)計(jì)劃反饋給歐盟委員會(huì)，相關(guān)部門(mén)再依此起草聯(lián)合報(bào)告，從而為歐盟委員會(huì)制定新的具體行動(dòng)方針提供參考，至此，完成了一個(gè)完整的運(yùn)作循環(huán)。

3，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的特點(diǎn)

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法經(jīng)歷了盧森堡進(jìn)程、加的夫進(jìn)程及科隆進(jìn)程的積淀，最后成形于里斯本歐盟首腦會(huì)議。由于歐盟特殊的政治背景，其誕生過(guò)程也并非一帆風(fēng)順，期間開(kāi)放式協(xié)調(diào)法也曾遭遇過(guò)阻撓與質(zhì)疑，然而正是在一輪輪的博弈、一場(chǎng)場(chǎng)的論戰(zhàn)中，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的特點(diǎn)逐步地顯現(xiàn)出來(lái)了。

3.1民主參與與政治性參與的博弈

在傳統(tǒng)的政策制定過(guò)程中，所謂的社會(huì)參與幾乎被歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、以及國(guó)家政府官員所取代，政策的制定者和實(shí)施者界限分明，理想的民主參與難以實(shí)現(xiàn)。然而開(kāi)放式協(xié)調(diào)法一改政府官員一統(tǒng)天下的局面，它不僅為國(guó)家政府組織以及地方政府組織提供了參與到整個(gè)改革進(jìn)程中的平臺(tái)，而且它將各種非政府組織、社會(huì)各利益相關(guān)者均納入其中。如開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在應(yīng)用到教育領(lǐng)域時(shí)，除歐盟委員會(huì)層面的積極參與外，其他利益主體如歐洲委員會(huì)、歐洲大學(xué)聯(lián)合會(huì)以及學(xué)生組織均作為參與主體被納入到整個(gè)行動(dòng)計(jì)劃之中。體現(xiàn)了開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的民主參與性，這可謂是開(kāi)放式協(xié)調(diào)方法的一大突出優(yōu)點(diǎn)。

3.2合作與競(jìng)爭(zhēng)的平衡

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在很大程度上一種柔性(soft)治理工具，與經(jīng)濟(jì)貨幣領(lǐng)域內(nèi)傳統(tǒng)的剛性法律程序截然不同。歐盟委員會(huì)設(shè)置了一系列的基準(zhǔn)以評(píng)估各成員國(guó)的改革成效，通過(guò)評(píng)估，不但可以增強(qiáng)各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，形成你追我趕的良好氛圍，最終實(shí)現(xiàn)將歐盟打造成世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)體的目標(biāo)，同時(shí)可以使成功的改革經(jīng)驗(yàn)廣泛傳播，有效地促進(jìn)各成員國(guó)間的相互學(xué)習(xí)與合作，這與歐盟建造社會(huì)性歐洲的決心相吻合。更為重要的是，歐盟委員會(huì)制定的行動(dòng)方針并不帶任何強(qiáng)制性，各成員國(guó)間展開(kāi)的評(píng)估活動(dòng)也并非指令性政治行為。Vandenbroucket指出，即使歐盟各成員國(guó)未達(dá)到歐盟制定的發(fā)展目標(biāo)，歐盟層面也不會(huì)施加任何壓力。因而開(kāi)放式協(xié)調(diào)法較好地平衡了合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，在競(jìng)爭(zhēng)中尋求合作，在合作中體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。

3.3個(gè)性化與一體化的較量

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法高度重視各國(guó)的自主決定權(quán)。在應(yīng)用到治理過(guò)程中時(shí)，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法并未制定“放之所有成員國(guó)而皆準(zhǔn)”的具體行動(dòng)目標(biāo)，它僅從宏觀(guān)的角度擬定行動(dòng)方針，各成員國(guó)作為政策的實(shí)施者，在執(zhí)行具體政策時(shí)，有權(quán)從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定體現(xiàn)本國(guó)特色的改革政策。Mosher和Trubek在其撰寫(xiě)的文章中也指出歐盟層面并無(wú)權(quán)干涉各成員國(guó)的具體發(fā)展目標(biāo)。然而這種自主決定權(quán)并不是絕對(duì)的。實(shí)現(xiàn)歐盟一體化是歐盟各政治力量矢志不渝的追求，因而在強(qiáng)調(diào)個(gè)性化的同時(shí)，各成員國(guó)的改革政策的最終指向目標(biāo)依然是促進(jìn)歐洲的一體化，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法追求的是求同存異，在共同的大目標(biāo)下，各國(guó)可以有自己的小目標(biāo)。因此，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法為各成員國(guó)發(fā)揮其能動(dòng)性提供了廣闊的空間。

4，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的應(yīng)用現(xiàn)狀

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法濫觴于就業(yè)領(lǐng)域。自1997年開(kāi)放式協(xié)調(diào)法正式在就業(yè)領(lǐng)域運(yùn)用以來(lái)，無(wú)論是在制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃上還是在促進(jìn)各國(guó)的相互交流與學(xué)習(xí)上，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法都顯示了其無(wú)可取代的優(yōu)越性，因而隨后被推薦至一些“政治敏感”領(lǐng)域，目前在教育領(lǐng)域、社會(huì)包容和養(yǎng)老領(lǐng)域里開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的使用也卓有成效。

以教育領(lǐng)域?yàn)槔?，在里斯本歐盟理事會(huì)上，各國(guó)首腦號(hào)召教育部長(zhǎng)們對(duì)歐盟教育體系的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，要求各成員國(guó)在提升歐盟競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力這一共同的目標(biāo)下，再依據(jù)本國(guó)發(fā)展的特殊背景制定相應(yīng)的行動(dòng)方案，并表達(dá)了希望能在次年的春季理事會(huì)議上形成一份關(guān)于教育發(fā)展的綜合報(bào)告的愿望。隨后，在各成員國(guó)以及歐盟委員會(huì)的共同努力下，題為“關(guān)于教育體系未來(lái)發(fā)展的具體目標(biāo)”的報(bào)告于2001年2月問(wèn)世。在此報(bào)告中，提出了歐盟教育未來(lái)發(fā)展的三個(gè)目標(biāo)，一是提高歐盟教育以及培訓(xùn)體系的質(zhì)量與效率，二是使終身學(xué)習(xí)成為每一個(gè)歐洲公民的權(quán)利，三是使歐盟教育、培訓(xùn)體系能夠立足于世界之林。報(bào)告提出后，引起了極大的反響，并于2001年3月在斯德哥爾摩歐盟理事會(huì)上正式通過(guò)，在這次會(huì)議上，各國(guó)高層就能否起草出更為詳細(xì)的教育發(fā)展計(jì)劃的問(wèn)題展開(kāi)了討論。次年2月，在“關(guān)于教育體系未來(lái)發(fā)展的具體目標(biāo)”的報(bào)告的基礎(chǔ)之上，委員會(huì)制定了一份更為詳盡的計(jì)劃并上交給同年3月于羅塞羅納歐盟理事會(huì)。至此，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法這一新的治理工具正式地被應(yīng)用到教育領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域中，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在影響廣泛的博洛尼亞進(jìn)程中的運(yùn)用也取得了良好的效果。

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在社會(huì)包容政策中的運(yùn)用始于2000年12月尼斯歐盟理事會(huì)。會(huì)議制定了相關(guān)的指導(dǎo)方針，并起草了國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，2001年3月的斯德哥爾摩歐盟理事會(huì)在尼斯會(huì)議的基礎(chǔ)上，制定了評(píng)估指標(biāo)以判斷改革的成效，完善了開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在社會(huì)包容政策領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用。社會(huì)包容政策體現(xiàn)了社會(huì)制度體系對(duì)于具有不同社會(huì)特征的社會(huì)成員及其所體現(xiàn)的社會(huì)行為的接納和認(rèn)同，因而，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法自應(yīng)用到在社會(huì)包容政策中以來(lái)，其定位始終指向在短期內(nèi)改變公民個(gè)體的行為、優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的政策。在國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施狀況、年度報(bào)告的公布情況、雙邊學(xué)習(xí)的進(jìn)展、行動(dòng)方針、核心指標(biāo)以及基準(zhǔn)的實(shí)施水平這六項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)中，與就業(yè)領(lǐng)域取得了同樣的好成績(jī)。

5，啟示

開(kāi)放式協(xié)調(diào)法開(kāi)創(chuàng)了治理領(lǐng)域的新紀(jì)元。作為一種新的柔性治理工具，開(kāi)放式協(xié)調(diào)法的形式與內(nèi)容都是處于不斷地變化之中，無(wú)論是在制定各成員國(guó)的改革行動(dòng)指南上，還是在執(zhí)行成員國(guó)間的互評(píng)和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的傳播上，都是處于一種不斷演進(jìn)的過(guò)程。盡管其在最初的應(yīng)用過(guò)程中，遭到了各種質(zhì)疑，然而實(shí)踐卻證明了該治理工具的優(yōu)越性，因而逐步得到推廣。開(kāi)放式協(xié)調(diào)法在歐盟多層治理環(huán)境中的成功運(yùn)用，無(wú)論對(duì)我國(guó)的外交政策還是內(nèi)政政策的制定也頗具啟發(fā)意義。如，在一些政治敏感領(lǐng)域的多邊及雙邊合作中，可在共同的“互利互惠雙贏”的目標(biāo)下，運(yùn)用開(kāi)放式協(xié)調(diào)法就亟需解決的問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)協(xié)商。在內(nèi)政方面，由于我國(guó)幅員廣闊，南北經(jīng)濟(jì)差異較大，因而在改革中尊重各地區(qū)的差異性至關(guān)重要，在中央政府和地方政府之間，國(guó)內(nèi)的不同地區(qū)之間，開(kāi)放式協(xié)調(diào)方法都具有十分廣闊的運(yùn)用前景。