魏范青

摘要：現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村的村民自治，必須納入到政治現(xiàn)代化這一宏觀大背景下來(lái)考察。由于我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)的政治體系模式正處于一種變動(dòng)、整合的階段，再加上中國(guó)農(nóng)村發(fā)展極不平衡，使這一制度在理論假設(shè)和理論設(shè)計(jì)上，都與部分農(nóng)村的具體情況存在著一定差距，在實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)諸多矛盾。因此，我們必須根據(jù)中國(guó)鄉(xiāng)村供給主導(dǎo)型制度變遷的特點(diǎn)，注重村民自治發(fā)展環(huán)境的建構(gòu)，以制度創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)村民自治的現(xiàn)代化，并選準(zhǔn)突破口，使村民自治走上規(guī)模報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的道路。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代化進(jìn)程；政治體系模式；制度變遷；村民自治

中圖分類(lèi)號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2009)11-0161-04

現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村的村民自治，實(shí)質(zhì)上是在現(xiàn)代化進(jìn)程中加強(qiáng)政權(quán)對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的治理，以滿足實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的高度集中資源要求：另外，從我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)看，村民自治并不是要求國(guó)家政權(quán)從農(nóng)村最基層的村“退出”，相反，還必須強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村基層現(xiàn)代化的引導(dǎo)。國(guó)家積極地推動(dòng)農(nóng)村村民自治，正是國(guó)家政權(quán)要求滲透、下沉到廣大農(nóng)村基層的表現(xiàn)。實(shí)踐證明，現(xiàn)代化要求國(guó)家有高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)、交通、通信網(wǎng)絡(luò)，還需要有充足的資源和廣闊的市場(chǎng)，需要國(guó)家政權(quán)深入到廣大農(nóng)村。同時(shí)，國(guó)家的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，在中國(guó)，可以說(shuō)沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化。農(nóng)村的現(xiàn)代化急需國(guó)家的引導(dǎo)與幫助。國(guó)家有責(zé)任提供這種幫助，所以國(guó)家向農(nóng)村的滲透是現(xiàn)代化的需要。但我國(guó)的后發(fā)外生型現(xiàn)代化模式?jīng)Q定了農(nóng)村成為現(xiàn)代化的邊緣地帶。中國(guó)地域廣博，民主的啟蒙不可能一下子深入到廣袤的農(nóng)村，更不可能成為億萬(wàn)農(nóng)民的一種內(nèi)在行為方式。再加上改革開(kāi)放以前的工業(yè)化戰(zhàn)略在客觀上造成了農(nóng)村現(xiàn)代化的延誤，不僅造成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上的落后，也使中國(guó)農(nóng)村的民主化進(jìn)程步履維艱，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排，極大地調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，客觀上造成了鄉(xiāng)村自治空間的擴(kuò)大，同時(shí)也在政治層面呼喚著與這種制度創(chuàng)新相一致的政治改革，無(wú)疑，村民自治是一種明智的、低成本的制度選擇。村民自治制度作為我國(guó)農(nóng)村自1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)的第二次革命，是國(guó)家政治生活的又一次變革。這一制度已在全國(guó)各地農(nóng)村深深扎下根，并在提高農(nóng)民政治素質(zhì)，改善農(nóng)村干群關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)等方面都取得了很大的成績(jī)。但是，由于中國(guó)農(nóng)村發(fā)展極不平衡，這一制度在理論假設(shè)和理論設(shè)計(jì)上，都與部分農(nóng)村的具體情況存在著一定差距，在實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)諸多矛盾。

一、中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度變遷對(duì)村民自治的影響分析

(一)中國(guó)鄉(xiāng)村供給主導(dǎo)型制度變遷的特點(diǎn)，容易導(dǎo)致農(nóng)村基層組織的適應(yīng)性和凝聚性較弱

一個(gè)處于現(xiàn)代化建設(shè)中的發(fā)展中國(guó)家。其政治制度化水平直接影響到現(xiàn)代化的進(jìn)程。在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于世界范圍內(nèi)工業(yè)化與現(xiàn)代化浪潮所帶來(lái)的壓力，造成中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)是“一種國(guó)家和社會(huì)關(guān)系模式的裂變。是對(duì)世界范圍內(nèi)現(xiàn)代化浪潮的被動(dòng)被迫反映，這種現(xiàn)代化的浪潮一方面逐漸內(nèi)化為國(guó)家社會(huì)生活的各種制度與規(guī)范，另一方面又持續(xù)不斷地對(duì)它們施以新壓力，促使它們不斷進(jìn)行新的調(diào)整，并且深刻地塑造著人們的社會(huì)行為，從而使傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的矛盾直接反映到這些國(guó)家內(nèi)部，最終造成了各種各樣的社會(huì)變遷?！敝袊?guó)的村民自治就是中國(guó)從高度集權(quán)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ粕鐣?huì)的一種內(nèi)外因素影響的制度變遷。根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)理論，以大眾參與為主要內(nèi)容的民主化過(guò)程，是在公眾壓力下政府讓步的結(jié)果，政府在民主化進(jìn)程中大多扮演消極被動(dòng)的角色。但是，“我國(guó)自上世紀(jì)80年代開(kāi)始的村民自治，卻與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。政府的推動(dòng)和保障，既加快了村民自治的進(jìn)程，又保證了進(jìn)程的秩序性和社會(huì)穩(wěn)定性，避免了農(nóng)村政治改革中的社會(huì)波動(dòng)?！边@種政府主導(dǎo)型的制度變遷使政府不僅在政治力量的對(duì)比中處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，而且還擁有很大的資源配置能力，能夠通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段約束非政府主體的行為。從理論的角度來(lái)講，國(guó)家基層政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而在村則充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)村民的自治權(quán)利，這是一種實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主的理想模式。但政權(quán)制度與政治制度的選擇都受一定社會(huì)物質(zhì)生活方式的制約，應(yīng)然的不一定就是實(shí)然的。在實(shí)踐中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把村民自治組織當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政憑借自己擁有的比村民多得多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源，強(qiáng)迫村民自治組織服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政意志”。在中國(guó)某些地區(qū)，村級(jí)組織實(shí)際上已經(jīng)演化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合職能機(jī)構(gòu)，因此，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民委員會(huì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如改變村委會(huì)、村民代表大會(huì)的決定：甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)無(wú)視《村委會(huì)組織法》，直接撤換村委會(huì)成員，引起村民的不滿；還有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)至今仍千方百計(jì)又不露痕跡地操縱控制村民選舉，把自己喜歡的人選進(jìn)村委會(huì)，把自己不喜歡而村民擁護(hù)的人排斥出村委會(huì)，他們?nèi)绱诵袆?dòng)的公開(kāi)理由就是為了工作順暢，這樣做的結(jié)果就是使村干部注重對(duì)上負(fù)責(zé)，而輕視村民的意見(jiàn)和權(quán)益，弱化了村自治組織的凝聚力，抑制了村民參與自治的積極性。同時(shí)我們還必須注意到，制度的變遷往往需要履行制度的人從心理、思想、態(tài)度上相應(yīng)地完成轉(zhuǎn)型。從中國(guó)鄉(xiāng)村整體來(lái)看，大部分村民們顯然沒(méi)有完成這種轉(zhuǎn)型?！稗r(nóng)村改革總的來(lái)說(shuō)是還權(quán)于民，還治于民，通過(guò)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革把原本屬于農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)還給農(nóng)民，這一方面極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和政治參與意識(shí)，但另一方面拉大了農(nóng)民與政府的距離，削弱了黨和政府的權(quán)威。”在這種背景下群眾的參與行為。不是作為政治體系中發(fā)揮利益表達(dá)和利益綜合功能的參與者，而更多的是作為一種具有象征性參與含義的順從者角色，農(nóng)村基層組織的適應(yīng)性和凝聚性較弱就成為一種必然。

(二)“鄉(xiāng)政村治”的行政管理體系，在一定程度上窒息了自治組織機(jī)制的成長(zhǎng)

中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程是與國(guó)家構(gòu)造結(jié)合在一起的，這種獨(dú)特的現(xiàn)代化必然突出政治力量的重要性，因此現(xiàn)代化進(jìn)程與國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的政治整合一致起來(lái)。在現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)啟之前國(guó)家力量對(duì)基層社會(huì)的控制只是到縣一級(jí)，至于鄉(xiāng)村社會(huì)則一般由世俗權(quán)力和長(zhǎng)老權(quán)力統(tǒng)治著。這種局面使得政治一體化進(jìn)程受到傳統(tǒng)力量的抵制，從而使中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程遭到阻抑。因此，新中國(guó)成立后，我們黨本著對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建立社會(huì)主義的期望，把對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合放到了極其重要的位置。國(guó)家以強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)的方式，在農(nóng)村完成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組過(guò)程。以行政手段壟斷和控制了幾乎全部的社會(huì)資源?！叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社成為農(nóng)村組織的基本形式，在這個(gè)組織體制中，“達(dá)到了國(guó)家組織力量對(duì)中國(guó)基層社會(huì)的嚴(yán)密控制，政府以前

所未有的方式滲入社會(huì)的各個(gè)角落”。緣此，鄉(xiāng)村社會(huì)生活被高度政治化。國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，以鄉(xiāng)村社會(huì)附屬于國(guó)家為特征，社會(huì)本應(yīng)有的獨(dú)立空間和自主性沒(méi)有存在的余地。這樣中國(guó)農(nóng)村基層組織處于單一、垂直的政府行政管理體系。社會(huì)管理模式是高度集權(quán)化的、一元化的。它是政府行政占有和支配了社會(huì)的絕大部分資源，并通過(guò)各種基層組織對(duì)個(gè)人活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控并對(duì)其生活資源進(jìn)行分配。政府力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的完全控制已經(jīng)為改革后的鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展所否定，但是鄉(xiāng)村改革過(guò)程中又由于“經(jīng)濟(jì)體制的變遷在另一個(gè)方向上出現(xiàn)了問(wèn)題，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)失控乃至部分地區(qū)的無(wú)政府狀態(tài)。””因此，村民自治無(wú)疑是填補(bǔ)這一空白的最佳選擇。村民自治的理想構(gòu)造是充分發(fā)揚(yáng)民主，由村民自己管理自己的事務(wù)。然而，如果我們將村民自治納入到中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，就會(huì)出現(xiàn)矛盾。在現(xiàn)代化過(guò)程中，國(guó)家政權(quán)管治的需要卻是必須深入到廣大農(nóng)村，以形成高度發(fā)達(dá)的交通、通信、信息、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)代化需要而且推動(dòng)著農(nóng)民走向外部世界，現(xiàn)代化將沖破農(nóng)村的封閉藩籬。國(guó)家要領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民走向現(xiàn)代化，就必須將政權(quán)深入到農(nóng)村。而國(guó)家基層政權(quán)與村自治組織的關(guān)系是“指導(dǎo)、支持和幫助”與“協(xié)助”的關(guān)系，鄉(xiāng)政府不得對(duì)村民委員會(huì)隨意布置工作和委派任務(wù)，因?yàn)椋@樣做，等于在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)體系中又增添了一個(gè)政權(quán)層次，而在實(shí)際上取消了村民自治。事實(shí)上，在鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)之間并沒(méi)有國(guó)家基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)政府要不就必須直接辦理有關(guān)村民的工作事項(xiàng)，否則就必須由村民委員會(huì)代辦。這是在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上給村民委員會(huì)的職權(quán)錯(cuò)位留下的必然后果。同時(shí)，由于村民自治的區(qū)域，則是村民生活、生產(chǎn)以及幾乎其他所有活動(dòng)的區(qū)域，如果把村民活動(dòng)的全部都劃入村民自治的范圍，由村委員會(huì)來(lái)組織、管理，那么，這種自治將不是社會(huì)生活領(lǐng)域的自治，而一定會(huì)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)生活領(lǐng)域的全面自治，這已經(jīng)是一種政權(quán)性質(zhì)的自治。事實(shí)也正是如此，這是農(nóng)村基層組織設(shè)置的單一性所導(dǎo)致的村民委員會(huì)職權(quán)超越村民自治權(quán)的必然結(jié)果，有些學(xué)者將這一現(xiàn)象稱(chēng)為“鄉(xiāng)政村治”模式。鄉(xiāng)政與村治從根本利益、運(yùn)作目的上是一致的，都具有人民當(dāng)家作主這一共同的權(quán)力基礎(chǔ)，能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)銜接。但鄉(xiāng)政管理主要代表國(guó)家利益和本鄉(xiāng)的整體利益，村民自治則主要反映和表達(dá)集體的利益和村民的意愿與要求，當(dāng)具體利益之間發(fā)生不一致的情況時(shí)，鄉(xiāng)政管理要求強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的行政控制，弱化村民自治；村民自治則要求減少行政干預(yù)，甚至努力擺脫鄉(xiāng)政控制，二者很難達(dá)到平衡。在中國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的格局下。村委會(huì)實(shí)際是“國(guó)家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突可以通過(guò)這一中介組織的上傳下達(dá)加以緩和。但行政力量卻將新興中介組織正式化，窒息了自治組織機(jī)制的成長(zhǎng)”。

二、中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中加強(qiáng)村民自治的對(duì)策

(一)注重發(fā)展環(huán)境構(gòu)建，以制度創(chuàng)新推進(jìn)村民自治的現(xiàn)代化

在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為一種民主化的村級(jí)治理制度，處于不同制度環(huán)境的村民自治在具體運(yùn)作中表現(xiàn)出不同的實(shí)踐效果。因此，村民自治實(shí)施的重要環(huán)節(jié)就是要有一個(gè)良好外部環(huán)境，即有一個(gè)有利的宏觀制度環(huán)境。

從現(xiàn)時(shí)我國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式上看，國(guó)家在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中居主導(dǎo)地位。在鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家通過(guò)不斷延伸的中共黨組織和政權(quán)組織，克服了原先國(guó)家與村莊社會(huì)的分立和隔膜，建立起以國(guó)家為中心的國(guó)家村莊一體化的社會(huì)政治格局。這一格局使得國(guó)家在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中扮演著主導(dǎo)與支配者的角色。雖然從根本上看，“村民自治在基層手工社會(huì)中孕育著極大的內(nèi)源動(dòng)力，但如同建國(guó)以來(lái)歷次重大的制度變遷一樣，離開(kāi)了國(guó)家的主導(dǎo)。村民自治仍然難以成功。事實(shí)上，目前中國(guó)農(nóng)村村民自治從總體上還處于由國(guó)家啟動(dòng)和主導(dǎo)的時(shí)期”國(guó)家必然對(duì)村民自治示范活動(dòng)進(jìn)行全方位和多角度的指導(dǎo)。國(guó)家在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)主導(dǎo)村民自治的進(jìn)程。村民自治發(fā)展的每一步都是在政府的支持、推動(dòng)下進(jìn)行的。可以說(shuō)，沒(méi)有政府的首肯與倡導(dǎo)，便不會(huì)有村民自治，也不會(huì)有村民自治的今天，雖然農(nóng)村村民自治的生命力最終取決于廣大農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部對(duì)自治的需求及自治水平的提高。但國(guó)家在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)主導(dǎo)村民自治的進(jìn)程。如果我們忽視它，就沒(méi)法對(duì)中國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展有完整的真實(shí)的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，國(guó)家實(shí)行村民自治的初衷就是重新將處于分散狀態(tài)下的農(nóng)民納入國(guó)家力量的有機(jī)整合中，通過(guò)村民自治重建農(nóng)村基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，也決定了國(guó)家在村民自治過(guò)程中的主動(dòng)和主導(dǎo)地位。從行政學(xué)的觀點(diǎn)看，政府的任何行政行為都是與其社會(huì)環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果。一般而言，政府行為的有效性，主要取決于政府管理與其社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)交互作用的性質(zhì)和方式。深化農(nóng)村改革、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定都離不開(kāi)政府與社會(huì)、政府與農(nóng)民關(guān)系的正確處理。這里講的政府顯然包括中央和地方各級(jí)政府。隨著有關(guān)法律、法規(guī)和政策的出臺(tái)，現(xiàn)階段國(guó)家介入村民自治主要通過(guò)地方政府(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)來(lái)貫徹落實(shí)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。因此，地方政府特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度就直接決定著村民自治的進(jìn)程。很難想象在中國(guó)這樣一個(gè)缺乏深厚民主傳統(tǒng)的國(guó)度里，如果離開(kāi)了地方黨委政府的重視和具體指導(dǎo)，作為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要內(nèi)容的村民自治會(huì)有什么樣的結(jié)果。但在新的歷史條件下，選擇與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與社會(huì)、政府與農(nóng)民關(guān)系的模式時(shí)，應(yīng)特別注意消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的思想觀念和管理方式對(duì)政府工作的影響，注意處理好集權(quán)與強(qiáng)制的尺度，要求地方政府對(duì)社會(huì)控制既能使社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又不妨礙社會(huì)的自由和農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，地方政府社會(huì)規(guī)范能力既要有利于各種資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)村提供有效的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)，又要不影響社會(huì)的獨(dú)立性與農(nóng)民的自主性。這種管理模式的核心就是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府與社會(huì)的密切合作關(guān)系。要求政府在管理和調(diào)控農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必須更多地依靠社會(huì)的力量，更多地依靠農(nóng)民群眾的有效參與；同時(shí)要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，也就是人們常說(shuō)的政府宜從“劃漿”的職能上退下來(lái)，真正定位到“掌舵”的職能上來(lái)。

(二)堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接

在走向現(xiàn)代化的當(dāng)代中國(guó)，鄉(xiāng)政管理對(duì)農(nóng)村社會(huì)的改造和推動(dòng)，不僅必要，而且必須。離開(kāi)了鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)，村民自治不僅很難有效運(yùn)作，而且容易受村民利益驅(qū)動(dòng)，成為超越國(guó)家法律的“村自治”，將村變成不受控制的“土圍子”。所以，從中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展出發(fā)，應(yīng)在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，努力尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接。首先，要?jiǎng)?chuàng)造有利于農(nóng)村發(fā)展的有利宏觀環(huán)境。自《村組法》實(shí)施以后，鄉(xiāng)政管理與村民自治的關(guān)系不甚協(xié)調(diào)，并出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)，重要原因在于農(nóng)村發(fā)展中面臨新的矛盾和問(wèn)題，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

發(fā)展中農(nóng)業(yè)處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民是弱勢(shì)集團(tuán)，在市場(chǎng)博弈中，農(nóng)村和農(nóng)民處于不利地位，使得國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系趨于緊張。從而為鄉(xiāng)政管理和村民自治的銜接帶來(lái)困難。所以，要從根本上解決鄉(xiāng)政管理和村民自治的脫節(jié)問(wèn)題，必須在現(xiàn)代化進(jìn)程中高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，提高農(nóng)民的博弈資本，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。這是解決好自治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)鍵。其次，要規(guī)范鄉(xiāng)村政治行為。根據(jù)有關(guān)制度規(guī)定，鄉(xiāng)政府有權(quán)管理本區(qū)域的事務(wù)，村委會(huì)亦有權(quán)自主處理本村范圍的事務(wù)。但村在鄉(xiāng)的管轄范圍內(nèi)，由于對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治的對(duì)象缺乏明確具體的規(guī)定，以至管理行為的人為性、隨意性較大，容易出現(xiàn)偏差。所以，無(wú)論是鄉(xiāng)政管理，還是村民自治，都必須通過(guò)建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范其行為，以明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預(yù)；村民自治既要維護(hù)村民的合法權(quán)益，又必須接受正常的鄉(xiāng)政管理。通過(guò)統(tǒng)一的法律制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合理化、規(guī)范化。把本屬于鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力歸還鄉(xiāng)村，建立和健全社會(huì)化服務(wù)體系，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)等等，以期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理與村民自治有機(jī)的銜接。再其次，要拓寬“自下而上”的制度和權(quán)力形成的途徑與運(yùn)行機(jī)制，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力過(guò)分集中體制，完善人民代表大會(huì)制。目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是以壓力型機(jī)制運(yùn)行的金字塔式的權(quán)力過(guò)分集中結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定重大功能無(wú)從實(shí)現(xiàn)。要改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)人民代表大會(huì)幾乎等同于干部大會(huì)的代表構(gòu)成結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大村民和各階層群眾所占的比重，使民意能得到更充分更準(zhǔn)確的表達(dá)，在法規(guī)等制度形成中發(fā)揮更大作用。最后。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)和村民之間建立一種正式的定期協(xié)商咨詢(xún)交流機(jī)制，使村委會(huì)和村民意愿能直達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有了指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)工作的渠道，這是一種工作機(jī)制，不同于信訪辦的民意上達(dá)和政府回復(fù)，具有在交流協(xié)商的基礎(chǔ)上作出共同認(rèn)可之決定的權(quán)力，改變某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因與村委會(huì)無(wú)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，長(zhǎng)期不召開(kāi)村主任會(huì)議，鄉(xiāng)與村之間聯(lián)系不暢的局面。

(三)選準(zhǔn)突破口，使村民自治走上自我強(qiáng)化的道路

根據(jù)諾斯的理論，制度變遷的初始選擇構(gòu)成了制度變遷的初始制度條件，在初始制度條件的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制的作用下，制度變遷一旦走上了某一路徑就會(huì)沿著既定的路線不斷獲得自我強(qiáng)化。要使村民自治的發(fā)展出現(xiàn)突破，關(guān)鍵在于改變目前村級(jí)組織的權(quán)力授予方式。而“海選”(上級(jí)機(jī)關(guān)或村支部不定調(diào)。不劃框，不提候選人，由選民直接投票選舉村干部)則是村民自治發(fā)展走向正規(guī)的初始制度條件。實(shí)行“海選”將使村干部的權(quán)力來(lái)源發(fā)生由上級(jí)授權(quán)到村民授權(quán)的轉(zhuǎn)變，這就改變了傳統(tǒng)的村干部的任命方式，不僅使村委會(huì)的公共權(quán)力合法化，而且會(huì)增強(qiáng)村委會(huì)的權(quán)威，村干部的向上依附傾向?qū)?huì)因此改變。村干部和村民之間將成為當(dāng)選者與選民的關(guān)系，加深了兩者利益的結(jié)合，因?yàn)檫x舉機(jī)制會(huì)盡力排除與選民利益嚴(yán)重沖突的人當(dāng)選。村民授權(quán)的巨大壓力，會(huì)讓干部意識(shí)到要競(jìng)選成功和在臺(tái)上站穩(wěn)，就得盡心竭力為村民辦事。同時(shí)村民和縣級(jí)政府之間，也會(huì)因?yàn)楹＿x形成共同監(jiān)督鄉(xiāng)村權(quán)威的聯(lián)合力量。村民自治一經(jīng)海選打開(kāi)大門(mén)，就會(huì)刺激制度建設(shè)的社會(huì)需求，以繼續(xù)保持村民選擇的壓力。村民和村民代表就會(huì)進(jìn)一步要求形成村務(wù)公開(kāi)機(jī)制、決策機(jī)制以及對(duì)不合理負(fù)擔(dān)的否決機(jī)制。通過(guò)這些機(jī)制的運(yùn)行，一是有利于規(guī)范和約束村干部的行為遏制腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)村政廉潔；二是有利于重建村干部與村民之間的相互信任關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)民主決策機(jī)制，使村民自己的事情自己參與決定、自己去辦，自己受益。從而大大減少了由于村干部決策失誤而產(chǎn)生的群體不滿。

總之，村民自治作為當(dāng)代中國(guó)民主政治建設(shè)最廣泛的實(shí)踐，它的具體形式無(wú)不滲透著現(xiàn)代民主理念和價(jià)值，它不僅突破了傳統(tǒng)民主理論，而且也為中國(guó)民主現(xiàn)代化提供了豐富的思想材料。中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)異常復(fù)雜，村民自治作為中國(guó)農(nóng)村的制度創(chuàng)新，必然涉及諸多方面與中國(guó)改革進(jìn)程的發(fā)起和持續(xù)推進(jìn)相關(guān)的復(fù)雜問(wèn)題，說(shuō)明這條道路需要有一個(gè)不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善的過(guò)程。但民主傳統(tǒng)是在實(shí)踐中培育的。政治民主是社會(huì)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是歷史發(fā)展的潮流。中國(guó)農(nóng)村走向現(xiàn)代民主化也是一個(gè)必然過(guò)程，任何阻礙民主發(fā)展的借口都是站不住腳的。這種民主實(shí)踐一旦啟動(dòng)，必然要求走人制度化的軌道，這就能使農(nóng)村自治力量和國(guó)家力量在法律的規(guī)范下，形成“互強(qiáng)”力量的動(dòng)態(tài)平衡。國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層中將獲得更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而廣大農(nóng)民也將得到更加真實(shí)、廣泛及具體的民主權(quán)利。

責(zé)任編輯梅瑞祥