羅朝猛

[摘 要] 公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實質(zhì)是一種運營權(quán)。這種運營權(quán)能否落實，其必要前提是政府教育分權(quán)與放權(quán)。本文在初步考察美、英、日、澳及我國政府教育分權(quán)與放權(quán)實踐的基礎(chǔ)上，對我國公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實進行了思考與展望。

[關(guān)鍵詞] 公立中小學(xué)；自主權(quán)； 政府；分權(quán)與放權(quán)

[中圖分類號] G471 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1672-1128（2009）04-0036-07

一、概念新解：

辦學(xué)自主權(quán)實質(zhì)是一種運營權(quán)

何謂辦學(xué)自主權(quán)？我國有學(xué)者認(rèn)為，它是學(xué)校在法律上享有的，為實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨立自主地進行教育教學(xué)管理，實施教育活動的資格與能力。①也有學(xué)者主張，辦學(xué)自主權(quán)是一種相對的、有條件的概念，是學(xué)校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對其面臨的任務(wù)和特點，為保障辦學(xué)活動能夠依據(jù)其自身特點、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運行的權(quán)力。②

在日語中，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對應(yīng)的詞是“學(xué)校自治”。日本學(xué)者對“學(xué)校自治”定義如下：包括校長、教職員工在內(nèi)的這樣一個集團，為了對學(xué)生專業(yè)地、自主地盡教育責(zé)任而自主地決定學(xué)校的教育計劃、活動和有關(guān)各事項而運營學(xué)校。③

在澳大利亞，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對應(yīng)的詞是“學(xué)校自主經(jīng)營”（School Self-management)?Caldwell與Spinks(1988）認(rèn)為，資源的決定就是學(xué)校自主經(jīng)營的關(guān)鍵。后來Bullock與 Thomas（１９９７）更進一步精練其定義：自主經(jīng)營學(xué)校是政府將經(jīng)營的權(quán)力與責(zé)任下放到各學(xué)校，但仍歸屬于教育體系，意即學(xué)校在政府規(guī)定的教育目標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、績效責(zé)任等范圍內(nèi)，自主決定學(xué)校資源的分配。這里所謂的資源，定義較為廣泛，包括課程知識、教學(xué)技能、決定權(quán)力、教材教具、人事配置、時間分配、評量方法、科技信息及經(jīng)費財務(wù)等。④

歸納梳理上述中外學(xué)者對“辦學(xué)自主權(quán)”的定義，筆者認(rèn)為，我國所使用的辦學(xué)自主權(quán)，其實與日本的“學(xué)校自治”和澳大利亞的“學(xué)校自主經(jīng)營”的內(nèi)涵基本是一致的，其實質(zhì)都是指學(xué)校的一種運營權(quán)。

二、美、英、日、澳政府教育分權(quán)

與放權(quán)實踐及其特征

政府教育分權(quán)、放權(quán)是運營學(xué)校的必要前提；脫離了政府教育分權(quán)與放權(quán)，運營學(xué)校將會遭遇體制性障礙，其運營也不可能暢通。學(xué)校運營權(quán)，其實質(zhì)就是類似于企業(yè)的一種經(jīng)營權(quán)。因為國家行使教育權(quán)，政府興辦公立中小學(xué)，學(xué)校產(chǎn)權(quán)屬于政府，政府只不過是將部分管理與運營學(xué)校的公權(quán)力授權(quán)或委托給學(xué)校行使罷了。鑒于此，政府就要將本屬于學(xué)校自主運營的權(quán)利下放給學(xué)校，自身只保留宏觀管理與指導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力。

為保障學(xué)校運營權(quán)，20世紀(jì)80年代以來在世界許多國家掀起的公共教育體制重構(gòu)運動，其核心是分權(quán)與放權(quán)。教育放權(quán)是教育分權(quán)的主要形式之一，主要指將教育權(quán)力與責(zé)任從中央層面轉(zhuǎn)移到地方和學(xué)校，逐步分解集權(quán)化的教育管理體制，將市場成分引入教育領(lǐng)域，擴大地方與具體學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。教育分權(quán)是各國對公共教育體制的官僚科層組織進行重構(gòu)和再造所“不約而同”達成的共識，已成為改革公立學(xué)校，提高教育質(zhì)量、效益和效能的核心理念。⑤

具體而言，教育分權(quán)是指現(xiàn)實背景中的規(guī)劃者決定教育體系中的哪些要素（如資金、聘任、課程開發(fā)）可以分權(quán)，以及把權(quán)力分配到哪個層級（地區(qū)、學(xué)區(qū)，還是地方、學(xué)校）。⑥

近20多年來，美、英、日、澳大利亞等國開展了教育分權(quán)與放權(quán)運動，盡管他們所使用的術(shù)語不同，但都涵蓋了放權(quán)與自治的意蘊。比較流行的有“校區(qū)自治”（School-site Autonomy）、“分權(quán)管理”（DecentralizedManagement）、“校本管理”（Site-based Management）和“自治學(xué)?！保⊿elf-managing School）。

1.美國政府教育分權(quán)與放權(quán)至基層學(xué)校

美國公共教育的發(fā)展是建立在“中央集權(quán)政府的權(quán)力應(yīng)該受到限制”的理念之上。與世界其他國家相比，美國體制的突出特征是權(quán)力的高度分化和中央政府作用的嚴(yán)格受限。在美國，教育無論是財力支持、課程選擇、教師聘用還是教學(xué)進程的安排，統(tǒng)統(tǒng)都是地方性事務(wù)。⑦

美國教育分權(quán)改革以1983年4月國家優(yōu)質(zhì)教育委員會發(fā)表的《國家處在危險之中》（A Nation at Risk）研究報告為主要標(biāo)志。美國教育實行地方分權(quán)，教育行政管理的權(quán)力集中在學(xué)區(qū)手中，包括預(yù)算、決策在內(nèi)的所有事務(wù)都是在學(xué)區(qū)的水平上運作的。20世紀(jì)80年代中期，美國各州立法部門嘗試改革學(xué)校、地方和州之間的權(quán)力關(guān)系。近年來，各學(xué)區(qū)紛紛把行政管理的權(quán)限連同責(zé)任下放到學(xué)校。在此基礎(chǔ)上，建立起了以校長為合作領(lǐng)導(dǎo)人的制度，使教師、校長、家長和職員能做出真正的決策，然后使他們對自己有權(quán)控制的決策承擔(dān)責(zé)任。在行政權(quán)力下放的同時，美國進一步強化了對基礎(chǔ)教育的宏觀控制。這些宏觀控制的措施主要是：試圖建立全國教育目標(biāo)與課程標(biāo)準(zhǔn)，試圖擴大政府對學(xué)校教育的影響權(quán)以及對教育質(zhì)量的控制權(quán)。

20世紀(jì)80年代后期，美國繼教育改革的“第一次浪潮”之后，出現(xiàn)了更深入的學(xué)校改革——校本管理、教師授權(quán)（Teacher Empowerment）、教師職業(yè)化和賦予家長與學(xué)生擇校權(quán)等措施以改善學(xué)校質(zhì)量——這些促成了“改革運動的第二次浪潮”。⑧美國的教育分權(quán)甚至分到了基層學(xué)校，即學(xué)校采取校本管理的模式來行使辦學(xué)自主權(quán)。盡管在美國各州實施的校本管理的模式不同，但是，其共同點就是每一所學(xué)校都設(shè)立了由校長、教師和社區(qū)的其他成員組成的地方教育委員會，由該委員會實行對學(xué)校的自主管理與運營。

20世紀(jì)90年代美國興起的特許學(xué)校為公立學(xué)校賦予了新的定義。它是一種獲取特別注冊授權(quán)開設(shè)的一類公立學(xué)校，一般由家長、教師、學(xué)校管理人員、社區(qū)成員或民營企業(yè)創(chuàng)辦。雖然其設(shè)立必須基于創(chuàng)辦者與學(xué)區(qū)或其他政府教育管理機構(gòu)簽訂的契約或協(xié)議，但它們?nèi)钥梢韵碛袕V泛的自治權(quán)。這些自主權(quán)可以使其免受來自學(xué)區(qū)、州政府或行業(yè)組織等外在控制。⑨ 其辦學(xué)宗旨:第一，保持公立學(xué)校性質(zhì)，公費辦學(xué)，面向大眾，遵循國家憲法明確規(guī)定的公辦學(xué)校原則，不以任何理由排斥國民入學(xué)就讀；第二，以辦學(xué)效益為驗定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的前提，不受州、地兩級政府的教育管理部門的辦學(xué)規(guī)章制度束縛，在人員聘用、課程設(shè)置、經(jīng)費使用等方面享有學(xué)校一級行政管理以及教學(xué)方面的一切自主權(quán)。

2.英國政府通過立法進行教育分權(quán)與放權(quán)

1988年，英國政府確立了“中央權(quán)力”不能進入市場，不能過多干預(yù)基層正常教學(xué)活動的理念。同年7月，英國議會通過了《1988年教育改革法》。該法是《1944年教育改革法》以后，英國教育史上另一個重要的教育改革文本。其中一項重要內(nèi)容包括給予家長更大程度的參與學(xué)校管理的權(quán)利。麥克盧（Meclure）把這個重要的改革描述為“自從1944年之后教育立法最重要的、影響最深遠(yuǎn)的方面……因為這個教育改革法改變了教育體系的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)”。這個立法擴大了國家教育部門的權(quán)力，減少了地方教育當(dāng)局的權(quán)力，賦予學(xué)校的管理機構(gòu)和校長對學(xué)校管理很大的決策權(quán)。

《1988年教育改革法》重要的內(nèi)容之一：經(jīng)過教育大臣批準(zhǔn)，公立中學(xué)和擁有300名以上學(xué)生的公立小學(xué)可以退出地方教育當(dāng)局管理，不再受其財政約束，成為國家公立自治學(xué)校（Grant-Maintained School)，每年直接從中央政府得到撥款。該法規(guī)定，地方教育當(dāng)局按人頭數(shù)為學(xué)校分配經(jīng)費，并將85%的預(yù)算經(jīng)費直接下放到學(xué)校，由學(xué)校決定如何使用；所有的地方教育當(dāng)局將各種人事管理權(quán)下放到學(xué)校，一定條件下公立學(xué)校還可以申請脫離地方教育當(dāng)局的控制而成為中央政府直接資助、監(jiān)督下的“直接撥款公立學(xué)?！?。

1988年以來，英教育部逐步成立了“英國教育標(biāo)準(zhǔn)局”、“中小學(xué)教育撥款委員會”、“中小學(xué)教學(xué)大綱與評價總局”等半官方機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。上述機構(gòu)確立后，與教育部不再維持行政上的隸屬關(guān)系，而變?yōu)楠毩⒌男姓块T，直接向英國教育大臣負(fù)責(zé)，每年根據(jù)政府對教育發(fā)展的原則性立場制定具體實施計劃并落實。政府職能分解后，教育行政部門擺脫了過多過細(xì)的行政事務(wù)，政府宏觀決策日趨科學(xué)化，同時加強了對各執(zhí)行部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。

自《1988年教育改革法》頒布起，英國還全面為中小學(xué)下放權(quán)限，第一次制定并實施國家課程，并開始將基礎(chǔ)教育推向市場。這既體現(xiàn)了國家對教育目標(biāo)、內(nèi)容和質(zhì)量的宏觀調(diào)控，又反映了國家對辦學(xué)和教育管理的放權(quán)與分權(quán)，還強化了市場競爭機制以保證教育質(zhì)量?！?988年教育改革法》對學(xué)校管理條例進行了調(diào)整，加強了校長在學(xué)校管理中的責(zé)任，給予校長在行政管理上更多的自主權(quán)，使學(xué)校在基建、招聘教師、教材選用等方面都充分享有自主權(quán)。

2006年，英國政府公布了備受爭議的學(xué)校改革計劃法《教育和督學(xué)法案》（The Education and Inspections Bill），該法允許英格蘭地區(qū)的學(xué)校獲得獨立的“信托”地位，對入學(xué)和學(xué)校預(yù)算擁有更大的自主權(quán)。法律還允許學(xué)校與大學(xué)或慈善團體等校外機構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，私營公司、慈善機構(gòu)、宗教團體和家長都將有權(quán)利建立和管理國立學(xué)校。

3.日本政府教育分權(quán)與放權(quán)和地方行政改革同步進行

日本的教育分權(quán)改革是與地方行政分權(quán)改革同步進行的，且主要以立法來進行推動。1995年，日本制定了《地方分權(quán)推進法》。依照相關(guān)法律，地方分權(quán)推進委員會設(shè)立。1999年制定了《地方分權(quán)推進總法》。在國家與地方關(guān)于分權(quán)推進法律框架下，中央教育機關(guān)文部省相繼出臺和修訂了相關(guān)法律，以此來推動教育領(lǐng)域的分權(quán)與放權(quán)改革。

隨著1999年《地方分權(quán)推進總法》制定，日本政府對《地教行法》進行了修訂，并于2001年又對《學(xué)校法施行規(guī)則》進行了修訂。一系列法律的修訂，改變了過去教育行政國家、都、道、府、縣、市、町、村舊有的職責(zé)分擔(dān)形式，謀求構(gòu)建新的聯(lián)合協(xié)作體制，建立扎根于地域的具有主體性、積極性的地方教育行政。其修訂的《地教行法》主要的變化在于：

第一，國家機關(guān)委任事務(wù)的廢止和法定受委托事務(wù)的創(chuàng)設(shè)（第41條）。廢除機關(guān)委任事務(wù)制度后，原《地教行法》第55條中規(guī)定的“教育委員會是作為國家機關(guān)來管理教育事務(wù)的，都道府縣的教育委員會在管理教育事務(wù)時必須受文部大臣的指揮監(jiān)督，市、町、村的教育委員會管理教育事務(wù)時必須受都、道、府、縣教育委員會以及文部大臣的監(jiān)督”這一條文被刪除。原來的機關(guān)委任事務(wù)，一部分被廢除，一部分轉(zhuǎn)由國家直接執(zhí)行管理，還有一部分轉(zhuǎn)為地方公共團體的事務(wù)。而地方公共團體的事務(wù)則被改編成了自治事務(wù)與法定受委托事務(wù)兩個部分。由過去的機關(guān)委任事務(wù)轉(zhuǎn)化為地方公共團體事務(wù)的那部分事務(wù)，60%轉(zhuǎn)為自治事務(wù)，40%轉(zhuǎn)為法定受委托事務(wù)。

所謂的法定受委托事務(wù)是指都、道、府、縣、市、町、村、特區(qū)處理的事務(wù)中，本來必須由國家進行處理的那部分事務(wù)。為了確保其得到適當(dāng)?shù)奶幚?，由國家制定了專門的法律或以這些法律為基礎(chǔ)的政令，因此將其稱為法定受委托事務(wù)。法定受委托事務(wù)以外的事務(wù)為自冶事務(wù)。法定受委托事務(wù)被定位為地方公共團體的事務(wù)后，制定了保障其順利實施的條例，從而根據(jù)地方的實際情況進行綜合性的處理具有了可能性。這樣，同機關(guān)委任制度一樣，國家對地方公共團體的總括性的指揮監(jiān)督權(quán)也被廢除了。從此以后，國家對地方公共團體的干預(yù)全部都必須遵照地方自治法以及其他的個別法令的規(guī)定，而不能超越其范圍，這樣將有利于提高地方公共團體的自主性與自立性。

第二，減少國家干預(yù)（第15條）。修改后的《地教行法》第48條規(guī)定：“為確保都、道、府、縣以及市、町、村的教育事務(wù)得到適當(dāng)?shù)奶幚?，文部科學(xué)大臣可以對都、道、府、縣以及市、町、村的教育事務(wù)，都、道、府、縣可以對市、町、村的教育事務(wù)進行必要的指導(dǎo)、建立與援助?！痹摲ǖ?8條第2項中還針對這些指導(dǎo)、建議、援助的對象進行了舉例說明，例如，學(xué)校以及其它教育機關(guān)的設(shè)置、管理、整備，學(xué)校的組織編制，教育課程安排，學(xué)習(xí)指導(dǎo)、學(xué)生指導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)以及教科書和其他教材的審定等11項。

指導(dǎo)、建議和援助與上下級關(guān)系中的命令、指示等具有拘束力的指揮監(jiān)督不同，它指的是以推動地方教育事務(wù)的適性化、效率化為目的的非權(quán)力性的作用，當(dāng)然也就不包含法律上的拘束性，而是在尊重各地方公共團體的主觀判斷的基礎(chǔ)上進行的指導(dǎo)、建議與援助?！兜胤椒謾?quán)匯總法》將《地教行法》第48條中的“必須進行”改成了“可以進行”。也就是說，指導(dǎo)、建議、援助并不是國家或是都、道、府、縣的責(zé)任或義務(wù)，國家或都、道、府應(yīng)當(dāng)在尊重地方教育行政自主性的基礎(chǔ)上經(jīng)過主觀判斷后進行指導(dǎo)、建議和援助。⑩

日本教育地方分權(quán)帶來了學(xué)校自主權(quán)的落實與擴大趨勢。隨著教育地方分權(quán)與規(guī)制緩和的推進，學(xué)校自治與自主經(jīng)營被提上了重要日程，日本把學(xué)校自主性與自律性作為改革的路向。其改革的要點主要體現(xiàn)在以下方面：（1）在學(xué)校管理規(guī)則中擴大學(xué)校的裁量權(quán)，教育委員會將物品購入、設(shè)施的修繕、合同的簽訂等原屬于教育委員會管理的權(quán)限委托給學(xué)校；（2）教育行政機關(guān)從過去從對學(xué)校指示、命令轉(zhuǎn)向指導(dǎo)、援助，改革前教育委員會所直接行使的全盤的人的管理、物的管理、營運管理，改為根據(jù)對學(xué)校管理規(guī)則事項，在滿足學(xué)校相當(dāng)程度的自主性后行使管理權(quán)限；（3）擴大校長的權(quán)限，校長根據(jù)有關(guān)教育法令，在課程編制、校內(nèi)人事安排等方面進行自主管理與營運；（4）在學(xué)校經(jīng)費預(yù)算與執(zhí)行上擴大校長的權(quán)限，為推進個性學(xué)校、特色學(xué)校的形成，在學(xué)校預(yù)算及其財務(wù)執(zhí)行方面賦予校長一定范圍與金額的裁量權(quán)與處置權(quán)。

日本學(xué)者認(rèn)為，擴大學(xué)校的自主權(quán)，具體地說就是要理順教育委員會與學(xué)校的關(guān)系。在實踐中，存在不少制約學(xué)校自主發(fā)展的因素，因此，必須擴大學(xué)校酌情處理學(xué)校事務(wù)的權(quán)利。為響應(yīng)這一號召，到2000年3月止，日本共有18個府縣對學(xué)校管理規(guī)則進行了修改，以此來擴大學(xué)校的自主權(quán)。

近年來，日本為加強學(xué)校管理的自主性，從文部科學(xué)省到各地教育委員會，都推出了一系列的教育管理權(quán)限改革，在一些地方，校長的“人事權(quán)”及“財權(quán)”有所擴大。比如，2003年，大阪府教委賦予高中校長可以自行向社會公開招聘教師（限額兩人）并親自主持選考的權(quán)力。在校長的“財權(quán)”方面，給予校長一定范圍及程度的預(yù)算編制權(quán)。橫濱市從2001年開始，從財政中分別撥給各高、初中和小學(xué)500萬、400萬和300萬日元作為“創(chuàng)辦特色學(xué)校推進費”，校長可以自主地編制“推進費”的具體使用項目，年度使用中，即使中途變更已制定的項目也被允許。{11}

4.澳大利亞政府：賦予學(xué)校更大自主權(quán)

在澳大利亞，20世紀(jì)80年代中期以來，各州掀起了分權(quán)改革的新高潮。澳大利亞校長中心主任、墨爾本大學(xué)教育學(xué)院院長、教育學(xué)教授布賴恩·J ·卡德威爾（Brian J. Caldwell）指出，進行教育市場化改革的國家中，教育管理的權(quán)力和責(zé)任向公立教育系統(tǒng)中的學(xué)校層面轉(zhuǎn)移，學(xué)校在日常運作和如何改革方面，擁有了前所未有的自由度。

在維多利亞州，精簡州一級教育行政機構(gòu)，打破由州教育廳集中統(tǒng)一管理的傳統(tǒng)；下放權(quán)力至各地區(qū)和全州的各所中小學(xué)，改變過去中小學(xué)校長只是教育政策的執(zhí)行者的被動狀況，使其獲得管理學(xué)校各項事務(wù)的權(quán)力；學(xué)校經(jīng)費的使用、教師的聘用權(quán)也下放到學(xué)校。1987年，西澳大利亞州頒布了報告《更出色的學(xué)校》，向?qū)W校下放了許多管理職責(zé)。州政府規(guī)定了每所學(xué)校的固定撥款和職員聘用的基本資格，但學(xué)校被賦予選聘教師和進行職員工資外預(yù)算的責(zé)任。{12}

比較分析以上四國教育領(lǐng)域內(nèi)的教育分權(quán)與放權(quán)改革，其共同特征主要有二。

第一，國家保留行使監(jiān)督權(quán)與評價鑒別的權(quán)力。國家一方面下放了部分權(quán)力至基層學(xué)校，但另一方面國家對學(xué)校的控制、監(jiān)管的力量在加強?？此埔粚Χ杀撤矗珜嶋H上，擴大學(xué)校自主權(quán)與日益增強的國家介入在同一個坐標(biāo)上存在。國家對教育的影響與控制的方式從過去的純粹意義上的管理改革成了通過評估、提供服務(wù)等手段來進行。比如，英格蘭政府一方面推行國家課程，權(quán)力集中在國家政府手中；另一方面要求所有學(xué)校設(shè)立董事會，基層學(xué)校獲得了真正意義上的財政預(yù)算、教師聘任和學(xué)校設(shè)施等校級事務(wù)上相當(dāng)大的權(quán)力。{13}

第二，擴大學(xué)校的自主權(quán)是各國教育改革的共同呼聲與重要內(nèi)容。盡管不同國家的學(xué)校獲得的自主權(quán)的含義有差異，但與過去相比，在教育某些領(lǐng)域的自主權(quán)擴大了許多。從進行分權(quán)與放權(quán)改革的這些國家來看，把學(xué)校作為獨立的法人實體已成為一個共同趨勢。譬如，英格蘭和威爾士，隨著《1988年教育改革法》中的一個條款允許現(xiàn)存的公立學(xué)校以家長無記名投票選擇脫離地方教育當(dāng)局，成為由中央政府直接資助的撥款公立學(xué)校。與其他公立學(xué)校一樣，撥款公立學(xué)校由董事會管理，但董事會內(nèi)不再包含任何由地方政府指派的成員。另外，它在有關(guān)招生、財政和職員聘用方面擁有更大的權(quán)力。{14} 該法通過把財務(wù)管理權(quán)移交給校方和允許學(xué)校完全擺脫地方教育管理機構(gòu)控制的方式，使學(xué)校的管理更加獨立于地方管理機構(gòu)，賦予了校方更多的自治權(quán)。

三、改革開放以來我國政府教育分權(quán)

與放權(quán)的回顧及展望

新中國成立后到改革開放前，我國基本上采用的是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的集中統(tǒng)一管理模式。我國的教育權(quán)力主要集中在國家和政府手中，地方和學(xué)校沒有教育決策權(quán)力。在處理中央與地方的關(guān)系上，時而強調(diào)中央集權(quán)，時而強調(diào)地方分權(quán)，一直未能在中央與地方之間實行合理的、科學(xué)的職權(quán)劃分。在完全計劃經(jīng)濟條件下，政府和學(xué)校之間、學(xué)校和教師之間的關(guān)系是單向的；學(xué)校無條件地接受政府的指令，并無條件地使用政府分配的教育資源。這時的學(xué)校處于全封閉狀態(tài)。學(xué)校不可能有，也不需要有辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校長期處于一種靜態(tài)管理的模式之下。

改革開放以來，順應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革，我國教育體制改革逐步走向深入，中央向地方分權(quán)，地方向?qū)W校分權(quán)的趨勢日益明顯。從1985年開始，我國進行教育體制改革，中央在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，由地方負(fù)責(zé)，分級管理。

1.我國中央政府向地方政府教育分權(quán)與放權(quán)階段（1985~1995年）

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行減政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”；基礎(chǔ)教育實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的體制。自此，我國開始啟動了自新中國成立以來高度集中的公共教育權(quán)力變遷的進程。

1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實行地方負(fù)責(zé)，分級管理”。

1993年，中共中央、國務(wù)院在其發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中再一次重申了在教育領(lǐng)域逐步推行簡政放權(quán)的基本方針。《綱要》指出，“改革辦學(xué)體制。改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主”；“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級辦學(xué)、分級管理的體制”；“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導(dǎo)下，實行統(tǒng)籌和管理。國家頒發(fā)基本學(xué)制、課程設(shè)置和課程標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校人員編制標(biāo)準(zhǔn)、教師資格和教職工基本工資標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府有權(quán)確定本地區(qū)的學(xué)制、年度招生規(guī)模，確定教學(xué)計劃，選用教材和審定省編教材，確定教師職務(wù)限額和工資水平等。省以下各級政府的權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市政府確定?！?/p>

從1985年開始的學(xué)校管理體制改革，本質(zhì)上是一次辦學(xué)自主權(quán)的部分下放，在一定程度上政府和學(xué)校之間進行了辦學(xué)責(zé)任和權(quán)力的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，對調(diào)節(jié)學(xué)校內(nèi)部關(guān)系起到了很好的作用。1992年，北京市十一學(xué)校在全國率先提出了公辦學(xué)校的“五自主”辦學(xué)體制改革新思路，即“自主籌集日常辦學(xué)經(jīng)費，自主招生，自主用人，自主工資分配，自主教育教學(xué)實驗改革”；湖南祁陽一中提出學(xué)校辦學(xué)“六自主”：辦學(xué)經(jīng)費籌集自主，教師職務(wù)聘任自主，人事安排自主，高中招生自主，校內(nèi)收益分配自主，教改實驗自主。這些自主辦學(xué)的實驗在全國理論界引起了較大的反響，為我國研究擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)在實踐層面提供了可資借鑒的路徑。

回顧我國自1985~1995年10年的教育體制與分權(quán)改革，我們可以說是一種自上而下，由國家教育決策層政府決策的一種強制性制度變遷與推進。強制性制度變遷就是在政府對制度變遷的目標(biāo)模式具有理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，由政府通過法律和命令而實現(xiàn)的制度變遷，也可以說是“政府主導(dǎo)型”的教育體制改革。

2.我國地方政府向?qū)W校教育分權(quán)與放權(quán)階段（1995年至今）

1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》以法律的形式進一步強調(diào)“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作”，“中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理”?！督逃ā吩诘谌乱?guī)定了學(xué)校以及其他教育機構(gòu)設(shè)立的基本條件、權(quán)利和義務(wù)。在31條明確提出：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！睆拇耍_立了學(xué)校的法人地位。

由于我國尚無公法與私法以及公法人與私法人之分，學(xué)校法人地位是從民法中獲得的。應(yīng)該說，學(xué)校獲得了遠(yuǎn)比應(yīng)得的大得多的辦學(xué)權(quán)。如前所述，筆者認(rèn)為，1985~1995年10年間的教育分權(quán)與放權(quán)運動是一種自上而下的強制性變遷過程；那么1995年之后的教育分權(quán)與放權(quán)運動，是一種在經(jīng)濟利益推動下進行的，自下而上的制度變遷，經(jīng)濟學(xué)上把這種變遷叫誘致性制度變遷。誘致性制度變遷是制度的變更者，是少數(shù)利益主體，在響應(yīng)新的獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的制度變遷形式。{15} 如果說，前10年是中央向地方分權(quán)與放權(quán)，這階段應(yīng)是中央和地方向?qū)W校分權(quán)與放權(quán)。

3.我國公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實的展望

雖然我國相繼頒布了系列教育體制改革的政策性文件，確立了基礎(chǔ)教育分級管理負(fù)責(zé)的體制，但現(xiàn)實是，中央和地方、政府和學(xué)校之間教育的權(quán)限還是沒能實行合理的、科學(xué)的劃分。盡管《教育法》從法律層面確立了學(xué)校法定的權(quán)利，縱使國家政策性文件三令五申強調(diào)要擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，但實際情況是學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)很難從“應(yīng)然”走向“實然”，從而得到落實。

我們認(rèn)為，擴大學(xué)校的自主權(quán)不僅僅是簡單的政府分權(quán)與放權(quán)，單純減少政府的干預(yù)與控制問題，也絕不是從一個極端走向另一個極端，或者在兩個極端中搖擺不定，而是要在太多的控制與太少的控制之間尋求一種動態(tài)的平衡，要在明確界分政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，合理配置政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利，在政府與學(xué)校之間建立一種新型的政校關(guān)系。

注釋

①國家教委師范教育司：《教育法導(dǎo)讀》[M]，北京：北京師范大學(xué)出版社1996年版,第92頁

②蒲蕊：《當(dāng)代學(xué)校自主發(fā)展理論與策略》[M]，廣州：廣東高等教育出版社2005年版，第98-99頁

③日本教育法學(xué)學(xué)會：《教育立法と學(xué)校自治·參加》，東京： 有斐閣2000年版, 第10頁

④陳伯璋, 許添明：《學(xué)校本位經(jīng)營的理念與實務(wù)》[M]，北京：九州出版社2006年版, 第35頁

⑤許杰：《教育分權(quán)——公共教育體制范式的轉(zhuǎn)變》[J]，《教育研究》，2004年第2期

⑥轉(zhuǎn)引自 Edward B. Fiske, Decentralization of Education: Politics and Consensus. Washington,D.C. The World Bank,1996.8.

⑦[美]戴維·T·康利：《誰在管理我們的學(xué)校——變化中的角色和責(zé)任》[M]，侯定凱譯，上海：華東師范大學(xué)出版社，2005年版，第19頁

⑧[美]約翰·E·丘伯， 泰力·M·默：《政治、市場和學(xué)?！穂M]，蔣衡等譯，北京：教育科學(xué)出版社2003年版，第12-13頁

⑨[美]E·S· 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》[M]，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2002年版，第277頁

⑩[日]田代直人，森川泉等：《教育管理與制度》（內(nèi)部資料），楊如安，石連海譯，第 55-56頁

{11}鮑東明：《校長角色與校長發(fā)展》[M]，北京：開明出版社2005年版，第116頁

{12}{14}[英]杰夫·惠迪， 薩莉·鮑爾，大衛(wèi)·哈爾平：《教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場》[M]，馬忠虎譯，北京：教育科學(xué)出版社2003年版, 第29頁

{13}[英]貝磊：《教育控制——集權(quán)與分權(quán)問題及其張力》[J]，《教育研究》， 2006年第6期

{15}轉(zhuǎn)引自陳宗勝：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)——從貧困走向富裕》[M]，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2000年版，第374-375頁

作者單位 廣東省廣州市中山大學(xué)附屬中學(xué)

（責(zé)任編輯 王永康）