樓金雨

摘要：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是中國革命和建設(shè)的根本問題。在發(fā)展社會社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形式下，要特別重視和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作，堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)放在一切經(jīng)濟(jì)工作的首位，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。而集體經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)的發(fā)展就需要加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。本文正是基于此分析了加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策，希望本文的研究能夠給農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作提供借鑒和指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體資產(chǎn)；管理對策

為相應(yīng)2006年諸暨市對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村撤并的要求，大唐鎮(zhèn)將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區(qū)。在新的形式與情況下，撤并后出現(xiàn)了一些問題，其中集體資產(chǎn)的管理成為了其中的一個焦點(diǎn)問題。本文針對如何對加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題，談了一些淺顯的認(rèn)識。

一、集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題

1.村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明，造成集體資產(chǎn)流失

在農(nóng)村集體資產(chǎn)存量的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計(jì)口徑方面，均沒有較規(guī)范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產(chǎn)，因而集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明確。農(nóng)村“集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中有著不同的表現(xiàn)形式，如農(nóng)村土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權(quán)造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，原有的資產(chǎn)沒有劃清所有權(quán)。由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，集體與農(nóng)民權(quán)利邊界模糊。在缺乏民主和監(jiān)督的情況下，有的村輕易取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)始終沒有改變，產(chǎn)權(quán)主體缺位和產(chǎn)權(quán)邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)邊界不明晰，產(chǎn)權(quán)制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現(xiàn)。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革要著重解決兩個問題：一是農(nóng)民個人作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其產(chǎn)權(quán)主體如何體現(xiàn)?；蛘哒f，集體經(jīng)濟(jì)組織如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確到每個農(nóng)民的頭上。經(jīng)過艱苦探索，股份合作制成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規(guī)定，是一種新型經(jīng)濟(jì)組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯(lián)合，明確了農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)，明確了按資分配，使農(nóng)民真正擁有自己的產(chǎn)權(quán)分額。

然而，在實(shí)踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權(quán)的集體資產(chǎn)很多。

（4）其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清的情況

有的集體資產(chǎn)被行政事業(yè)單位和國有企業(yè)無償占有、使用；有的集體資產(chǎn)被工商、稅務(wù)、土地管理等部門平調(diào)，形成了大量產(chǎn)權(quán)不清的集體資產(chǎn)。有些國家扶持，鄉(xiāng)村集體投資、群眾集資，或占用集體設(shè)施興建的公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和鎮(zhèn)企業(yè)沒有明確各自的產(chǎn)權(quán)。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)評估管理工作落后

一些改制的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行清產(chǎn)合資時(shí)，本應(yīng)當(dāng)由具備資產(chǎn)評估資格的權(quán)威機(jī)構(gòu)對企業(yè)資產(chǎn)存量進(jìn)行正規(guī)的資產(chǎn)評估，并建立起正常的驗(yàn)資審計(jì)和資信評定制度，而一些村下屬企業(yè)在改制時(shí)，是由村委班子確認(rèn)企業(yè)凈資產(chǎn)的。同時(shí)一些改制集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)經(jīng)營層與普通職工之間股權(quán)分配比例失調(diào)，實(shí)際中仍存在法人股比例過高的現(xiàn)象，存在一定的不公平性，同時(shí)也造成了集體資產(chǎn)的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產(chǎn)生相應(yīng)的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財(cái)務(wù)管理水平落后，缺乏必要的審計(jì)

村集體經(jīng)濟(jì)組織的收支關(guān)系到組織內(nèi)每一位農(nóng)民的切身利益，集體財(cái)務(wù)會計(jì)不僅反映了國家、集體、農(nóng)戶之間的分配關(guān)系，更反映了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力和干部的作風(fēng)。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)一直是廣大農(nóng)民群眾十分關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財(cái)經(jīng)觀念不強(qiáng)、財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全、財(cái)務(wù)管理制度不落實(shí)、財(cái)務(wù)公開不規(guī)范和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低等原因，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：

（1）費(fèi)用審批不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，審批不符合有關(guān)程序規(guī)定，有些開支不經(jīng)集體研究，大額開支不經(jīng)理財(cái)小組討論，個別人說了算，或者說理財(cái)小組只是走過場。第二，審批手續(xù)不全，有的有經(jīng)辦人無審批人、有的有審批人無經(jīng)辦人、有的甚至無經(jīng)辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報(bào)銷憑證不規(guī)范，收據(jù)、自制單據(jù)、白條入賬的現(xiàn)象大量存在。

（2）會計(jì)人員業(yè)務(wù)水平較低，賬務(wù)處理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，賬簿尤其是明細(xì)賬設(shè)置不全。在調(diào)查中，有的村應(yīng)收款和承包及內(nèi)部往來科目設(shè)置了明細(xì)賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時(shí)間長了，業(yè)務(wù)多了，不易核對，容易發(fā)生錯誤。第二，總賬與明細(xì)賬不相符。有的科目，總賬和明細(xì)賬的數(shù)據(jù)有明顯的差錯，都堂而皇之的進(jìn)行賬務(wù)處理并每月進(jìn)行結(jié)賬。第三，賬務(wù)處理錯誤。村級會計(jì)在進(jìn)行賬務(wù)處理時(shí)，經(jīng)常是以收抵支，差額入賬，不按會計(jì)制度要求進(jìn)行賬務(wù)處理。第四，會計(jì)出納對賬不及時(shí)，相互監(jiān)督不力，憑證傳遞不規(guī)范，有的村會計(jì)和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責(zé)。第五，工作不認(rèn)真，有少記、多記、漏記及隨意調(diào)賬等現(xiàn)象發(fā)生。

（3）會計(jì)檔案管理不善，財(cái)務(wù)資料保存不完整?，F(xiàn)在農(nóng)村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現(xiàn)了許多村會計(jì)檔案出現(xiàn)霉?fàn)€、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發(fā)現(xiàn)情況的，造成了部分資料的缺失、不連續(xù)。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后

法律制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求。國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位立法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法性有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟屬于何種形態(tài)的組織，法律上并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)不清，法律責(zé)任不明確，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以較高效地開展商品經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟(jì)的交易成本非常高。同時(shí)，對集體資產(chǎn)的處置、評估等也缺乏有效的法律監(jiān)督，因而隨意性較大。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理素質(zhì)低下

從本質(zhì)上講，農(nóng)村集體資產(chǎn)面寬范圍廣，涉及部門多，認(rèn)識也不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致集體資產(chǎn)管理相當(dāng)混亂，常常出現(xiàn)有好處時(shí)哪個部門都管，無好處時(shí)誰都不管的現(xiàn)象，管理機(jī)構(gòu)的不明確，使得管理主體的合法權(quán)益得不到保障。同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的任務(wù)與目標(biāo)模糊。農(nóng)村實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制以來，不少管理人員認(rèn)為，集體資產(chǎn)管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產(chǎn)，沒有認(rèn)識到集體資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是管好、用好、保值增值。

3.集體債權(quán)催繳困難或催繳不力

農(nóng)村集體債權(quán)既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務(wù)人長年出走下落不明(外出打工經(jīng)商)；債務(wù)人經(jīng)濟(jì)確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)按照法律法規(guī)的規(guī)定，己經(jīng)過了規(guī)定的時(shí)間，勝訴權(quán)消失等。“催繳不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關(guān)系戶欠款而給予包庇或放任等。債權(quán)越多，拖欠時(shí)間越長，出現(xiàn)壞賬的概率就越大，時(shí)間長了，就不了了之。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策

1.盡快建立和完善相關(guān)國家層面上的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)體系，是構(gòu)建有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營體系和機(jī)制的重要前提，是搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責(zé)的法定依據(jù)。建立農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任制度，至少要確立五個方面的規(guī)章：明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的責(zé)任部門、責(zé)任人，界清政府部門就農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面的權(quán)能和職責(zé)；明確農(nóng)村集體企業(yè)受托的農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，明確政府部門與農(nóng)村集體企業(yè)之間的責(zé)任、權(quán)能界限，并成為農(nóng)村集體企業(yè)拒絕行政干預(yù)的法規(guī)依據(jù)；明確年度農(nóng)村集體企業(yè)經(jīng)營者的責(zé)任目標(biāo)，獎懲的數(shù)額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關(guān)于加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督方面的規(guī)章，向農(nóng)村集體企業(yè)派出不同身份的監(jiān)督人員。并按規(guī)定行使監(jiān)督職權(quán)，對監(jiān)督人員進(jìn)行規(guī)范管理，嚴(yán)格考核，對監(jiān)督報(bào)告及時(shí)處理等；關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、集體股權(quán)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失查處、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等方面的規(guī)章，維護(hù)國家所有者的權(quán)益，服務(wù)農(nóng)村集體企業(yè)改革，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全。

2.避免出現(xiàn)過度集權(quán)的問題

在建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制過程中，由于強(qiáng)調(diào)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表，因而很容易走向過于集權(quán)。過于集權(quán)，一是容易導(dǎo)致對農(nóng)村集體企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；二是面對大量的農(nóng)村集體資產(chǎn)，過于集權(quán)容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會要實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一，行使作為出資人應(yīng)有的全部權(quán)利，實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。

(l)管資產(chǎn)。應(yīng)通過立法或規(guī)章的形式明確管理委員會與農(nóng)村集體企業(yè)的關(guān)系是資產(chǎn)管理關(guān)系，而不是隸屬關(guān)系，管理委員會代表政府履行農(nóng)村集體資產(chǎn)的出資者職能；要從實(shí)物形態(tài)管理向價(jià)值形態(tài)管理轉(zhuǎn)變，明確第二層次運(yùn)營對象是資本，而不是資產(chǎn)；要逐步實(shí)現(xiàn)從前置性審批管理向后置性監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，管理委員會主要監(jiān)督運(yùn)營主體是否依法經(jīng)營、規(guī)范管理、科學(xué)決策，而不是事事都要事先報(bào)經(jīng)審核和批準(zhǔn)，出資人的利益將來主要依靠社會中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)來維護(hù)。

(2)管人。應(yīng)實(shí)現(xiàn)從管班子向推薦或委派產(chǎn)權(quán)代表轉(zhuǎn)變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉(zhuǎn)變；要在堅(jiān)持“黨管干部”原則的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村集體企業(yè)制度的要求，實(shí)現(xiàn)黨務(wù)工作特別是黨管干部方式的轉(zhuǎn)變。一是對全資農(nóng)村集體企業(yè)，仍實(shí)行現(xiàn)行的干部管理方式；二是對非獨(dú)資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨(dú)資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，總經(jīng)理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實(shí)施人力資本管理，對剩余價(jià)值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實(shí)踐上可通過年薪制與期股制相結(jié)合等形式使農(nóng)村集體企業(yè)的勞動者和經(jīng)營管理者把自己的利益與農(nóng)村集體企業(yè)的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實(shí)現(xiàn)從對農(nóng)村集體企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉(zhuǎn)變。主要是通過立法、政策、授權(quán)、委托、培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場，促進(jìn)資產(chǎn)流動和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)范疇是經(jīng)營性農(nóng)村集體資產(chǎn)；二要明確如何確定農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營主體及其權(quán)責(zé)；三要盡快完善農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度，并進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產(chǎn)評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規(guī)體系。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養(yǎng)一批懂資本運(yùn)營的干部隊(duì)伍。

3.進(jìn)行“分類”監(jiān)管

農(nóng)村集體企業(yè)數(shù)量眾多，情況復(fù)雜，目標(biāo)也多種多樣，分類監(jiān)管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制時(shí)，過多的強(qiáng)調(diào)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表職能，忽視了農(nóng)村集體企業(yè)的目標(biāo)和行業(yè)的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認(rèn)為，農(nóng)村集體企業(yè)的癥結(jié)在于經(jīng)營效率低下。其實(shí)準(zhǔn)確地說，由于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)的雙重存在，農(nóng)村集體企業(yè)犧牲了根本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)卻獲得了有限的社會目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)國家管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，必須進(jìn)行分類管理。要提高監(jiān)管效率，就必須進(jìn)行分類管理。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 劉菊香.加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的思考.中國農(nóng)業(yè)會計(jì).2008/09

［2］ 何偉明.加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的做法與成效.新農(nóng)村.2008/09

［3］ 宋愛琴.農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理中存在的問題及成因分析.中國商界(下半月).2008/07

(作者單位：諸暨市大唐鎮(zhèn)人民政府)