嚶鳴

日前，剛成立的臺(tái)灣“國(guó)際關(guān)系學(xué)會(huì)”在嘉義中正大學(xué)舉辦第二屆年會(huì)，日本交流協(xié)會(huì)駐臺(tái)代表齋藤正樹應(yīng)邀到場(chǎng)，作主題為《臺(tái)灣的國(guó)際法地位與日臺(tái)關(guān)系》的演講。沒想到這場(chǎng)演講，“講”出了國(guó)民黨重新執(zhí)政一年來臺(tái)灣和日本間最大的“外交”風(fēng)暴，到今天仍然沒有平息。

齋藤稱，依據(jù)《舊金山和約》和國(guó)民黨政府與日本簽訂的《中日和約》，日本是“放棄”臺(tái)灣主權(quán)，但不等于歸還中華民國(guó)，因此“臺(tái)灣的國(guó)際地位未定”。齋藤回答問題時(shí)甚至強(qiáng)調(diào)，此一觀點(diǎn)“代表日本政府”。

齋藤的言論，形同否定目前中華民國(guó)政府統(tǒng)治臺(tái)灣的正當(dāng)性。這樣的言論，在臺(tái)灣綠營(yíng)可以找到知音，但卻等于直接和國(guó)民黨的歷史、主權(quán)觀對(duì)著干，更犯了駐外人員的大忌。齋藤自此被臺(tái)灣政府“冷凍”，從“總統(tǒng)”、“國(guó)安會(huì)秘書長(zhǎng)”到對(duì)口的“外交部”，完全求見無門。

換一個(gè)場(chǎng)景：6月22日，即將卸任的美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)（American Instltute in Talwan，簡(jiǎn)稱“AIT”）臺(tái)北辦事處處長(zhǎng)楊蘇棣來到臺(tái)北市郊的內(nèi)湖，和市長(zhǎng)郝龍斌一起主持新館辦公樓的預(yù)定地揭示典禮。這棟面積達(dá)到1.4萬平方米的新館，預(yù)計(jì)耗費(fèi)1.7億美元。

AIT是第一個(gè)在臺(tái)灣自己興建辦公樓的外國(guó)代表處。更引人注意的是，去年4月中，一則A1T刊登在臺(tái)灣一份英文報(bào)紙上的招標(biāo)廣告，在新建辦公樓的項(xiàng)目中，赫然列出了“陸戰(zhàn)隊(duì)營(yíng)房”這個(gè)項(xiàng)目。這意味著“新居落成”后，這棟辦公樓很可能像美國(guó)駐其他國(guó)家的大使館一樣，由自家的陸戰(zhàn)隊(duì)負(fù)責(zé)安全維護(hù)任務(wù)。

上述兩個(gè)場(chǎng)景，都帶出一個(gè)綜合印象：不論是日本交流協(xié)會(huì)的齋藤正樹，還是AIT的楊蘇棣，作為日、美派駐臺(tái)灣的代表，他們說話的代表性、行動(dòng)的準(zhǔn)則，乃至獲得的禮遇和“外交”豁免權(quán)，都和出使其他國(guó)家的“大使”沒有差別。

1970年代起“化官為民”

這段歷史要從1970年代說起。1971年，國(guó)民黨統(tǒng)治的“中華民國(guó)”退出聯(lián)合國(guó)，中國(guó)代表權(quán)轉(zhuǎn)由統(tǒng)治大陸的中共政權(quán)接手，放棄承認(rèn)臺(tái)灣、轉(zhuǎn)和中華人民共和國(guó)建交的國(guó)家迅速增加，兩岸邦交國(guó)的數(shù)目逆轉(zhuǎn)，差距急速拉開。

對(duì)大部分國(guó)家而言，和國(guó)民黨政府?dāng)嘟?，不過就是降旗、撤館、走人。但對(duì)于認(rèn)定臺(tái)灣具有重要戰(zhàn)略利益的美國(guó)、日本，把外交關(guān)系從臺(tái)灣轉(zhuǎn)向北京的同時(shí)，需要通過一連串的安排，一方面尋求北京的諒解，讓駐在臺(tái)灣的人員“化官為民”，用這種方式確保在臺(tái)灣的利益不會(huì)因?yàn)檎酵饨魂P(guān)系斷絕而流失。

臺(tái)、日斷交，為1970年代臺(tái)灣的連串挫敗拉開序幕。

1972年，親臺(tái)的首相佐藤榮作辭職，自民黨內(nèi)群雄并起，其中福田赳夫是旗幟鮮明的親臺(tái)派，與蔣介石關(guān)系深厚；田中角榮，則全力推動(dòng)和中國(guó)大陸建交。經(jīng)過黨內(nèi)投票，田中角榮勝出，臺(tái)日斷交成為定局。

田中上任后，于當(dāng)年9月25日和外相大平正芳飛往北京，和當(dāng)時(shí)的總理周恩來、外交部長(zhǎng)姬鵬飛談判建交事宜。28日，在最后一回合的談判中，大平正式向周恩來提出“臺(tái)灣問題”。

大平指出，當(dāng)時(shí)不論是讀書、工作或做生意，在臺(tái)灣常住的日本人超過4000，加上平均每天1000名旅客，臺(tái)、日兩地方方面面的關(guān)系千絲萬縷，不可能一刀兩斷。因此，日方請(qǐng)求，在與中國(guó)建立正式外交關(guān)系后，現(xiàn)有實(shí)際存在的臺(tái)日關(guān)系，日方仍希望以民間名義繼續(xù)保持。日本不期待中方對(duì)此表示“同意”，但是否能表示“理解”？

聽了日方的要求，周恩來當(dāng)即表示可以理解，建構(gòu)斷交后的臺(tái)、日關(guān)系，從這里跨出了第一步。

依據(jù)中、日兩國(guó)達(dá)成的諒解，臺(tái)日的關(guān)系必須保持“非官方”。因此，臺(tái)、日雙方磋商后，決定各自成立一個(gè)民間協(xié)會(huì)，接受雙方政府委托，處理臺(tái)、日“外交”事務(wù)。

當(dāng)年12月1日，日本成立“交流協(xié)會(huì)”，隔天臺(tái)灣成立“亞東關(guān)系協(xié)會(huì)”。亞東關(guān)系協(xié)會(huì)名義上是由54名工商界人士出面成立。在海峽兩岸備受尊崇的?；鶗?huì)前董事長(zhǎng)辜振甫，就是亞協(xié)第一任常務(wù)監(jiān)事，連戰(zhàn)、王永慶也都名列發(fā)起人。

之后雙方定下協(xié)議，臺(tái)灣亞東關(guān)系協(xié)會(huì)和日本交流協(xié)會(huì)，可以各自到對(duì)方境內(nèi)設(shè)辦事處。亞協(xié)在東京、大阪、福岡設(shè)處；交流協(xié)會(huì)則在臺(tái)北、高雄成立辦公室。日本派駐臺(tái)灣的“大使”，正式名稱是“日本交流協(xié)會(huì)臺(tái)北事務(wù)所所長(zhǎng)”，由原本駐臺(tái)的公使伊藤博教轉(zhuǎn)任；臺(tái)灣駐日使節(jié)稱為“亞東關(guān)系協(xié)會(huì)駐日代表”，由國(guó)民黨大佬馬樹禮出任。

臺(tái)日新關(guān)系確定了，對(duì)國(guó)民黨政府而言，這是一個(gè)在無可如何的大環(huán)境下，使盡全力才撐出的一線生天。對(duì)外關(guān)系的另一個(gè)階段，就此開始。

臺(tái)日斷交6年后，臺(tái)灣和“堅(jiān)強(qiáng)盟友”美國(guó)的外交關(guān)系也發(fā)生變化，卡特總統(tǒng)宣布1979年1月1日正式和中國(guó)建交，同時(shí)斷絕和臺(tái)灣的外交關(guān)系。

但有了“亞協(xié)VS.交流協(xié)會(huì)”的模式在前，美國(guó)和臺(tái)灣最后也依照幾乎一模一樣的模式，建立了新關(guān)系：美國(guó)成立“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”，臺(tái)灣對(duì)口單位的名稱有點(diǎn)拗口——“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，協(xié)調(diào)會(huì)名為“北美”卻不管加拿大，更不過問墨西哥，不過又是一次掩耳盜鈴的名稱安排。

之所以要比較仔細(xì)地介紹這一段歷史，是因?yàn)椤皝唴f(xié)VS交流協(xié)會(huì)”這個(gè)白手套架構(gòu)，是一個(gè)同時(shí)得到臺(tái)灣、中國(guó)大陸和日本三方接受或諒解的模式。在這三方博弈的過程中，不只創(chuàng)設(shè)制度，更形塑了一套共同的政治論述：未來臺(tái)灣不管和哪個(gè)國(guó)家交往，只要是戴上“民旬”這個(gè)白手套，中共政府就有一個(gè)足以睜一只眼、閉一只眼的臺(tái)階下。相對(duì)的，臺(tái)灣再怎么認(rèn)為“民間身份”有辱尊嚴(yán)，礙于現(xiàn)實(shí)，也只能咬牙接受。

理解這一套思維，對(duì)掌握兩岸關(guān)系的歷史至關(guān)重要。從1970年代到今天，兩岸在國(guó)際社會(huì)上的互動(dòng)，基本上都在這個(gè)框架下進(jìn)行一甚至當(dāng)兩岸在建構(gòu)、開展彼此的關(guān)系時(shí)，“?；鶗?huì)VS.海協(xié)會(huì)”這個(gè)模式，依然可以見到“亞協(xié)vs.交流協(xié)會(huì)”的影子。

深化中的“外交”關(guān)系

這種以白手套交往的模式，在運(yùn)作之初，為了避免大陸的抗議，“民間性”是保持得相當(dāng)純粹的。例如最早亞協(xié)駐日代表處明明可以直接發(fā)放日本人赴臺(tái)簽證，但卻要以臺(tái)灣“駐大韓民國(guó)大使館”的名義簽發(fā)——臺(tái)灣和韓國(guó)直到1992年才斷交。

再者，AIT或日本交流協(xié)會(huì)派駐臺(tái)灣的人員，雖然都是政府外交官，但卻被要求辦理“離職”或“休職”手續(xù)后，才能以“平民”身份來臺(tái)工作。

直到今天，日本交流協(xié)會(huì)仍然這樣規(guī)定，但AIT的官員前幾年開始，已經(jīng)不用辦“離職”，就算派駐臺(tái)灣，公務(wù)員資歷也不會(huì)中斷。

駐臺(tái)官員要不要“辦退休”只是件小事，J卻具體而微地呈現(xiàn)出，經(jīng)過30年的運(yùn)作，這些擔(dān)任中介團(tuán)體的“協(xié)會(huì)”，如今只剩亞協(xié)還有些許作用，美臺(tái)間的協(xié)會(huì)早就成了空殼子。 AIT和交流協(xié)會(huì)臺(tái)北事務(wù)所，如今都由AIT的臺(tái)北處長(zhǎng)和協(xié)會(huì)臺(tái)北事務(wù)所所長(zhǎng)直接向美國(guó)國(guó)務(wù)院和日本外務(wù)省匯報(bào)工作、接受指令，“協(xié)會(huì)”的人員根本無從過問。AIT理事主席薄瑞光，更是早就常住在夏威夷，不進(jìn)華府的會(huì)所辦公。

因此，回到文章的開頭，美、日派駐臺(tái)灣的代表處，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)有實(shí)無名的“大使館”。在臺(tái)灣的“外交”版圖里，美國(guó)向來是重中之重，AIT臺(tái)北辦事處無論是人員編組還是行事規(guī)范，都和一般大使館無異。

更有甚之，美國(guó)駐外大使是政治任命，但和其他大使相比，出使臺(tái)北不必經(jīng)國(guó)會(huì)聽證，免去不少“折騰”。但近年來，部分美國(guó)國(guó)會(huì)議員也主張AIT臺(tái)北處長(zhǎng)需要經(jīng)國(guó)會(huì)同意，如果此議成真，就和一個(gè)正式大使的派任程序相差無幾了。

AIT臺(tái)北辦事處編制有政治、經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、文化新聞、農(nóng)業(yè)、研究計(jì)劃、華語教學(xué)，以及主管軍事合作的“技術(shù)組”與“聯(lián)絡(luò)組”。從這個(gè)編制就可以看出，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣的工作方方面面，無所不包。

軍事、戰(zhàn)略領(lǐng)域的合作，不論斷交前后，都是臺(tái)美關(guān)系的核心。AIT臺(tái)北辦事處的“技術(shù)組”與“聯(lián)絡(luò)組”，前者負(fù)責(zé)武器系統(tǒng)的采購(gòu)、維護(hù)事宜；后者職司情報(bào)交換業(yè)務(wù)。這兩組在獨(dú)立樓層辦公，設(shè)有特別的門禁，不是該組成員或獲授權(quán)的主管，一概嚴(yán)禁進(jìn)入，兩組人員行事也異常低調(diào)。

臺(tái)美斷交前，美軍是以“顧問團(tuán)”形式，派出現(xiàn)役軍官駐臺(tái)，斷交后迄1990年代，派駐臺(tái)灣的全部是文職官員。直到2004年12月，AIT證實(shí)美國(guó)將派遣現(xiàn)役陸軍上校衛(wèi)爾諾（AI Wilner）擔(dān)任聯(lián)絡(luò)組組長(zhǎng)，但事實(shí)上，衛(wèi)爾諾已經(jīng)AIT公開證實(shí)前一個(gè)月到任。AIT臺(tái)北辦事處長(zhǎng)楊蘇棣日后也多次公開表示，能促成現(xiàn)役軍官駐臺(tái)，是他任內(nèi)最大的成就之一。

衛(wèi)爾諾只是臺(tái)面上看得到的現(xiàn)役軍官，事實(shí)上，過去10年，隨著大陸國(guó)力增強(qiáng)，臺(tái)灣軍方和美軍的合作快速深化，臺(tái)灣媒體已經(jīng)多次報(bào)道，在臺(tái)軍的作戰(zhàn)中樞“衡山指揮所”里，已經(jīng)有常設(shè)的美軍聯(lián)絡(luò)官席位。

除了AIT的常駐人員外，臺(tái)灣軍方也在每年最重要的漢光演習(xí)中，以“約聘顧問”的名義，請(qǐng)美軍退役將領(lǐng)參與觀摩、指導(dǎo)。出身海軍，曾任美軍太平洋司令的現(xiàn)任國(guó)家情報(bào)總監(jiān)布萊爾，就曾經(jīng)多次率團(tuán)來臺(tái)，對(duì)臺(tái)灣的軍事實(shí)力了如指掌。

除了政治、軍事的合作外，美國(guó)在“軟實(shí)力領(lǐng)域”下的功夫之深，通常不被注意。當(dāng)中具有代表性、值得一提的是“國(guó)際訪客計(jì)劃”（Intemational Visitor），這個(gè)計(jì)劃要求AIT臺(tái)北辦事處的每個(gè)單位，在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，發(fā)掘有潛力的對(duì)象，免費(fèi)到美國(guó)參訪相關(guān)政府機(jī)關(guān)、智庫和非政府組織，傳遞美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，包括記者、年輕學(xué)者、研究人員、新生代政治人物和企業(yè)家，都是經(jīng)常被邀請(qǐng)的對(duì)象。

比短期國(guó)際訪客計(jì)劃更高的，還有艾森豪威爾獎(jiǎng)學(xué)金、傅爾布菜特獎(jiǎng)學(xué)金等計(jì)劃，前者包括連戰(zhàn)之子連勝文、民進(jìn)黨前立委郭正亮、中信金控董事長(zhǎng)辜仲諒，都曾經(jīng)獲得贊助。事實(shí)上，臺(tái)灣在政治、經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、學(xué)術(shù)乃至文化藝術(shù)界的精英，十之八九都是留學(xué)美國(guó)。

由此可見，為了確保臺(tái)灣能長(zhǎng)久、穩(wěn)定地由親美勢(shì)力掌握，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣精英的拉攏，不分政治立場(chǎng)，遍及各專業(yè)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)之綿密、用力之深，絕非其他國(guó)家能夠相比。

臺(tái)灣“外交”事務(wù)，重要性僅次于美國(guó)的是日本。日本交流協(xié)會(huì)臺(tái)北事務(wù)所，包含臺(tái)籍雇員，工作人員接近百人，和韓國(guó)大使館相當(dāng)，是日本除了駐中、美、俄等大國(guó)之外，規(guī)模屬于第二級(jí)的海外派駐機(jī)構(gòu)。由此可見，對(duì)日本外務(wù)省而言，“交流協(xié)會(huì)臺(tái)北事務(wù)所”非但是個(gè)“大使館”，而且還不是一般普普通通的“大使館”。

在日本交流協(xié)會(huì)網(wǎng)站上公布的組織圖，臺(tái)北事務(wù)所只設(shè)“經(jīng)濟(jì)”和“總務(wù)”（秘書）兩個(gè)處，但實(shí)際情況絕對(duì)不這么單純，除了經(jīng)濟(jì)，臺(tái)北事務(wù)所還包括文化交流和領(lǐng)事事務(wù)組，但后者容易被聯(lián)想為官方外交關(guān)系，因而不被列在組織圖中。同樣被省略、以“隱形”方式存在的，還有最重要的政治組——政治組沒有組長(zhǎng)，而是由秘書長(zhǎng)親自領(lǐng)導(dǎo)。舉凡對(duì)臺(tái)灣政界的私下拜會(huì)、游說、情資收集，都是由秘書長(zhǎng)擔(dān)綱。

民進(jìn)黨執(zhí)政時(shí)，“國(guó)安會(huì)”秘書長(zhǎng)邱義仁自己抓對(duì)日關(guān)系。為了做好對(duì)日關(guān)系，他不惜從五十音開始學(xué)日文，身邊工作的人全都得跟著上課，據(jù)說“國(guó)安日文班”的要求之嚴(yán)、功課之多，讓跟在邱義仁身邊的人叫苦連天。直到民進(jìn)黨內(nèi)留學(xué)日本的林成蔚接任國(guó)安會(huì)咨詢委員，分擔(dān)部分對(duì)日聯(lián)絡(luò)工作后，邱義仁才比較放松。

但也正是憑著這樣的苦功，邱義仁和他的“對(duì)口”——2001到2003年任職臺(tái)北事務(wù)所秘書長(zhǎng)的垂秀夫結(jié)下深厚的交情。這位留學(xué)南京大學(xué)，在中、港、臺(tái)三地都?xì)v練過的外交官，去年8月接掌了日本外務(wù)省中國(guó)課課長(zhǎng)，但據(jù)透露，垂秀夫親臺(tái)的色彩相當(dāng)鮮明。

陳水扁執(zhí)政8年，堪稱達(dá)到臺(tái)、日關(guān)系的高峰。三任日本駐臺(tái)代表中，以2005到2008年任職的池田維與扁政府關(guān)系最好。光在2007年到2008年一年多時(shí)間，池田和陳水扁單獨(dú)餐敘就超過3次。比起美國(guó)在扁執(zhí)政末期的不假辭色，陳水扁對(duì)日本代表的表現(xiàn)，想必是點(diǎn)滴在心頭的。

臺(tái)灣和日本的軍事交流，也起于綠營(yíng)執(zhí)政時(shí)期。2003年，陸軍出身、長(zhǎng)年負(fù)責(zé)情報(bào)工作的退役少將長(zhǎng)野陽一，成為第一個(gè)派駐臺(tái)灣的“武官”。這個(gè)職務(wù)在臺(tái)北事務(wù)所不隸屬任何單位，直接對(duì)所長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)外職銜是“主任”。長(zhǎng)野駐臺(tái)期間，促成日本退役海軍軍官來臺(tái)觀摩“康平”操演，指導(dǎo)臺(tái)灣海軍的掃、布雷技巧；也成功讓臺(tái)灣的陸軍總司令胡鎮(zhèn)埔訪問日本。

2007年5月，同樣出身陸軍的笠原直樹，接替任滿4年的長(zhǎng)野陽一，日本以剛退役的將領(lǐng)赴臺(tái)擔(dān)任軍事聯(lián)絡(luò)官的模式，可望就此成為定制。

名實(shí)不符的“外交”事務(wù)

和臺(tái)灣與其他無邦交國(guó)家交往模式相比，美、日兩國(guó)與臺(tái)灣交往的形式最細(xì)致、最繁瑣。其他沒有正式邦交的國(guó)家，就直接和臺(tái)灣互設(shè)“民間”性質(zhì)的辦事處，不再經(jīng)過任何“協(xié)會(huì)”中介。

為什么對(duì)美、目特別有白手套，而其他國(guó)家沒有？原因之一是美、日在與臺(tái)灣斷交時(shí)，原本使館需要“就地轉(zhuǎn)換性質(zhì)”，改隸“協(xié)會(huì)”。但其他國(guó)家，大都是斷交一段時(shí)間后，才逐步恢復(fù)和臺(tái)灣的關(guān)系。例如法國(guó)1964年和臺(tái)灣斷交，1979年先設(shè)立“法亞貿(mào)易促進(jìn)會(huì)”和“臺(tái)北法國(guó)文化科技中心”，1988年再合并成“法國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”。

另一個(gè)例子是1965年才獨(dú)立的新加坡，起先與兩岸都沒有發(fā)展外交關(guān)系，到1979年才開辦“駐臺(tái)北商務(wù)代表辦事處”。在臺(tái)灣，熟悉政情的人都知道，臺(tái)新關(guān)系之深，一度甚至接近“準(zhǔn)軍事同盟”，但名義上，新加坡也不過是個(gè)“民間”代表處。由此可見，除非兩岸關(guān)系發(fā)生根本性變化，否則對(duì)臺(tái)灣而言，“外交”事務(wù)的“名”與“實(shí)”，永遠(yuǎn)是站在對(duì)立面的。