饒智

7月23日，大陸國(guó)家公務(wù)員局官方網(wǎng)站發(fā)布消息：7月17日，國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會(huì)議，對(duì)鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作進(jìn)行全面部署。鐵道部政策法規(guī)司司長(zhǎng)田根哲傳達(dá)了鐵路公檢法管理體制改革有關(guān)文件精神，國(guó)家公務(wù)員局考試錄用司司長(zhǎng)聶生奎到會(huì)介紹鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過渡的實(shí)施方案。

輿論以為，這意味著鐵路政法系統(tǒng)的改革步入實(shí)質(zhì)操作階段。

《鳳凰周刊》記者從權(quán)威人士處獲悉，上述改革內(nèi)部尚有分野：鐵路公安人員納入中央公務(wù)員序列，而鐵路檢察院、法院人員或?qū)⒓{入地方公務(wù)員序列。該人士還透露，改革方案將于今年“十一”后正式啟動(dòng)。

鐵路公檢法身份存疑

作為目前中國(guó)中央政府部委中唯一“政企合一”的部門，據(jù)本港媒體報(bào)道，鐵道部擁有208萬(wàn)名員工，并擁有自己的公檢法、醫(yī)院、學(xué)校和通訊系統(tǒng)及逾7萬(wàn)名鐵道公安。另有消息披露，鐵路系統(tǒng)公安干警、檢察官、法官的人數(shù)總和超過10萬(wàn)之眾。

建國(guó)初期，大陸參照前蘇聯(lián)模式建立了鐵路司法系統(tǒng)。當(dāng)時(shí)在農(nóng)墾、海事、森林、石油等領(lǐng)域，大型央企均建有公檢法系統(tǒng)。據(jù)公開報(bào)道，截至2002年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)的公安局、派出所等公安部門仍然有3000多個(gè)。

目前在鐵道部公安局系統(tǒng)下依附鐵路管理系統(tǒng)設(shè)有三級(jí)公安機(jī)構(gòu)，即：運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)在各鐵路局（集團(tuán)公司）設(shè)立公安局，鐵路分局設(shè)公安處，鐵路分局以下根據(jù)工作需要設(shè)乘警隊(duì)、公安段、公安科，在車站、貨場(chǎng)設(shè)公安派出所。對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別分別為副廳（局）、副處和副科。

1982年，鐵道部自上而下建立了三級(jí)鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。除了鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院外，下設(shè)兩級(jí)：鐵路管理局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和鐵路管理分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸基層法院。與其對(duì)應(yīng)，鐵路運(yùn)輸檢察院也分設(shè)全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察分院、基層鐵路運(yùn)輸檢察院。

當(dāng)時(shí)理論界就有人質(zhì)疑，認(rèn)為在鐵路建立這樣一套司法系統(tǒng)有問題，但時(shí)值“嚴(yán)打”，鐵路作為治安重災(zāi)區(qū)需要重點(diǎn)整治。爭(zhēng)議之聲被迅速淹沒。

目前，大陸的7萬(wàn)多名鐵路警察，履行除戶籍管理、出入境管理和邊（國(guó)）境管理之外的幾乎所有警察職責(zé)。

令他們尷尬的是，鐵路公安既未像普通警察那樣納入國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)，也不屬于鐵路職工序列。而鐵路法院、檢察院工作人員職業(yè)身份也不是政法編制，其編制基本是企業(yè)自行解決的企業(yè)編制，部分法官身份是企業(yè)、事業(yè)單位聘用（合同）干部。

在實(shí)際運(yùn)作中，鐵路公檢法的人事任免、勞保福利、財(cái)政經(jīng)費(fèi)均由鐵路企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，鐵路公、檢、法機(jī)構(gòu)實(shí)際上淪為了鐵路部門的“內(nèi)衛(wèi)”。

今年7月，廣東華商律師事務(wù)所的滕琛律師因乘座的T108次列車晚點(diǎn)45分鐘，將廣鐵集團(tuán)廣深鐵路股份有限公司告上了廣州鐵路運(yùn)輸法院。毫無(wú)懸念，滕琛敗訴?！澳銇碇埃袥Q書已經(jīng)寫好了?！敝鲗彿ü賹?duì)原告滕琛坦言。

鐵路是企業(yè)，公檢法是國(guó)家機(jī)關(guān)，鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)管轄的案件都是與“鐵路運(yùn)輸有關(guān)”的刑事和民事經(jīng)濟(jì)案件。鐵路部門領(lǐng)導(dǎo)公檢法，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，導(dǎo)致“兒子審老子”的司法怪相。

改革中的利益變量

今年6月，著名法學(xué)專家胡星斗等15位北京法律學(xué)者、律師、記者，聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)法工委寄送了《關(guān)于對(duì)鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進(jìn)行違憲審查的公民建議書》?！督ㄗh書》中直言，大陸現(xiàn)行體制是將鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)隸屬于行政權(quán)之下，附設(shè)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)之中，明顯與憲法第126條和131條強(qiáng)調(diào)的法院“獨(dú)立審判”和檢察院“獨(dú)立行使檢察權(quán)”，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”原則相違背。

此前連續(xù)幾年的全國(guó)“兩會(huì)”上，多名代表、委員多次建議廢除或改革鐵路法院。今年初的全國(guó)“兩會(huì)”上，吉林省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張文顯建議中央，盡快將鐵路等專業(yè)法院一律納入國(guó)家司法體系，由國(guó)家核定機(jī)構(gòu)和編制，各級(jí)黨委按照干部管理權(quán)限管理法院人員，由同級(jí)人大常委會(huì)任命法官職務(wù)，政府財(cái)政保障法院行政經(jīng)費(fèi)。

過去20余年間，國(guó)家層面從未停止理順鐵路公檢法管理體系的努力。

1987年4月，最高人民法院、最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于撤銷鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院和全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院有關(guān)問題的通知》?！锻ㄖ芬?，鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院、全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院從當(dāng)年3月20日起停止受理案件和辦理干部任免手續(xù)，對(duì)已受理的案件一律分別移送鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院、檢察分院所在地的省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院和人民檢察院。5月31日兩院正式撤銷，屆時(shí)印章停止使用。

2005年3月18日，鐵路系統(tǒng)實(shí)施“鐵道部一鐵路局一站段”三級(jí)管理體制，全國(guó)所有41個(gè)鐵路分局被正式撤銷，新成立的太原、西安、武漢3個(gè)鐵路局分別在太原、西安、武漢組建鐵路公安局、檢察分院和中級(jí)法院。其他分局所在地的鐵路公安處、檢察院、法院的機(jī)構(gòu)和體制并未改變。

前兩次改革并未觸及核心，至今鐵道部仍維持高度集中、半軍事化的運(yùn)營(yíng)管理體制。

相關(guān)人士指出，鐵路部門一直難放棄自家法院，是改革中最大的阻力。而對(duì)于鐵路公檢法員工而言，也存在巨大的利益變局。

由于多年來鐵路運(yùn)輸持續(xù)虧損，鐵路公、檢、法的經(jīng)費(fèi)、工資福利也受到影響，各方面待遇均低于地方相同機(jī)關(guān)，鐵路司法系統(tǒng)內(nèi)部改革的呼聲日益高漲。但有調(diào)研表明，沿海發(fā)達(dá)省市的鐵路檢察院和法院對(duì)分離的積極性頗高，而一些中西部省份的檢、法兩院卻紛紛表示反對(duì)。原因就在于前者分離到地方后收入可能增高，而后者則相反。

必需的緩沖期

鐵路企業(yè)與公檢法剝離后，原有人員直接分流到地方公檢法，還是繼續(xù)從事與鐵路有關(guān)的司法工作7如果保留獨(dú)立的與鐵路相關(guān)的公檢法系統(tǒng)，是直接歸地方管還是單獨(dú)形成一條線，由上級(jí)公安、檢察院、法院垂直管理？諸多問題，尚在求解之中。

據(jù)悉，早在今年5月初，全國(guó)鐵路公安系統(tǒng)即已凍結(jié)相關(guān)人事和財(cái)政關(guān)系，停止干部提級(jí)。5月下旬，鐵道部召開了一個(gè)有關(guān)鐵路公安系統(tǒng)改制的會(huì)議，與會(huì)代表除了鐵道部、各鐵路局、鐵道部公安局的領(lǐng)導(dǎo)，還有公安部、國(guó)家公務(wù)員局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人士。

此次會(huì)議的主要內(nèi)容是傳達(dá)改制的步驟。會(huì)議要求，地方各鐵路局征求意見和建議、統(tǒng)計(jì)相關(guān)信息后，反饋至鐵道部公安局待相關(guān)調(diào)研和統(tǒng)計(jì)完成后，鐵道部公安局再統(tǒng)籌擬出具體的改制方案，而正式實(shí)施則有待中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下達(dá)相關(guān)文件

本刊記者從權(quán)威人士處獲悉，鐵路公安將統(tǒng)一納入國(guó)家公務(wù)員序列。改制中，具體是否有名額限定尚不得而知。相關(guān)部委的機(jī)要室也尚未收到詳細(xì)的改制方案文件。

大陸多家媒體披露，鐵路公安將最先啟動(dòng)改制。目前，廣東、北京等地的鐵路公安機(jī)關(guān)已開始著手轉(zhuǎn)制準(zhǔn)備工作，干警也在復(fù)習(xí)迎接9月份的轉(zhuǎn)制公務(wù)員考試。鐵路民警均被告知：“考過了就轉(zhuǎn)成公務(wù)員，考不過就轉(zhuǎn)不了”。

鐵路法院的體制如何改革，目前尚無(wú)進(jìn)一步的細(xì)化方案，具體需要和省高院進(jìn)行協(xié)調(diào)。而鐵路法院的公務(wù)員考試時(shí)間尚未排出。

本刊記者獲悉，鐵路檢察院、法院整體劃歸地方的爭(zhēng)議不大，人員將納入地方公務(wù)員序列。不過，包括解決鐵路法院退休人員的待遇銜接等改革細(xì)節(jié)尚需進(jìn)一步磋商，具體實(shí)施需一定的緩沖期。