杜志娟 苗大培

摘要:從理論上探討我國體育非營利組織的評估。我國的體育非營利組織剛開始發(fā)展,其管理不夠規(guī)范,為保證體育非營利組織的5大特性及提供公益性服務(wù)的功能,需要一種監(jiān)督管理的約束機制對其進行有效的控制。從體育非營利組織評估的必要性與可行性入手,分析目前國內(nèi)外有關(guān)非營利組織評估研究的現(xiàn)狀,結(jié)合體育非營利組織的特征和功能,從理論上分析體育非營利組織的評估模式、評估主體和評估內(nèi)容。研究提出政府的行政評估、第三方評估機構(gòu)的評估以及以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估3種可行的體育非營利組織評估模式。相對應(yīng)的評估主體分別是業(yè)務(wù)主管部門和媒體、專門為體育非營利組織建立的評估主體以及體育非營利組織所涉及到的每一個部門,其評估內(nèi)容包括組織機構(gòu)與管理、組織的資源條件以及組織的工作績效3方面。

關(guān)鍵詞:體育管理學;體育非營利組織;評估模式;評估主體

中圖分類號:G80-05 文獻標識碼:A文章編號:1006-7116(2009)12-0040-04

Assessment of nonprofit sports organizations at home and abroad

DU Zhi-juan1,MIAO Da-pei2

(1.School of Physical Education,Linyi Normal University,Linyi 276005,China;

2.Deportment of Physical Education,Shenzhen University,Shenzhen 518000,China)

Abstract: By means of literature data acquisition and logical deduction and such, the authors probed into the assessment of nonprofit sports organizations in China theoretically. Nonprofit sports organizations in China have just started to develop, so their management is not adequately standardized. In order to ensure the 5 characteristics of nonprofit sports organizations and public welfare service functions they provide, a supervision and management constraining mechanism is required to effectively control these organizations. Starting at the necessity and feasibility of the assessment of nonprofit sports organizations, the authors analyzed the current situation of nonprofit sports organization assessment related researches done at home and abroad, and theoretically analyzed the modes, subjects and contents of assessment of nonprofit sports organizations by referring to the characteristics and functions of nonprofit sports organizations. Through their study the authors put forward three feasible nonprofit sports organization assessment modes based mainly on the administrative assessment of the government, assessment of third party organizations, and business departments in charge, whose corresponding subjects of assessment are respectively business departments in charge and media, subjects of assessment dedicatedly established for nonprofit sports organizations, and every department involving with nonprofit sports organizations. The contents of assessment include 3 aspects, namely, organizational structure and management, organizations resource conditions, and organizations job performance.

Key words: sports management;nonprofit sports organizations;mode of assessment;subject of assessment

針對我國體育非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀,結(jié)合業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)對體育非營利組織提出的各項要求,探索符合現(xiàn)階段我國國情的體育非營利組織可行的評估模式,以及相對應(yīng)的評估主體和評估內(nèi)容,以利于體育非營利組織的發(fā)展,并且通過制度化的評估促進體育非營利組織責任、效率與社會公信度的提高,為國家制定相應(yīng)的政策提供依據(jù),以推動我國體育非營利組織的健康、全面發(fā)展,從而推動我國全民健身事業(yè)乃至我國體育事業(yè)的整體發(fā)展。

1國內(nèi)外非營利組織評估實踐與研究

1.1英美情況

目前,國際上對非營利組織的研究很多,涉及非營利組織的方方面面,包括組織管理、運營現(xiàn)狀、籌資機制、激勵機制的研究,以及監(jiān)督機制、法律環(huán)境等的研究。通過文獻資料研究發(fā)現(xiàn),國外對體育領(lǐng)域中非營利組織的評估并沒有專門的研究,而是按照類別來研究,根據(jù)國際非營利組織分類法(ICNPO),可以看到其中在第1組文化娛樂類的非營利組織中,體育非營利組織是主要類別①;目前國際學術(shù)界在評估方面的研究最多的是非營利組織的績效評估研究,不論政府、企業(yè)還是非營利組織都注重組織的績效。各國根據(jù)國情不同所建立的評估制度也不盡相同。如對非營利組織的非營利性進行評估,在多元主義體系下(以美國為例)非營利組織依賴于它的自律、政府、獨立的第三方、同行互律和媒體等多種力量,共同構(gòu)建非營利組織非營利性的評估體制,多個評估主體相互補充、達到完善。而在法團主義體系下(以英國為例)非營利組織的非營利性評估主要依賴于政府對它的評估[1]。

美國對慈善機構(gòu)的管理采取了“胡蘿卜加大棒”的政策,主要由兩部分組成:一是特權(quán),特別是稅收優(yōu)惠,二是司法調(diào)查及相應(yīng)的處罰。其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級政府對慈善機構(gòu)的直接和間接支持。因此,美國對非營利組織的管理被稱為非管制模式。美國對慈善機構(gòu)的監(jiān)督主體呈多元化,稅務(wù)部門、司法部門以及第三方評估機構(gòu)都是非營利組織的評估主體,前兩種監(jiān)督主體都是政府對非營利組織監(jiān)管的反映。一般對非營利組織實施評估的機構(gòu)除了組織內(nèi)部的董事會之外,還有一種外部民間監(jiān)督機構(gòu):美國現(xiàn)在已經(jīng)有兩個這樣的機構(gòu),一是全國慈善組織信息中心(NCIB);另一個是設(shè)在提高營業(yè)水平促進會下的慈善活動咨詢服務(wù)中心(PAS)。美國對非營利組織的監(jiān)督內(nèi)容包括登記注冊的管理、對非營利組織的財政優(yōu)惠以及對非營利組織的財務(wù)規(guī)制[2]40-41。

在英國,實行以監(jiān)督專員或慈善委員會為主的監(jiān)督模式,對非營利組織的監(jiān)督無疑具有主動性特點和行政規(guī)制的特征。因此,英國對非營利組織的監(jiān)督模式被稱為“行政監(jiān)督模式”。英國有專門的監(jiān)督機構(gòu)——慈善委員會。慈善委員會履行多種職能:制定規(guī)則,推動慈善機構(gòu)現(xiàn)代化;司法或準司法權(quán)力——注冊具有法律效力;行政管理和監(jiān)督職能[3]。

1.2我國情況

非營利組織評估的實踐與研究在我國剛剛起步,從已有的文獻看,我國對非營利組織評估的多是注重它的績效評估研究,包括4個方面:一是對國外非營利組織評估研究某方面的介紹,如楊團等[4-5]對美國慈善機構(gòu)行為準則的介紹和對美國非營利部門認證、監(jiān)測有關(guān)條例與標準的資料翻譯等。二是對中國非營利組織評估理論的初步探討,如周志仁、陳慶云[2]對第三部門自律與他律問題的研究,楊團等[4]對中國非營利機構(gòu)評價準則等問題的探討;三是對非營利機構(gòu)的個案評估,如清華大學NGO研究所對“幸福工程”評估[6],中國社會科學院社會學研究所對上海羅山會館評估[7]等;四是嘗試在對非營利組織實踐研究的基礎(chǔ)上提出了系統(tǒng)、明確的評估框架,評估指標體系以及評估標準,以及公益組織評估的理論,宏觀的“APC評估”理論和微觀的“綜合績效評估”框架。

在現(xiàn)有的相關(guān)政府文件和具體的實踐中,有關(guān)非營利性體育組織評估方面的內(nèi)容和規(guī)定包括:全國體育先進省市標準、全國體育先進縣標準、全國城市體育先進社區(qū)標準等。其中全國體育先進縣標準包括9個方面:黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、體育機構(gòu)健全、群體活動普及、業(yè)訓(xùn)成績顯著、競賽形成制度、注重技術(shù)推廣、建好場地設(shè)施、推進體育社會化、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。而全國城市體育先進社區(qū)標準是從組織領(lǐng)導(dǎo)、健身活動、骨干隊伍、場地設(shè)施和經(jīng)費保證5個2級指標進行評選。另外,戴向明等[8]提出:把體育服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)看成是由提供體育服務(wù)的部門構(gòu)成,從該系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成看,根據(jù)性質(zhì)不同,可以分為非利性的和利性的部門,此處非利性的部門指的是不以利為目的,無償或低償為廣大群眾提供體育服務(wù),包括政府和群眾體育社團。

2發(fā)展我國體育非營利組織評估的研究

體育非營利組織的評估(這里指的評估主要是外部評估),在借鑒國外的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,結(jié)合我國體育非營利組織的實際情況,以其非營利性、自治性、志愿性、組織性和民間性5大特征和為公眾提供公共體育服務(wù)的功能為主線而展開。評估所涉及到的是以下4個方面的內(nèi)容:評估的模式、評估的主體、評估的對象,以及評估的內(nèi)容。在本研究中已經(jīng)明確評估的對象是我國體育非營利組織,所以本研究主要對體育非營利組織的評估模式、評估主體以及評估內(nèi)容進行分析。

2.1我國體育非營利組織的評估模式

嚴格地說,目前我國還沒有建立對體育非營利組織評估的模式。現(xiàn)行的做法主要是通過民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對部分體育非營利組織進行監(jiān)督管理。而那些在工商部門登記注冊和大量未登記的體育非營利組織,則被置于監(jiān)督管理體系之外。體育非營利組織不僅涉及到業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān),它還涉及到許多其他部門。例如,作為民間組織他們?yōu)楣娞峁w育公共服務(wù)的功能決定了組織會享受一定的稅制優(yōu)惠,這必然要牽涉到稅務(wù)部門;體育非營利組織的年度報告需要進入審計,必然要牽涉到審計機關(guān);一部分體育非營利組織要收取會員費或者服務(wù)性收費,而會費或者服務(wù)性收費的多少必然要涉及到當?shù)氐奈飪r部門等。針對目前我國體育非營利組織監(jiān)督管理的現(xiàn)狀,我國體育非營利組織的評估模式有以下3種:

1)政府部門的行政評估。從國外的經(jīng)驗來看,政府是唯一具有法律權(quán)威對非營利組織進行監(jiān)督、管理的部門。政府評估包括兩個方面的內(nèi)容,一是體育非營利組織必須遵守政府頒布的相關(guān)法律,通過法律來起到監(jiān)督、管理的作用;二是對體育非營利組織進行評估。對于體育非營利組織來說它的業(yè)務(wù)主管單位也就是政府權(quán)力的代表,如國家體育總局,各省、市級體育局以及地方體育行政部門都是政府機關(guān),他們對體育非營利組織的監(jiān)督和管理負有不可推卸的責任。

2)第三方評估機構(gòu)②的評估。所謂第三方評估機構(gòu)就是指除了政府和非營利組織自身之外的另一種專門的評估組織,是針對體育非營利組織專門建立起來的,熟悉體育非營利組織的各種業(yè)務(wù)的評估機構(gòu)。它本身也是一種非營利組織,彌補了政府對體育非營利組織監(jiān)督、評估的不足。這種評估方式比政府的評估更為有效,因為它的評估相對來說比較公平、客觀,同時能促進非營利組織更好地發(fā)展。

3)以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估。我國對民間組織的管理采取的是雙重管理體制,即業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)同時管理。但是從目前的狀況來看,體育非營利組織不僅涉及這兩個部門,還涉及到稅務(wù)部門、物價部門等。以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估模式,根據(jù)評估的目的和體育非營利組織的類型選擇不同的聯(lián)合部門。這種評估模式的優(yōu)勢在于解決了單一部門對體育非營利組織評估造成的評估內(nèi)容不全面的問題。它的不足之處就是涉及的部門太多,進行一次評估既費時又費力。

2.2我國體育非營利組織的評估主體

評估的主體即對體育非營利組織實施評估的機構(gòu)。國際上存在主體多元化和專門機構(gòu)兩種模式,我國體育非營利組織的評估主體則由我國特殊國情和體育非營利組織的特性決定。一般來講,體育非營利組織評估的動力來自于外部和內(nèi)部兩方面。所以體育非營利組織至少有兩種形式評估主體,一種是來自內(nèi)部的評估主體;一種是來自外部的評估主體。內(nèi)部的評估主體就是指組織的自身,它所進行的評估也就是我們前面所提到的自我評估;而外部評估的評估主體則會有很多種。

首先,從法律上看,1998年10月25日頒布實施《社會團體登記管理條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》規(guī)定民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機關(guān)為社會團體的官方監(jiān)督部門?；饡谋O(jiān)督主體除了民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機關(guān)之外,《基金會管理辦法》則規(guī)定基金會還應(yīng)當受人民銀行的監(jiān)督。其次,從評估模式上分析,不同模式的評估就會有不同的評估主體:

(1)政府部門的行政評估模式有兩種評估主體。第一種評估主體是業(yè)務(wù)主管部門;第二種評估主體是媒體,我國媒體與西方媒體有很大不同。西方的媒體是獨立于行政、司法、立法之外的第4種監(jiān)督力量,而我國的媒體和輿論監(jiān)督在很大程度上作為行政職能的延伸而出現(xiàn)。所以把它歸為政府評估模式中的一種評估主體。(2)第三方評估機構(gòu)的評估模式評估主體是專門為體育非營利組織建立的評估機構(gòu),它是中介組織或者行業(yè)協(xié)會,它與其它評估主體的差別在于評估的客觀公正性相對較高。(3)以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估模式的評估主體就是體育非營利組織所涉及的每一個部門,即業(yè)務(wù)主管部門、登記管理機關(guān)、稅務(wù)部門、物價部門、審計部門、某些體育非營利組織的掛靠單位等。

2.3我國體育非營利組織的評估內(nèi)容

國外對非營利組織的評估內(nèi)容主要包括:登記注冊制度、財政優(yōu)惠制度、財務(wù)制度、投資規(guī)制以及對非營利組織“不公平競爭”的規(guī)制,這些內(nèi)容是政府對非營利組織所提出的要求。我國對非營利組織的評估內(nèi)容與國外的有所不同,評估內(nèi)容的確定必須遵守3個原則:一是評估內(nèi)容必須結(jié)合業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)對體育非營利組織的要求;二是評估內(nèi)容必須圍繞體育非營利組織的5大特性和它的功能來劃定;三是評估內(nèi)容的選擇以存在的問題為主線。

參照國外非營利組織評估的經(jīng)驗和以往對非營利組織評估內(nèi)容的研究,提出了體育非營利組織的評估內(nèi)容,主要包括3個方面:組織機構(gòu)與管理、組織的資源條件、組織的工作績效。組織機構(gòu)與管理是指組織采用何種管理機構(gòu),體育非營利組織不同于政府和企業(yè),所以它的管理機構(gòu)也不同。組織的管理機構(gòu)能體現(xiàn)出體育非營利組織的組織性、民間性及自治性。組織的資源條件是指能使組織運作的各種資源條件,包括人力資源(專、兼職管理人員,教練員,社會體育指導(dǎo)員以及志愿者),辦公場所和場地設(shè)施等條件以及運作資金的來源及使用情況。資源條件能體現(xiàn)出體育非營利組織的組織能力,組織的非營利性、志愿性、自治性及民間性。工作績效是指組織運作后所獲得的工作成果,其內(nèi)容根據(jù)不同類型的體育非營利組織而不同,它能反映出非營利組織是否能嚴格履行其職責,樹立體育非營利組織的社會公信度以及組織的品牌等[9-11]。

我國體育非營利組織剛剛發(fā)展還存在許多問題,尤其是管理監(jiān)督方面的問題,限制了它的發(fā)展,這就要求有全新的評估監(jiān)督機制對其進行管理。從體育非營利組織的5大特性以及為公眾提供公益性服務(wù)的功能來看,目前體育非營利組織評估有其重要性及必要性,結(jié)合我國體育非營利組織發(fā)展的現(xiàn)狀提出了體育非營利組織的評估模式、評估主體以及評估內(nèi)容。我國體育非營利組織的評估模式有3種形式:政府的行政評估、第三方機構(gòu)評估和以業(yè)務(wù)主管單位為主的聯(lián)合評估。評估主體主要有:現(xiàn)有法律規(guī)定的業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)、政府的行政機構(gòu)、獨立的第三方機構(gòu)以及體育營利組織所能涉及到的各個部門。評估內(nèi)容根據(jù)各種類型的體育非營利組織的業(yè)務(wù)范圍和評估的目的具體劃定,大體包括組織管理、資源條件以及工作績效3大方面。

本研究得到天津體育學院碩士學位論文研究資金贊助!

注釋:

① 1200體育(運動員津貼、培訓(xùn)、身體檢查、體育服務(wù)、包括健康中心);1300其他娛樂和社交俱樂部(公共娛樂設(shè)施和提供給個人的娛樂服務(wù)的津貼,包括社區(qū)草場、國家俱樂部、男性和女性俱樂部、旅游俱樂部、休閑俱樂部。)

② 第三方評估機構(gòu)的說法是借鑒于鄧國勝老師編著的《非營利組織評估》(社會科學文獻出版社)一書中美國對非營利組織的非營利性的評估制度中的一種,詳見該書86頁。

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[編輯:譚廣鑫]