摘要：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在法治貫徹不到位、依法行政缺乏透明度、執(zhí)法體系不規(guī)范等難題，有法治意識淡薄，執(zhí)法人員素質(zhì)不高、依法行政的監(jiān)督機(jī)制滯后、風(fēng)俗習(xí)慣與現(xiàn)行法律的沖突等原因。文章認(rèn)為我們應(yīng)從加強(qiáng)立法，提高素質(zhì)，完善體系入手，推進(jìn)基層政府依法行政。

關(guān)鍵詞：依法行政；執(zhí)法體系；基層政府

中圖分類號：R954文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）08-0109-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是和老百姓聯(lián)系最緊密，接觸最直接的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的基礎(chǔ)，因此，在強(qiáng)調(diào)“依法治國”的今天，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有重大而現(xiàn)實的決定性意義。但是，當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在的問題仍然較為突出，筆者根據(jù)自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作經(jīng)驗，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在的問題和原因，并就應(yīng)采取的對策提出見解。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在的問題

（一）法治貫徹不到位

雖然我國制定了不少法律法規(guī)，但仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。在許多地方，封建意識在農(nóng)民心中根深蒂固，有的農(nóng)民受封建社會“法即刑”觀念的影響，片面視法為懲罰的工具，不習(xí)慣也不善于通過司法途徑來維護(hù)自身的權(quán)益。有的基層干部工作方法簡單粗暴，辦事看領(lǐng)導(dǎo)眼色，行事靠關(guān)系疏通，學(xué)法走走形式；有些基層政府和部門領(lǐng)導(dǎo)只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不注重依法管理，甚至把二者對立起來；有的還沒有把依法行政列入政府工作總體計劃，未擺上應(yīng)有位置。這些都大大貶低了國家法律在群眾心目中的地位，損害了國家法律的“權(quán)威”形象，影響了法治建設(shè)在農(nóng)村的進(jìn)程。

（二）依法行政缺乏透明度

我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。尤其是基層執(zhí)法者在行使行政權(quán)力時，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)力的單方面意志表現(xiàn)性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，使行政決策的形成過程基本上處于“黑箱操作”狀態(tài)；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法活動不公開，特別是在征收社會撫養(yǎng)費(fèi)和農(nóng)村宅基地等費(fèi)用活動中，不愿公開執(zhí)法過程；有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；相當(dāng)多的群眾尚不具備應(yīng)有的法律意識、怕打擊報復(fù)等原因，群眾的監(jiān)督意識和監(jiān)督熱情都很缺乏，這就進(jìn)一步導(dǎo)致透明度的缺乏，形成一種惡性循環(huán)。

（三）執(zhí)法體系不規(guī)范

當(dāng)前，基層的執(zhí)法亂收費(fèi)和執(zhí)法人員管理不嚴(yán)現(xiàn)象屢禁不止。執(zhí)法主體不規(guī)范，執(zhí)法主體不合格，行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法體制不順，部門職能重疊不清，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)處罰、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重；有些部門常以突擊檢查和不定期執(zhí)法檢查代替日常的依法行政管理，致使大量的違法行為游離于正常的行政管理之外；有的執(zhí)法人員執(zhí)法過程中不按規(guī)范執(zhí)法，不使用統(tǒng)一執(zhí)法文書和執(zhí)法證件，沒有完善的執(zhí)法檔案；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。這些體制、執(zhí)法主體的不規(guī)范導(dǎo)致“依法行政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以得到有效推廣。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在問題的原因

（一）法治意識淡薄，執(zhí)法人員素質(zhì)不高

依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作。但在現(xiàn)實工作中，由于受封建思想殘余的影響，許多農(nóng)民群眾仍存在相當(dāng)嚴(yán)重的“人治”觀念， “官貴民賤”、“民不跟官斗”的觀念根深蒂固；許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部法制意識相當(dāng)?shù)。酥寥狈Α奥殭?quán)法定”的意識；在行政管理中，行政機(jī)關(guān)總是高高在上地發(fā)號施令，直接指揮，很少平等地和相對一方坐下來。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)不高也是一個重要原因，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的來源大部分是農(nóng)村，在本地土生土長或者是不對專業(yè)干部，少部分是來自專業(yè)學(xué)校的大中專畢業(yè)生?？梢哉f，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律文化程度都不高，盡管這幾年從各種學(xué)歷渠道取得了后學(xué)歷，但學(xué)法律、懂法制的干部奇缺。

（二）依法行政的監(jiān)督機(jī)制滯后

胡錦濤總書記特別強(qiáng)調(diào)指出：“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)?！睆男问缴险f，我國的法律監(jiān)督體系是比較完善的，有人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督，問題出在監(jiān)督乏力上。如地方人民代表大會的約束監(jiān)督能力有限，監(jiān)督往往流于形式；地方司法機(jī)關(guān)的財政由政府機(jī)關(guān)供給，人事同樣受到地方行政機(jī)關(guān)的管理，這導(dǎo)致地方司法權(quán)不得不依附于行政；新聞監(jiān)督缺乏相關(guān)法律的強(qiáng)有力支持和保護(hù)，易受外界人為的干擾。所有這些，在一定程度上造成了對行政監(jiān)督的乏力。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部監(jiān)督與制約乏力，往往使事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督流于形式，這些都使依法行政工作難以得到有效監(jiān)督。

（三）風(fēng)俗習(xí)慣與現(xiàn)行法律的沖突

我國傳統(tǒng)人治理念的根深蒂固，一些農(nóng)村地區(qū)缺乏現(xiàn)代商品社會所具有的那種民主政治的傳統(tǒng)。在農(nóng)村，農(nóng)民更愿意接受傳統(tǒng)道德、風(fēng)俗習(xí)慣的管理約束，重傳統(tǒng)禮俗而輕法律規(guī)范。而有些風(fēng)俗習(xí)慣，恰恰是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在農(nóng)村經(jīng)常遇到的出嫁女、入贅女婿因繼承、村集體收入分配等糾紛的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解時，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。例如，面對家庭暴力問題，由于“男尊女卑”、“夫權(quán)思想”還未根除，農(nóng)村婦女在面對家庭與法律之間難以取舍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理類似問題時也出現(xiàn)兩難。由于法律在農(nóng)村的蒼白與無力，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的對策

（一）加快立法，健全農(nóng)村法律制度體系

健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要條件。尤其是在經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革不斷深入的新形勢下，要抓緊健全、完善行政法律制度，制定各級人民政府組織通則，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題立法，建立和完善農(nóng)村市場主體、社會事業(yè)等法律制度，以規(guī)范農(nóng)村發(fā)展的方向和道路，調(diào)節(jié)涉及三農(nóng)問題的各種社會關(guān)系；進(jìn)一步壯大農(nóng)村法律服務(wù)力量，拓展農(nóng)村法律服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大農(nóng)村法律援助范圍，構(gòu)建農(nóng)村公益法律服務(wù)體系。對農(nóng)村的所有法律法規(guī)進(jìn)行清理和編纂，廢止過時的法律、法規(guī)和部門規(guī)章制度，協(xié)調(diào)有沖突的法律，形成一套具有中國特色的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的法律體系，從而有效地調(diào)整社會關(guān)系，保證農(nóng)村社會生活的正常秩序。

（二）加強(qiáng)宣傳，提高干部群眾的法治意識

依法行政，說到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員去“依”、去“行”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有目的地促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)法律知識，強(qiáng)化法制意識。一是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法。中國現(xiàn)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識極其重要有利于在全黨全社會營造依法執(zhí)政、依法治國、依法辦事的良好氛圍。二是進(jìn)行實用法律培訓(xùn)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，就其密切相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)，尤其是土管、水利、林業(yè)等實體法及行政處罰、復(fù)議、訴訟等程序法的培訓(xùn)。三是建立自學(xué)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可選購相關(guān)行政法學(xué)材料，組織干部進(jìn)行自學(xué)，也可請專業(yè)人員精選一些行政執(zhí)法案例讓自學(xué)者解案剖析。四是推行“送法下鄉(xiāng)”等活動，多形式宣傳與農(nóng)村工作密切相關(guān)的法律法規(guī)。做到以實帶虛，以虛促實，提高干群法治意識。

（三）明確責(zé)任，完善依法行政的監(jiān)督體系

盧梭曾說：“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！蔽覀兊膰沂侨嗣癞?dāng)家作主的社會，終極目的也只能是為人民服務(wù)。因此，必須強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，使權(quán)力為民所用，為民所需。一要明確責(zé)任，要認(rèn)真推行行政執(zhí)法責(zé)任制，實行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度。二是政務(wù)公開。當(dāng)前要形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的制度化，明確規(guī)定政務(wù)公開的內(nèi)容、程序，要通過廣播、電視、板報等媒介和方式向社會、向群眾公開公示。三是社會監(jiān)督。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府需要著力抓好的一項工作就是完善行政監(jiān)督機(jī)制，我們要綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、國家專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式。通過多舉措形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保依法行政順利推進(jìn)。

依法行政是人民當(dāng)家作主的題中應(yīng)有之義，也是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民，維護(hù)和實現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的集中體現(xiàn)，是現(xiàn)代法制國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。老子曰：“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土；千里之行，始于足下?！彪m然鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難點(diǎn)的解決不是朝夕之間的事，但是我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進(jìn)地逐一解決問題，不斷推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

作者簡介：黃岳峰（1980- ），男，浙江常山人，浙江省開化縣池淮鎮(zhèn)人民政府副主任科員。