張云箏

[摘要]確定農(nóng)村最低生活保障對象是農(nóng)村最低生活保障制度順利實(shí)施的一個重要問題。目前在確定農(nóng)村最低生活保障對象時，存在著三個問題，一是部分困難人口未能納入最低生活保障范圍，特別是大量無收入、生活困難的農(nóng)村老人與兒童急需救助；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，使部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的低保覆蓋率要高于落后地區(qū)；三是在確定農(nóng)村最低生活保障對象中，監(jiān)督與回饋制度不健全。解決這三個問題，將有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障；對象；貧困；經(jīng)濟(jì)不平衡；監(jiān)督

[中圖分類號] C913［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）01－００59－０3

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救濟(jì)制度。農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施過程中，一個重要的問題就是對哪些人進(jìn)行保障。農(nóng)民流動性大，家庭收入復(fù)雜，且變動較大，確定農(nóng)村貧困居民存在一定難度。2007年國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》,把農(nóng)村最低生活保障對象具體確定為四類:一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農(nóng)戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段,但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動能力,家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段,但因常年有病,基本或大部分喪失勞動能力,家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，且其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。這四類人員各地區(qū)都很明確地納入了低保范圍，同時又根據(jù)具體情況，確定了各地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保對象，但在實(shí)施過程中出現(xiàn)了部分貧困農(nóng)民未納入低保；由于程序不規(guī)范，確定低保對象表現(xiàn)出隨意性，甚至帶有政策性、價值性歧視等問題，這些問題與農(nóng)村低保制度的初衷相悖。在事實(shí)上，確定農(nóng)村最低生活保障對象是一個較難把握的問題，這個問題直接影響到農(nóng)村最低生活保障制度的健康發(fā)展。

一、部分困難人口未能納入最低生活保障范圍，特別是部分老人與孩子急需得到救助

中國農(nóng)村最低生活保障指“中國政府對農(nóng)業(yè)人口家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的一種社會救濟(jì)制度”①。根據(jù)這個定義，只有確定本地農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，才能在此標(biāo)準(zhǔn)上，較快地確定農(nóng)村最低生活保障的對象。國家2006年公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是年人均收入683元，2007年公布的是693元②，目前全國已實(shí)施農(nóng)村低保的地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均1,000元左右，最低的只有600多元，最高的2,000多元，到2008年7月底，全國３１個省區(qū)市的農(nóng)村享受低保的3,797萬人③。國家公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是維持農(nóng)村居民溫飽的絕對貧困線，如果在此界線上下來作為低保的標(biāo)準(zhǔn)，無疑將低保范圍壓縮到最低限, 實(shí)際上很多困難家庭得不到救助。從低保工作的發(fā)展趨勢來看，各地原則上應(yīng)當(dāng)比貧困標(biāo)準(zhǔn)略高些，以保證農(nóng)村居民的最低生活需求。我國2007年農(nóng)村居民家庭人均純收入為4,140元，如果運(yùn)用收入平均數(shù)法計算, 社會救助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于社會平均收入的1/2～1/3作為貧困線，如果用貧困的下線1/3預(yù)測農(nóng)村最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為1,380元，而年純收入在1,200元以下的戶數(shù),占到農(nóng)村總戶數(shù)的5.76%,約4,608萬人, 年純收入在1,300元以下的戶數(shù),占到農(nóng)村總戶數(shù)的7.37%, ④ 約5,840萬人，從這個數(shù)字來看,最少還有約二千多萬生活貧困人群沒有被納入到最低社會保障的范圍。

在確定農(nóng)村最低生活保障對象時，無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人或未成年人；或因疾病、殘疾等原因喪失勞動能力而無收入或少收入的生活貧困人口可以非常明確地被納入農(nóng)村最低生活保障，但是一些存在著特殊情況的貧困農(nóng)村居民仍沒有專門的條例來規(guī)定他們是否被納入到最低保障中。在這些特殊情況中，最突出的是部分無收入的農(nóng)村老人與兒童未能納入農(nóng)村生活最低生活保障。我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡型國家, 根據(jù)全國1%人口抽樣調(diào)查, 截至2006年6月, 我國60 歲及以上老年人口已達(dá)到1.4657 億, 超過總?cè)丝诘?0%，與此同時, 我國農(nóng)村老年人口為1.080,1億人, 占老年人口總數(shù)的 73.69%，⑤農(nóng)村老年人幾乎沒有了收入，農(nóng)村老年人的物質(zhì)生活狀況主要依賴自己的勞動能力和子女的養(yǎng)老意愿與能力，大多數(shù)子女是有養(yǎng)老意愿的，但我們不得不注意到，有少部分子女因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況或生活瑣事不愿意養(yǎng)老，這些老年人生活狀況極為令人擔(dān)憂。雖有法定贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)人，但其無贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)能力，或不愿贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)的老人，沒有被納入到低保范圍，使一部分老年人老無所養(yǎng)，生活境況非常貧困。對于這個問題，一些地區(qū)開始建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)一致的福利性養(yǎng)老保障辦法。如北京實(shí)施《北京市城鄉(xiāng)無社會保障老年居民養(yǎng)老保障辦法》，凡具有本市戶籍、年滿60周歲以上的城鄉(xiāng)無社會保障老年人，每月都可領(lǐng)到200元福利養(yǎng)老金，這項(xiàng)措施解決了51萬無保障北京農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問題。１億農(nóng)村老齡人口的數(shù)字非常龐大，不能因?yàn)椴荒苋拷鉀Q他們的養(yǎng)老問題，就放棄解決這個問題，通過中央、地方政府的投入，基金會與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的努力，還是有可能把部分老年人逐漸納入到低保范圍內(nèi)。北京實(shí)施的這項(xiàng)保障措施也說明，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村老年人是社會遺留的無社會保障人群，對他們?nèi)鎸?shí)施保障，使他們真正老有所養(yǎng)，是農(nóng)村最低生活保障需要解決的一個最要問題。

另外一個需要保障的人群是部分貧困家庭的兒童。近幾年的超生現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些家庭因?yàn)閭鹘y(tǒng)思想與生活現(xiàn)實(shí)的問題，生育3個以上的孩子，在孩子的成長中，因?yàn)橐?fù)擔(dān)孩子的教育費(fèi)用與生活費(fèi)用而導(dǎo)致生活貧困。這部分人群是否有資格納入低保有著較大爭論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這些超生戶嚴(yán)重違反了國家計劃生育政策，即使生活貧困，也不應(yīng)該享受低保，一些省份將這種觀點(diǎn)明確地寫入了本省的農(nóng)村保障問題的指導(dǎo)性文件。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)各省份的不同情況，而進(jìn)行不同的措施。對于這一個問題，應(yīng)該以國際普遍認(rèn)同的價值標(biāo)準(zhǔn)，對于一無所知的孩子，不論他們?nèi)绾蔚貋淼竭@個世界上，他們都應(yīng)該有著受教育的權(quán)利，有著正常生活的權(quán)利，一個公正的社會應(yīng)當(dāng)把這些權(quán)利賦予他們。

二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，使部分富裕農(nóng)村的低保覆蓋率高于貧困農(nóng)村

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東、西部差距較大，2006年上海農(nóng)民家庭人均純收入9,138元，位于全國之首，是四川農(nóng)民人均純收入的三倍，也是收入最低的貴州的4.6倍（見圖1）。

圖1、部分省(市)農(nóng)民家庭人均純收入

數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國國家統(tǒng)計局編,《2007年中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2007年版。

在我們的假設(shè)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民一般要比經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民生活水平要高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字說明了一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，雖然也會有個別貧困的現(xiàn)象，但貧困的現(xiàn)象不會有經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)那樣普遍。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的最低生活保障覆蓋率要低于或等于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。從表1數(shù)字顯示中看到貧窮的地方受保障的人口多，富裕的地方受保障人口少，但是如果考慮到貧窮與富裕的地方的具體農(nóng)業(yè)人口， 用農(nóng)村最低生活保障覆蓋率來進(jìn)行對比，就會發(fā)現(xiàn)部分落后地區(qū)的低保覆蓋率要遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

表1.部分?。ㄊ校┺r(nóng)業(yè)人口與低保人數(shù)

數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國國家統(tǒng)計局編,《2007年中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2007年版;中華人民共和國民政部, 2008年7月份全國縣以上農(nóng)村低保情況,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

最低生活保障覆蓋率即受保障人數(shù)占總農(nóng)業(yè)人口數(shù)。上海收入在全國最高，被納入低保的人口比例卻比北京、河北、遼寧、廣東、浙江、河南、四川都要高（見圖2），而上海的人均純收入是河南的2.5倍，是四川的3倍。北京的農(nóng)業(yè)人口比上海多43萬，純收入少863元，而上海納入低保的人數(shù)要比北京多35,495人,是北京納入低保的46.2%。這些數(shù)字表明，在確定農(nóng)村最低生活保障對象時，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)享受低保的人可能生活水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)仍無法享受低保的人。低保的財政支出有限，有限的支出如果不能投放到最需要的地方，將會影響到低保的公平性。

圖2、部分?。ㄊ校┺r(nóng)村最低生活保障覆蓋率

數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國國家統(tǒng)計局編,《2007年中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2007年版;中華人民共和國民政部, 2008年7月份全國縣以上農(nóng)村低保情況,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

三、確定低保對象需要規(guī)范的監(jiān)督回饋制度

目前確定農(nóng)村最低生活保障對象，一般分為以下四步：個人申報;對申請人家庭收入情況進(jìn)行核查；群眾民主評議；進(jìn)行公示。申請人家庭的收入等情況，是審核審批低保對象的一個重要程序，目前各地根據(jù)本地實(shí)際，對于核定低保申請人的收入等情況采取了因地制宜的方法，主要可以分為兩種類型：一類是個別的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化運(yùn)行，城市化水平高，工作基礎(chǔ)較好，可以做到在較準(zhǔn)確地核定低保申請人家庭收入的基礎(chǔ)上，原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放低保金；另一類是在廣大的中西部，基于農(nóng)村居民收入渠道比較多，生產(chǎn)經(jīng)營活動形式多樣，家庭收入難以準(zhǔn)確核算，但困難家庭的情況左鄰右舍都清楚等實(shí)際情況，通常是在初步核查申請人家庭收入的基礎(chǔ)上，更多地依靠民主評議等辦法來確定低保對象，并采取按照低保對象家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放低保金，這樣做比較適合農(nóng)村的特點(diǎn)，同時也較為簡便易行。在具體操作中一些省市存在的少數(shù)“騙?！眴栴}和社區(qū)內(nèi)的爭議糾紛事件，出現(xiàn)這些問題主要是因?yàn)檗r(nóng)村仍然存在著千絲萬縷的宗法關(guān)系，在村民自治與市場經(jīng)濟(jì)的過程中，長期積淀形成了各種矛盾，這些矛盾使在確定低保對象中有可能出現(xiàn)偏差，為保證在客觀公正基礎(chǔ)上確定低保對象，除目前進(jìn)行的四個主要步驟外，還應(yīng)該建立一系列的監(jiān)督回饋制度。農(nóng)村低保對象應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一的上網(wǎng)公示與管理，省、市、縣各級要在一定期限對部分低保對象進(jìn)行抽查回訪，監(jiān)督低保資金是否足額發(fā)放，回饋本地區(qū)最低保障對象生活狀況。在最低生活保障的執(zhí)行過程中，部分農(nóng)村低保對象的收入也是隨著時間的轉(zhuǎn)移在不斷地改變，如多子女家庭在子女參加工作后，這些家庭的收入將會有很大的改觀，而一些家庭由于突發(fā)事件，自然災(zāi)害等生活陷于困難等，這就說明確定低保對象不是一勞永逸的事情，要根據(jù)不斷變化的新情況，來進(jìn)行低保對象的適當(dāng)調(diào)整也是非常必要的，監(jiān)督回饋制度將有利于規(guī)范程序操作，增加管理中的制約機(jī)制，有利于農(nóng)村最低生活保障制度順利進(jìn)行。

科學(xué)客觀地確定農(nóng)村最低生活保障對象是建立與完善農(nóng)村保障制度的關(guān)鍵，中央財政與地方財政要加大對農(nóng)村低保的投入，資金進(jìn)一步向落后地區(qū)傾斜，力爭減少經(jīng)濟(jì)與落后地區(qū)的差距，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展；對于貧困無收入的農(nóng)村老人能夠在一定期限內(nèi)做到應(yīng)保盡保，老有所養(yǎng)；建立切實(shí)可行、系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)督回饋制度，及時有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解農(nóng)村社會中的各種矛盾，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度的順利發(fā)展。

[注 釋]

①鄭定銓．社會保障制度改革指南［Ｍ］．北京：改革出版社,1999:420.

②中華人民共和國國家統(tǒng)計局編.2007年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2007:215-218.

③中華人民共和國民政部．2008年7月份全國縣以上農(nóng)村低保情況．http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/1219106672180.htm．

④中華人民共和國國家統(tǒng)計局編.2007年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2007:328-340.

⑤人民網(wǎng)．近年來我國“空巢老人”顯著增加.2007-12-17.http://nc.people.com.cn/BIG5/6666257.html

The Study on the Confirmation of Objects Receiving the Lowest Social Security in Countryside

Zhang Yunzheng

(Beijing Information& Science University, Humanities Social Science Department,Beijing100085, China)

Abstract: It is an important problem that the objects of the lowest rural social security are confirmed, which relates to the lowest rural social security system implementing smoothly. At present, there are three problems in confirming the objects of the lowest rural social security. First, the part living difficult population has not been able to integrate the lowest social security system, specially massively rural old persons and the childrenwho does not have the income and life difficult is needed rescues urgently; Second, the coverage fraction of the lowest rural social security in the part ofeconomical developed area is higher than the backward area,because rural economic development is not balanced .Third, the supervising and the feedback system are not perfect in confirming the lowest social security object,.If these three problems are solved, it will guarantee the farmer's basic life rights and interests effectively, and promote the stable and harmonious development rural society and economy.

Key words: the rural lowest social security; the objects; poverty; economic imbalances; supervising system

（責(zé)任編輯：張靜一）