張永杰

［摘要］一直以來(lái)，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理功能弱化問題是困擾高校財(cái)務(wù)工作者的一個(gè)難題。許多財(cái)務(wù)工作者都在為如何建立有效的高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系而出謀劃策，其中不乏一些精辟論述。本文獨(dú)辟蹊徑，追本溯源，從分析為什么財(cái)務(wù)預(yù)算管理沒有得到高校高層管理者足夠重視的原因入手，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)決算編報(bào)體制的研究，找到并解決了其中阻礙高校預(yù)決算體制健康發(fā)展的癥結(jié)，從而在體制上解決了高校管理者忽視財(cái)務(wù)預(yù)算管理的問題，進(jìn)而從源頭上強(qiáng)化了高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理功能，使其健康發(fā)展有了制度上的保障。至于高校如何建立財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際特點(diǎn)因地制宜，本文不再贅述。

［關(guān)鍵詞］財(cái)務(wù)預(yù)決算，收入，支出，績(jī)效

近年來(lái)，有關(guān)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的問題一直是高校財(cái)務(wù)工作者熱議的話題。許多財(cái)務(wù)人員對(duì)其認(rèn)識(shí)比較深刻，解決的方法也多種多樣。但筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人都是針對(duì)高校自身如何建立預(yù)算管理體系，而很少涉及高校為什么沒有建立起有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系的問題。有人把責(zé)任歸咎于高校實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算方法。這種認(rèn)識(shí)當(dāng)然沒錯(cuò)，相比較企業(yè)的權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算方法，高校不用進(jìn)行成本核算，也就無(wú)須考慮投入與產(chǎn)出的關(guān)系，當(dāng)然就對(duì)財(cái)務(wù)的預(yù)算管理功能重視不夠。黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持教育的公益性質(zhì)”，也就是說(shuō)在我國(guó)現(xiàn)階段教育公益性質(zhì)的身份是不能改變。因此要求高校象企業(yè)那樣進(jìn)行成本核算，從而加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的想法，在現(xiàn)實(shí)生活中就很難實(shí)現(xiàn)。但是，政府作為社會(huì)的管理者，一方面必須要對(duì)每筆開支做到“心中有數(shù)”，另一方面還要對(duì)支出的效果進(jìn)行評(píng)定，檢驗(yàn)支出的合理性。這似乎成了一對(duì)矛盾——要想強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理功能，就必須改變現(xiàn)有的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算方法，而我國(guó)現(xiàn)階段為了保證教育的公益性，又要沿用這種會(huì)計(jì)核算方法。筆者通過(guò)對(duì)高校現(xiàn)行預(yù)決算編報(bào)工作的深入研究，結(jié)合當(dāng)前財(cái)政部的部門預(yù)算管理改革方案，重點(diǎn)從理順預(yù)決算編報(bào)體制的內(nèi)在關(guān)系入手，成功化解了這一矛盾，為今后高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的健康發(fā)展掃清了障礙。

目前，我國(guó)高校每年的預(yù)決算工作是在財(cái)政部的統(tǒng)一部屬下，由各省教育主管部門具體安排，統(tǒng)一組織各高校上報(bào)、審核和匯總數(shù)據(jù)。每年的8月份，各省的教育主管部門要組織本系統(tǒng)內(nèi)的高校編制下一學(xué)年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算收支計(jì)劃。而每年年底還要組織編報(bào)本年度的經(jīng)費(fèi)收支決算表，然后隨本級(jí)部門決算將最終的匯總數(shù)據(jù)上報(bào)財(cái)政部。從表面上看，針對(duì)高校收入支出的預(yù)決算過(guò)程是一個(gè)完整的體系，有預(yù)算，有決算，政府支出的每一筆錢，高校在每年底都要上報(bào)相應(yīng)的支出項(xiàng)目。但是現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部門要求編報(bào)的預(yù)算和決算缺少橫向可比性，而高校上報(bào)財(cái)政部門的預(yù)決算又往往和其內(nèi)部執(zhí)行的預(yù)決算相互割裂，同時(shí)財(cái)政部門對(duì)預(yù)決算執(zhí)行效果缺少相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。部門預(yù)決算編報(bào)工作原本是財(cái)政部門監(jiān)管高校財(cái)務(wù)的一種有效手段，甚至可以看作高校財(cái)務(wù)部門推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的一把“上方寶劍”。但是由于存在的這些問題使編報(bào)工作事實(shí)上成了推進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的一個(gè)障礙。雖然每年教育主管部門在部署預(yù)決算工作會(huì)議上都反復(fù)強(qiáng)調(diào)各高校主管領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)預(yù)決算編制工作給予足夠重視，但是因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的預(yù)決算績(jī)效考評(píng)機(jī)制，高校財(cái)務(wù)部門編報(bào)的預(yù)決算科學(xué)與否一個(gè)樣，作為高校高層管理者自然也就淡化了財(cái)務(wù)預(yù)算管理的意識(shí)。這就使得本來(lái)需要高校各個(gè)部門都參與的預(yù)決算工作，卻成了高校財(cái)務(wù)部門自己的事，最終導(dǎo)致財(cái)務(wù)預(yù)決算工作處于尷尬的境地。下面，筆者將預(yù)決算編報(bào)過(guò)程中存在的問題具體分析如下：

一、在預(yù)算編制方面存在的問題

（一）收入方面。高校收入主要包括三部分，首先是財(cái)政撥款，其次是預(yù)算外收入（即學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)收入），最后是其它收入，比如捐贈(zèng)收入、培訓(xùn)收入、利息收入、附屬單位繳款等。對(duì)于財(cái)政撥款數(shù)，往往可以比較準(zhǔn)確的估算出來(lái)，因?yàn)槊磕甑膿芸疃际且欢ǖ模ǖ且灿腥苏J(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的今天，財(cái)政撥款數(shù)很大程度上取決于一個(gè)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的“跑錢”能力，“公關(guān)”力度。這作為個(gè)例在本文不予考慮）。而對(duì)于后兩項(xiàng)，則相對(duì)較難準(zhǔn)確估算。對(duì)學(xué)費(fèi)收入的估算，它應(yīng)該反映的是下一學(xué)年在校生的應(yīng)收學(xué)費(fèi)數(shù)。理論上，這個(gè)數(shù)不難計(jì)算出來(lái)，用下一學(xué)年在校生人數(shù)乘以應(yīng)收學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，就得出預(yù)算外收入數(shù)。但是，由于新學(xué)年還沒開始，老生的繳費(fèi)情況和新生的報(bào)到情況都不明，因此財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算外收入的估算只能參考往年數(shù)據(jù)估算出一個(gè)收入數(shù)，而這個(gè)數(shù)又與實(shí)際數(shù)有不小的差距。而其它收入項(xiàng)目，由于組成項(xiàng)目比較復(fù)雜，更是難以估算。

（二）支出方面，就目前高校預(yù)算編制方法，大多數(shù)采用的是基數(shù)預(yù)算法，即“基數(shù)＋增長(zhǎng)率”。在編制下一年度預(yù)算時(shí)，以上一年的實(shí)際發(fā)生數(shù)為基礎(chǔ)，根據(jù)下一年的收入情況，在基數(shù)的基礎(chǔ)上增加或保持不變。這種編制方法對(duì)財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)優(yōu)點(diǎn)是省時(shí)省力，易于操作。但是缺點(diǎn)也是非常明顯的：第一，不夠科學(xué)規(guī)范，也不公平。比如由于招生計(jì)劃的調(diào)整，有的院系下一年度學(xué)生人數(shù)可能有很大的變化，如果還是按照往年的基數(shù)，則很可能高估或者低估。第二，隨意性開支增大，難以遏制預(yù)算膨脹的趨勢(shì)。有些日常開支可能是不合理的，但是作為學(xué)校來(lái)說(shuō)，由于默認(rèn)了這個(gè)基數(shù)，客觀上將這部分不合理的支出合理化，而沒有從根本上刪除，最終導(dǎo)致了全校預(yù)算支出的不斷膨脹?；鶖?shù)預(yù)算方法的這些缺陷導(dǎo)致了上報(bào)數(shù)據(jù)的水份較大，同實(shí)際收支情況相比有不小的差距，并且不能客觀地反映學(xué)校各部門的實(shí)際支出情況。

（三）上報(bào)預(yù)算同高校的內(nèi)部預(yù)算相脫節(jié)，形成“兩張皮”。幾乎每個(gè)高校在新學(xué)年都要制定本學(xué)年的預(yù)算收支計(jì)劃。由于上報(bào)教育主管部門的預(yù)算工作早在暑假就已經(jīng)完成，而新學(xué)年開始，財(cái)務(wù)處要根據(jù)實(shí)際收繳的學(xué)費(fèi)收入，結(jié)合學(xué)校的整體目標(biāo)和各個(gè)院系上報(bào)的支出計(jì)劃來(lái)重新制定內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算收支計(jì)劃。相比上報(bào)財(cái)政部門的那份預(yù)算，這份內(nèi)部預(yù)算更具有可操作性。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性和績(jī)效考核。上級(jí)主管部門對(duì)高校的預(yù)算執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)管考核機(jī)制，導(dǎo)致每年的上報(bào)預(yù)算工作流于形式。而這反過(guò)來(lái)又給高校的高層管理者一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，覺得財(cái)務(wù)預(yù)算管理是 “自家事情”，有的甚至覺得它可有可無(wú)。

二、在決算編制方面存在的問題

（一）決算年度和預(yù)算年度不一致。高校的決算通常按照自然年度劃分，在每年年底進(jìn)行，按照財(cái)政部的統(tǒng)一部屬，由各省教育主管部門具體安排本年度的決算上報(bào)工作。而預(yù)算年度，是每年的七月份至下一年的六月份。本來(lái)，決算在客觀上是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的一種反映。但是由于高校預(yù)決算的涵蓋期間不同，導(dǎo)致了兩者的工作相互脫節(jié)，當(dāng)年的決算數(shù)無(wú)法和上年的預(yù)算數(shù)相互比較。這樣也就不能看出預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果到底怎樣。

（二）缺少績(jī)效考核。盡管財(cái)政部在2007年3月頒布了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<地方部門決算工作考核評(píng)比暫行辦法>的通知》，設(shè)置了針對(duì)決算編審質(zhì)量的六項(xiàng)考核指標(biāo)：報(bào)送的及時(shí)性，編報(bào)的規(guī)范性，數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，填報(bào)說(shuō)明，分析報(bào)告，加分因素。但是從這些指標(biāo)中不難看出，主要還是對(duì)編報(bào)工作在形式上進(jìn)行了規(guī)范和細(xì)化，而對(duì)于決算內(nèi)容方面，比如某項(xiàng)支出是否合理，支出效果如何評(píng)定，卻缺少相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）核算功能大于管理功能。在財(cái)政部統(tǒng)一下發(fā)的決算編報(bào)系統(tǒng)中，主要是對(duì)收入和支出項(xiàng)目的編制。這就導(dǎo)致了報(bào)表填制只是滿足于會(huì)計(jì)核算，即對(duì)日常收支的核算，而缺少對(duì)財(cái)務(wù)成本的控制。有時(shí)為滿足編報(bào)系統(tǒng)中表與表之間的溝際關(guān)系，財(cái)務(wù)人員還不得不調(diào)整實(shí)際的支出數(shù)。

三、解決預(yù)決算編制問題的建議

（一）統(tǒng)一編報(bào)期間，增強(qiáng)預(yù)決算編報(bào)的科學(xué)性和可比性?？梢愿鶕?jù)高校自身特點(diǎn)，按照學(xué)年來(lái)編報(bào)預(yù)決算。雖然這樣不同于自然年度，但有一個(gè)好處，就是同學(xué)年的涵蓋期間相同，而學(xué)校絕大部分收支活動(dòng)都是集中在這個(gè)時(shí)間段，符合配比原則。而且，由于統(tǒng)一了會(huì)計(jì)期間，每學(xué)年終了，財(cái)務(wù)部門在編制決算時(shí)，就可以和上年的預(yù)算相比較，看是否存在超概算支出。如果存在，分析原因，制定出改進(jìn)措施。從而使預(yù)決算工作成為相互制約的一個(gè)整體。另外，將預(yù)算的編報(bào)時(shí)間錯(cuò)后，最好安排在每年的新生報(bào)到以后再進(jìn)行，因?yàn)榇藭r(shí)的學(xué)費(fèi)收入數(shù)為實(shí)收數(shù)，可以有效剔除學(xué)費(fèi)收入中的“水份”。

（二）基本支出預(yù)算編制方法由“基數(shù)預(yù)算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲慊A(yù)算”。零基預(yù)算法全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法”, 也就是說(shuō), 在每個(gè)預(yù)算年度開始時(shí)不考慮以前會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，而是將所有的預(yù)算支出均以零為出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審閱預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)支出的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是否合理，并在此基礎(chǔ)上重新分配和安排各項(xiàng)支出活動(dòng)的先后次序。它能夠克服基數(shù)預(yù)算的缺點(diǎn)，有利于提高高校財(cái)務(wù)部門在計(jì)劃、預(yù)算、控制分配資金和使用資金等方面的管理水平，使預(yù)算支出計(jì)劃更加科學(xué)合理。

（三）加強(qiáng)上報(bào)預(yù)決算和高校內(nèi)部預(yù)決算的有效銜接。這是實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)。只有在上報(bào)預(yù)決算和內(nèi)部預(yù)決算基本一致的時(shí)候，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理工作才會(huì)了解的更深入，才能對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效的監(jiān)管，最終作出比較客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)。為此，高校在編制預(yù)算時(shí)，要改變過(guò)去那種單純依靠財(cái)務(wù)部門 “閉門造車”、從賬上估算的做法，而是要廣泛收集信息，調(diào)動(dòng)各個(gè)部門積極性，制定出科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的內(nèi)部預(yù)算，在此基礎(chǔ)上編制財(cái)政部門需要的上報(bào)預(yù)算。從而使以前的兩份預(yù)決算，變?yōu)樨?cái)政部門和高校都能數(shù)據(jù)共享的一份預(yù)決算。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，編制績(jī)效預(yù)決算，直接同高校管理者的管理業(yè)績(jī)掛鉤，使其成為年終業(yè)績(jī)考核的一個(gè)重要指標(biāo)。高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作之所以處于一個(gè)尷尬境地，就是由于高校管理者沒有給予足夠的重視，而要想使高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作上一個(gè)新臺(tái)階，使其得到健康發(fā)展，就必須在財(cái)政部門和教育主管部門的監(jiān)督下，讓財(cái)務(wù)管理的效果與管理者的政績(jī)掛鉤，把財(cái)務(wù)預(yù)算管理執(zhí)行的好壞作為評(píng)價(jià)高校領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力的一個(gè)重要指標(biāo)。讓高校管理者逐步樹立起花錢講結(jié)果的績(jī)效意識(shí)。

（五）逐步實(shí)現(xiàn)報(bào)表由重財(cái)務(wù)核算功能向財(cái)務(wù)管理功能的轉(zhuǎn)變。作為高校的上級(jí)主管部門，不但要關(guān)注高校收了多少，花了多少，更要關(guān)注如何花的，花的是否合理，產(chǎn)生了多大的效益。從根本上改變過(guò)去那種“重分輕管”現(xiàn)象。報(bào)表除了保留現(xiàn)有的收支項(xiàng)目外，要增設(shè)償債能力、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴臄?shù)據(jù)指標(biāo)，比如償債風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)生欠費(fèi)率，資產(chǎn)利用率，投資風(fēng)險(xiǎn)等，綜合分析高校的財(cái)務(wù)管理水平。

目前，財(cái)政部正在努力推進(jìn)部門預(yù)算管理改革，對(duì)現(xiàn)有預(yù)算編制方法進(jìn)行了根本性的變革，強(qiáng)化了項(xiàng)目管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的功能；而許多高校也都成立了會(huì)計(jì)核算中心，將全校的收支都統(tǒng)一到核算中心，改變了過(guò)去那種統(tǒng)一收入，分散支出的做法。這些都為更好的推進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而本文提出重點(diǎn)解決財(cái)政部門預(yù)決算體制中存在問題，讓高校的財(cái)務(wù)管理工作納入到財(cái)政部門的有效監(jiān)管之下，增強(qiáng)了高校高層管理者的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，把財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作作為一種長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提升資金的運(yùn)行效率，更好的實(shí)現(xiàn)高校資源的有效配置，從而有力地促進(jìn)高校事業(yè)的全面健康發(fā)展。

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