孟凡榮　牟英杰

“就本質(zhì)而言，小額信貸是普惠性金融體系的理念和實踐。普惠性金融體系理念就是要將小額信貸視為主流金融體系不可或缺的一個有機(jī)組成部分。它認(rèn)同的是使所有需要金融服務(wù)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的群體，都能獲得各自所需的金融服務(wù)?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山說，“然而，當(dāng)今傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在不同程度上沒有意識到或做不到這一點。”

當(dāng)前，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約和影響，金融資源配置嚴(yán)重不平衡。一方面城市信貸資源充裕，2008年11月末，我國金融機(jī)構(gòu)本外幣存款達(dá)47萬億元，貸款僅為31萬億元，存款差高達(dá)16萬億元。另一方面，農(nóng)村資金缺口巨大，農(nóng)民貸款難問題十分嚴(yán)重，2007年末農(nóng)村信貸資金僅占全國的21％，全國有2825個鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在金融機(jī)構(gòu)空白。

銀監(jiān)會《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》也顯示，我國西部地區(qū)的“零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，占全國“零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”數(shù)80％。空白金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量存在，表明小額信貸還不能有效覆蓋到所有的農(nóng)村群眾特別是貧困農(nóng)民，農(nóng)村金融組織體系建設(shè)離中央明確建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)農(nóng)村金融體系的要求還存在很大的距離。

那么，如何幫助解決中西部地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的貧困和弱勢群體的金融服務(wù)問題?采訪發(fā)現(xiàn)，目前中低收入和貧困農(nóng)戶普遍缺乏貸款服務(wù)，農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)一般解決不了這方面的問題，而這些民間或半政府機(jī)構(gòu)以扶貧為宗旨。可以彌補(bǔ)這方面缺陷。而且它們的存在和發(fā)展，不僅有利于推動農(nóng)村農(nóng)戶信貸服務(wù)市場競爭局面的形成，還有利于抑制民間高利貸活動。小額信貸機(jī)構(gòu)能否可持續(xù)發(fā)展，主要有兩方面的因素：一個是小額信貸機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)水平和能力建設(shè)，另一個是宏觀政策環(huán)境。而目前這兩方面都有不同程度的欠缺。只有對現(xiàn)有和將來建立的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行更加有效的內(nèi)外部管理和適宜的政策支持，才能促進(jìn)其健康發(fā)展，發(fā)揮其應(yīng)有作用。當(dāng)前妨礙扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的政策環(huán)境主要是這類機(jī)構(gòu)缺乏合法身份和適宜的地位，以及沒有資金來源和融資渠道，因此很難擴(kuò)大規(guī)模和可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)了解，全國已先后存在過300多家非政府、半政府小額信貸扶貧項目機(jī)構(gòu)，現(xiàn)存的還有100多家?，F(xiàn)有的這些機(jī)構(gòu)，基本上都在為貧困和中低收入弱勢群體獲得貸款提供力所能及的服務(wù)。至今為止，它們只給貧困縣里的中低收入農(nóng)戶放貸，又不吸收存款，沒有任何金融風(fēng)險。盡管它們的資金和能力十分有限，但它們中的多數(shù)還要設(shè)法使機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，然而至今沒有國家政策的支持。

杜曉山認(rèn)為：“無論從理論還是實踐上看，對這類不吸收社會存款的民間或半政府的扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在都已具備了給予適當(dāng)定位和合法身份的條件和時機(jī)。有了政府適當(dāng)?shù)墓膭钫撸瑢⒖隙〞嗟膰鴥?nèi)外機(jī)構(gòu)、人士和資金投入。這將是一項利國利民又無社會和金融風(fēng)險的好政策?！?/p>

從各地的實踐情況來看，小額信貸已被證明是一種有效的扶貧模式，其科學(xué)的運(yùn)作方式和嚴(yán)格的管理制度保證了小額信貸能夠達(dá)到較高的還貸率。小額信貸的主要作用是為農(nóng)村貧困人口提供信貸服務(wù)，是當(dāng)前不盡完善的農(nóng)村金融體系的必要補(bǔ)充，其在實現(xiàn)不同區(qū)域扶貧目標(biāo)方面的重要作用是其他農(nóng)村正規(guī)金融和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)難以替代的。

專家建議，中央有關(guān)部門(央行、銀監(jiān)會和財政部門等)，或者在中央有關(guān)部門的授權(quán)下，各省有關(guān)部門盡快出臺有利于推動我國扶貧小額信貸發(fā)展的政策。應(yīng)提倡不同地區(qū)不同類型的機(jī)構(gòu)試點，鼓勵適度競爭，并切實實施獎優(yōu)罰劣的政策措施，形成有效的正向激勵機(jī)制。

政府要真正從政策上支持鼓勵這類機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，予以它們適當(dāng)?shù)暮戏ǖ匚缓蜕矸?，予以它們適當(dāng)?shù)暮戏ǖ匚缓蜕矸荩o予它們財政或低成本融資資金支持和提高它們的業(yè)務(wù)水平和管理能力，以推動此類機(jī)構(gòu)擴(kuò)大規(guī)模和可持續(xù)發(fā)展，更多更好地幫助農(nóng)村弱勢群體和貧困農(nóng)戶。目前，就如何推動扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)健康發(fā)展問題，杜曉山提出了4點具體建議：

從國家財政資金中撥出1～2億元，作為扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)的墊底循環(huán)基金，以此吸引國內(nèi)外各類資金，設(shè)立專門的扶貧小額信貸批發(fā)基金，以徹底解決扶貧小額信貸組織的資金瓶頸問題。而且，即使暫時沒有其他資金拖入，僅這1～2億元也夠現(xiàn)有100多個公益性小額信貸機(jī)構(gòu)中追求既扶貧又可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營業(yè)績良好者擴(kuò)展規(guī)模的近期資金需求。

如果政府財政拿不出這么多錢，可以替代的方案使愿意承擔(dān)社會責(zé)任的銀行為這些公益性扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)提供批發(fā)貸款資金，政府財政則為這些銀行提供配套的貼息資金，以解決目前一些合格的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺少融資來源的問題。

對于那些有一定規(guī)模和實力、經(jīng)營歷史達(dá)到一定年限(例如5年以上)并有優(yōu)良業(yè)績的機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予一定金融業(yè)務(wù)的合法經(jīng)營權(quán)，并在中央銀行和銀監(jiān)會的指導(dǎo)下，通過行業(yè)自律的方式加以監(jiān)管。給予這類扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)(如衡量的標(biāo)準(zhǔn)是：它的所有單筆貸款不超過5萬元人民幣)一些特殊的優(yōu)惠政策。在中央金融監(jiān)管部門指導(dǎo)下，建立小額信貸行業(yè)協(xié)會，對小額信貸扶貧業(yè)務(wù)進(jìn)行自律型監(jiān)管。