許　靜　唐文秀

摘 要 推進城鄉(xiāng)一體化，既是社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，也是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。推進城鄉(xiāng)一體化的一個重要內(nèi)容就是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民在公共服務(wù)中享受到平等的待遇。然而，現(xiàn)階段我國政府的公共服務(wù)體系還不健全，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在不均等，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。因此，要在城鄉(xiāng)一體化的過程中，大力推進我國政府公共服務(wù)改革。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化 公共服務(wù)改革 公共服務(wù)均等化

中圖分類號：D035.1文獻標(biāo)識碼：A

黨的十七屆三中全會提出，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力于構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果。

一、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化是指在生產(chǎn)力高度發(fā)達的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置，相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，互為市場，互相服務(wù)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)的動態(tài)發(fā)展過程。其實質(zhì)是破除城鄉(xiāng)分割和對立，加強城鄉(xiāng)聯(lián)系，推進城鄉(xiāng)平等與融合發(fā)展，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、生態(tài)和諧化、社會文明化整體推進的發(fā)展格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明。

十七屆三中全會指出，要建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合。

二、城鄉(xiāng)一體化取向下我國政府公共服務(wù)的不足之處

（一）公共財政支出“二元結(jié)構(gòu)”尚未得到根本改變。

長期以來，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，與此相適應(yīng)，國家財政屬于生產(chǎn)建設(shè)型。這種財政主要用于社會物質(zhì)生產(chǎn)部門的建設(shè)以及教育、醫(yī)療、科研、交通等基本建設(shè)資金投資支出，而對社會公共服務(wù)的投入則很少，并且公共服務(wù)的提供也主要集中于城市。隨著經(jīng)濟體制市場化取向的變革，政府在財政收入穩(wěn)步增加的基礎(chǔ)上加大了對農(nóng)村的財政支持，如取消農(nóng)業(yè)稅、取消農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費、解決農(nóng)民的醫(yī)療保障和社會保障等問題。但我國目前的財政支出結(jié)構(gòu)仍帶有“二元”特點，城鄉(xiāng)之間的公共財政支出差距仍然過大。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平偏低。

1、城鄉(xiāng)教育資源分配嚴(yán)重失衡。長期以來，國家的教育經(jīng)費投入明顯向城鎮(zhèn)傾斜，城鄉(xiāng)的教育資源分布差距較大，農(nóng)村的教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足。國家在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入方面的差異直接使學(xué)校校舍、圖書館等硬件基礎(chǔ)設(shè)施以及師資等軟件設(shè)施的城鄉(xiāng)差距進一步擴大。

2、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理。據(jù)中國社科院經(jīng)濟所收入分配課題組2003年的一份調(diào)查報告顯示：城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生資源分布差異非常大，農(nóng)村人口占全國人口的近70%，而公共衛(wèi)生資源不足全國總量的30%。農(nóng)村人口醫(yī)療保險覆蓋率只有9.58%，城市則為42.09%。

3、城鄉(xiāng)社會保障不均等。目前，我國城鎮(zhèn)的社會保障體系已基本建立并得到不斷完善，而農(nóng)村的社會保障嚴(yán)重缺失，多數(shù)農(nóng)民沒有社會保障，農(nóng)村社會保障覆蓋率很低。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占人口20%的城市居民享受89%的社會保障，而占人口80%的農(nóng)村居民，享受的社會保障僅為11%。

4、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施有較大差距。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共設(shè)施是由政府來提供，而農(nóng)村的公共設(shè)施則主要由農(nóng)村、農(nóng)民自己解決，各級財政對農(nóng)村投入相對較少。這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施差距越來越大。

（三）農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給不足。

農(nóng)民工為城市以及我國經(jīng)濟的發(fā)展作出了極大的貢獻。然而，作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，農(nóng)民工難以享受到與城鎮(zhèn)居民同等的生存發(fā)展權(quán)力，他們的居住條件差、工資福利待遇差、醫(yī)療和養(yǎng)老得不到保障、大多沒有工傷保險。不僅是農(nóng)民工自己，其子女大多無法接受良好的教育，其父母也不能安享晚年。這已經(jīng)成為了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的重大社會隱患。

（四）公共服務(wù)的供給渠道單一，社會化程度不高。

長期以來，我國公共服務(wù)的提供由政府壟斷，政府集公共服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，一些可以由市場或社會組織提供的公共服務(wù)也被政府包攬，不但降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也壓制了市場活力和社會積極性。并且這種單一的供給渠道，造成了農(nóng)村公共服務(wù)資金的短缺和公共服務(wù)水平的低下。

三、城鄉(xiāng)一體化取向下完善我國政府公共服務(wù)的途徑

（一）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度。

目前我國財政支出的“二元結(jié)構(gòu)”嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的供給水平和基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，這就要求改革財政支出體系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。一是盡快完成生產(chǎn)建設(shè)型財政體制向公共服務(wù)型財政體制的轉(zhuǎn)變，加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。二是加大政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，使國民收入和財政支出更多地向農(nóng)村傾斜，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，保障城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。

1、大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，完善義務(wù)教育免費政策和經(jīng)費保障機制，保障經(jīng)濟困難家庭兒童、留守兒童平等就學(xué)。二是要健全農(nóng)村職業(yè)教育網(wǎng)絡(luò)，加強對農(nóng)民的技能培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村實用型人才。三是要保障和改善農(nóng)村教師工資待遇和工作條件，健全農(nóng)村教師的培養(yǎng)培訓(xùn)制度，提高教師素質(zhì)。

2、促進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一是要鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財政補助水平，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。二是加強農(nóng)村衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，定向免費培養(yǎng)培訓(xùn)農(nóng)村衛(wèi)生人才，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補貼。三是堅持預(yù)防為主，擴大農(nóng)村免費公共衛(wèi)生服務(wù)和免費免疫范圍。

3、健全農(nóng)村社會保障體系。一是要完善農(nóng)村社會保障項目。要建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、完善農(nóng)村最低生活保障制度，還要落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策、完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度等。二是要多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金。堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家以政策扶持，鼓勵社會各界捐贈”的原則，發(fā)動整個社會的力量，開辟各種籌資渠道。三是要確保農(nóng)村社會保障的規(guī)范化和法制化。

4、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。一是科學(xué)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國家長期發(fā)展規(guī)劃，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村的延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。二是認(rèn)真搞好農(nóng)村的農(nóng)田水利、公路交通、能源和清潔工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

（三）統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。

農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，因此，流入地政府應(yīng)在農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)更大的責(zé)任。首先，要全面解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題。其次，要建立農(nóng)民工的基本社會保障制度。改善農(nóng)民工勞動條件，擴大其工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。再次，加強對農(nóng)民工的就業(yè)指導(dǎo)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，促進農(nóng)民工的平等就業(yè)。

（四）建立基本公共服務(wù)的多元提供機制。

目前，農(nóng)村公共服務(wù)的提供者主要是政府，但單純依靠政府財政力量難以保證農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。因此，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式，鼓勵社會力量參與農(nóng)村公共服務(wù)的提供。一是要完善政府、市場、社會在提供基本公共服務(wù)上的分工。農(nóng)村純公共物品，如社會治安、義務(wù)教育和環(huán)境治理等應(yīng)由政府提供，而一些準(zhǔn)公共物品的提供如農(nóng)村科技的推廣、道路橋梁的修建則可引入民間資本，由政府、私人和社會組織混合提供。二是要形成基本公共服務(wù)多元提供的有效模式。政府可以通過招標(biāo)采購、合同出租、特許經(jīng)營和政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職責(zé)交由市場主體行使；還可以通過稅費減免、財政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵和引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)的提供。

（作者：許靜，華中師范大學(xué)管理學(xué)院，研究方向為法治政府理論與實踐；唐文秀，武漢中冶南方 ）

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