李　琴

(蘭州商學院甘肅蘭州730020)

摘要農(nóng)村信用合作社是我國農(nóng)村金融的主力軍，對我國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。其立法的必要性體現(xiàn)在：農(nóng)村合作信用社的特殊性質(zhì)決定了對其要進行專門立法；農(nóng)村合作金融的重要地位決定了對其要進行專門立法；我國金融支農(nóng)的法律制度不健全、立法滯后決定了農(nóng)村信用社需要一部專門立法。

關(guān)鍵詞農(nóng)村信用合作社；法律地位；現(xiàn)狀；專門立法

經(jīng)濟的發(fā)展離不開金融，金融的重要性隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展與日俱增。農(nóng)村信用合作社，簡稱農(nóng)村信用社，是我國社會主義農(nóng)村金融的重要組成部分，也是我國農(nóng)村金融改革的重要支撐，肩負著我國新農(nóng)村建設的重任。

一、我國農(nóng)村信用社的特征和法律地位的界定

1、農(nóng)村信用社的特征

農(nóng)村信用社是由社員入股組成，實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務的農(nóng)村合作金融機構(gòu)。除了具有一般合作組織的性質(zhì)以外，農(nóng)村信用社還具有其自身特征。農(nóng)村信用社是由包括農(nóng)村居民個人和經(jīng)濟組織的社員在自愿互利基礎上入股建立起來的并實行民主管理的社會主義集體所有制合作金融組織，具有管理上的民主性；同時農(nóng)村信用社不是單純?yōu)榱速嵢±麧櫍嬖诘氖滓蝿帐菫樯鐔T提供金融服務，社員之間相互扶持，具有政策性和扶持性；除此之外，為了不斷地滿足社員日益增加的服務需求，為社員更好地提供服務，農(nóng)村信用社必須具有一定的盈利能力。因此，作為合作金融組織，農(nóng)村信用社具有金融組織的盈利性特征。

2、我國農(nóng)村信用社的法律地位界定

一直以來，農(nóng)村信用社的法律地位模糊、處境尷尬，學界沒有統(tǒng)一的認定。我們認為對金融合作社的法律地位應從以下方面界定：

(1)從設立基礎上看，農(nóng)村信用社是一種基于信用而設立的合作性組織。基于我國國情，農(nóng)民屬于弱勢群體，其自身的種種不利條件無法達到商業(yè)銀行的貸款條件，所以對于謀求生產(chǎn)發(fā)展資金的農(nóng)民來說，改善生產(chǎn)生活條件，只能基于自己的信用按照平等、互利、民主的原則組成一種合作組織為其提供融通資金等服務。

(2)從組織形式上看，農(nóng)村信用社是并非單純以盈利為目的的合作法人。農(nóng)村信用社作為獨立的市場主體，在市場上進行營業(yè)活動，其權(quán)益受到法律的認可和保護，具有民事法律主體地位。設立宗旨決定合作社必須以社員謀取經(jīng)濟利益為目的，而不是實現(xiàn)自身利益最大化。所以，農(nóng)村信用社盈利的主要目的是為社員提供融通資金等服務，如利潤的用途主要用于調(diào)節(jié)組織內(nèi)部的再分配、籌集發(fā)展基金等。因此，農(nóng)村信用社是一種并非單純以盈利為目的的合作社法人。

(3)從設立目的上看，以服務農(nóng)民為宗旨。作為特殊的合作社法人，農(nóng)村信用社以維護入社農(nóng)民利益、改善農(nóng)民的市場競爭地位為設立目的。靈活多樣的融資形式使農(nóng)村信用社能廣泛地適應我國廣大農(nóng)村地區(qū)不同層次生產(chǎn)力發(fā)展水平的需要，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的作用。

二、我國農(nóng)村合作信用社存在的問題

隨著包括中國農(nóng)業(yè)銀行的四大國有商業(yè)銀行陸續(xù)退出農(nóng)村市場，發(fā)展重點轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的主力軍。農(nóng)村金融在大力推進新農(nóng)村建設的今天已被提上改革日程，然而，作為農(nóng)村金融主力軍，農(nóng)村信用社在對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮一定作用的同時還存在很多問題。

1、法律地位不明確

法律地位模糊是造成農(nóng)村信用社不被重視的根本原因。很多人忽略了公司制的商業(yè)銀行和合作制的農(nóng)村信用社的本質(zhì)區(qū)別，將二者混為一談。商業(yè)金融唯一目的在于追求自身利潤最大化，而合作金融并不追求自身利潤最大化，它盈利的首要宗旨是為社員提供服務，因此，農(nóng)村信用社自身的特點決定了單純以商業(yè)銀行法或政策性銀行法來規(guī)制農(nóng)村信用社是不行的。商業(yè)金融、政策性金融以及合作制金融作為一國主要金融制度，各自具有不可替代的功能，因此，不能簡單以商業(yè)銀行法或政策性銀行法規(guī)制信用合作社，更不能規(guī)制肩負 “新農(nóng)村”建設重任的農(nóng)村信用社。

2、資金“非農(nóng)化”，經(jīng)營宗旨錯位

農(nóng)村信用社的宗旨是為農(nóng)民提供服務，然而，這一宗旨并未真正體現(xiàn)，而且錯位。農(nóng)村信用社吸收的巨大的存款數(shù)額往往“取之于民”但并未“用之于民”。改革開放以來，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，正是亟需資金的時候，農(nóng)村信用社非但沒有提供資金給農(nóng)民，反而將其吸收于農(nóng)民的存款流入城市等發(fā)展較快地區(qū)，在為城市發(fā)展提供了巨大資金支持的同時，卻使本來就深受資金短缺困擾的“三農(nóng)”的資金供給缺口更大，進一步加劇了農(nóng)村資金供求關(guān)系的失衡。資金“非農(nóng)化”的最終結(jié)果就是拉大城鄉(xiāng)貧富差距，而這與我國建設“新農(nóng)村”和和諧社會的目標背道而馳。

3、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理，責任制結(jié)構(gòu)不清晰

我國農(nóng)村信用社普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰、缺乏有效監(jiān)督機制和分工不合理等問題，而這些問題已成為制約農(nóng)村信用社生存和發(fā)展的巨大阻力，對農(nóng)村經(jīng)濟的建設和發(fā)展發(fā)揮不到應有的功能。因此，必須規(guī)范農(nóng)村信用社的發(fā)展，保障其良性運作和健康發(fā)展。

4、金融服務手段落后、服務水平較低

目前，農(nóng)村信用社能夠提供的金融工具單一，除了存款貸款匯款以外幾乎沒有其他金融業(yè)務，而發(fā)展“三農(nóng)”，建設“新農(nóng)村”除了需要存貸款等金融業(yè)務以外，單一業(yè)務已經(jīng)遠遠落后于農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展的需求，還亟需其他金融業(yè)務。同時信用社內(nèi)部工作人員素質(zhì)偏低、激勵機制不健全等原因也致使農(nóng)村信用社不能很好地發(fā)揮功能。

三、我國農(nóng)村合作信用社專門立法的必要性

農(nóng)村金融，不僅是經(jīng)濟問題，也是法律問題，法律先行缺位，農(nóng)村金融改革就無從談起。造成我國農(nóng)村信用社存在以上種種問題在于改革動力不足、制度設計不完善等多方面的原因，但究其根本原因在于農(nóng)村信用社相關(guān)法律的滯后。法律在法律規(guī)范體系中處于最高的地位，具有最高的效力。我國《立法法》第八條規(guī)定：“涉及基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項只能制定法律?！比欢瑥霓r(nóng)村信用社在我國出現(xiàn)到發(fā)展至今很長的一個時期里，我國沒有制定一部完整的專門的農(nóng)村合作金融法，關(guān)于農(nóng)村信用社的相關(guān)規(guī)定也只是散見于其他金融法律及各種政策規(guī)章中，由各種合作金融方面的規(guī)范性文件表現(xiàn)出來。這就使得農(nóng)村信用社的立法相當混亂，而且規(guī)范性文件的法律層級較低。因此，對農(nóng)村信用社進行專門立法的意義重大。其必要性體現(xiàn)在：

1、農(nóng)村合作信用社的特殊性質(zhì)決定了對其進行專門立法的必要性

農(nóng)村信用社屬于一種特殊的合作社法人，從其經(jīng)營宗旨到組織形式等方面都不同于商業(yè)金融與政策性金融，然而，與商業(yè)銀行、政策性銀行有專門立法不同，我國合作金融卻沒有，盡管我國頒布了一系列相關(guān)農(nóng)村信用社的政策條例，但是因為不具有規(guī)范性和可操作性而并不完善。而實踐表明，各種金融法規(guī)及政策調(diào)整農(nóng)村信用社遠遠落后于現(xiàn)實的需求，農(nóng)村信用社需要一部專門的立法。

2、農(nóng)村合作金融的重要地位決定了對其進行專門立法的必要性

與政策性金融和商業(yè)性金融一樣，合作制金融對一國的金融業(yè)的發(fā)展同樣發(fā)揮重要的作用。當前我國農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展遠遠落后于城市地區(qū)，在城市金融業(yè)發(fā)展迅速，金融產(chǎn)品不斷衍生的同時，農(nóng)村金融的發(fā)展卻停滯不前，根據(jù)中國的國情，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化又與農(nóng)村金融的現(xiàn)代化息息相關(guān)，在國有商業(yè)銀行撤出農(nóng)村市場后，農(nóng)村信用社肩負著廣大農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展，而我國農(nóng)村信用社存在較多弊端的現(xiàn)狀使得農(nóng)村信用社法制化尤顯重要。實踐證明，在明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標后，農(nóng)村是全面建設小康社會的重點和難點，而農(nóng)村金融是“三農(nóng)”事業(yè)的重要推動力，對縮小城鄉(xiāng)收入差距和貧富差距至關(guān)重要。因此，農(nóng)村信用社作為我國農(nóng)村金融的主體軍，應當作為農(nóng)村金融研究的重點來研究，而任何制度要避免偶然性和隨意性，就必須通過一定的法律方式進行調(diào)整和規(guī)范，農(nóng)村金融也不例外。

3、我國金融支農(nóng)的法律制度不健全、立法滯后決定了農(nóng)村信用社需要一部專門立法

目前，我國正推進農(nóng)村金融改革，而金融支農(nóng)的法律制度不健全，作為農(nóng)村金融改革的支撐，我國農(nóng)村信用社從法律地位、責任制形式等方面都存在缺陷，不從法律上解決其所存在的種種弊端，農(nóng)村金融改革將無法進行。任何國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開金融的發(fā)展，國際經(jīng)驗表明，很多發(fā)達農(nóng)業(yè)國家在建設農(nóng)業(yè)時，都做到了立法先行，制定了農(nóng)村合作金融方面的法律及相關(guān)法規(guī)，實踐也證明，農(nóng)村合作金融法律制度越健全，有關(guān)規(guī)定越詳細，其農(nóng)業(yè)也就越發(fā)達。因此我國應該結(jié)合國情，借鑒國外立法經(jīng)驗，早日將我國農(nóng)村信用社納入立法軌道。

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作者簡介

李琴(1982-)，女，甘肅白銀人，經(jīng)濟法碩士研究生，研究方向為財稅金融．