許青云

【摘要】 近年來隨著高等教育規(guī)?？焖贁U張，基本建設(shè)項目逐年增多，項目資金流量大，專業(yè)性強，權(quán)力集中，基建領(lǐng)域成了高校內(nèi)部控制的“重災(zāi)區(qū)”。高?；窘ㄔO(shè)多數(shù)采用前蘇聯(lián)模式，在內(nèi)部控制上存在著重視不夠、內(nèi)部控制制度不完善、招投標(biāo)制度不健全、運作不規(guī)范等問題。其產(chǎn)生的根源有多方面，本文在分析這些根源因素的基礎(chǔ)上，提出了一些對策建議。

【關(guān)鍵詞】 高校 基本建設(shè) 內(nèi)部控制 對策

一、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制存在的重要問題

高校在基本建設(shè)問題上，大多數(shù)采用前蘇聯(lián)的模式，成立專門的基建處（基建科）負責(zé)學(xué)校的基本建設(shè)工作。在建筑市場，高?；ú块T正在全面推行項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制等進行工程管理。作為建設(shè)項目的投資主體，基建部門既是資金支配者，也是建設(shè)項目的管理者，按照項目法人責(zé)任制的原則，他不僅要對項目建設(shè)過程負責(zé)，還要對項目建設(shè)成敗和后期使用負責(zé)。這種基本建設(shè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀不可避免地存在一些問題。

1、重視不夠，內(nèi)部控制制度不完善。由于高?；窘ㄔO(shè)項目為非經(jīng)營性項目，投資大、專業(yè)性強、管理要求高，以前主要靠國家投資，籌集資金相對來說有保障，導(dǎo)致高校對基本建設(shè)管理工作重視不夠。有的高校基本建設(shè)的組織和結(jié)算由一個部門完成，內(nèi)部控制制度不健全，缺乏強有力的監(jiān)督和獎懲措施；由于多種原因造成的工作失誤，使項目投資超計劃，有關(guān)責(zé)任人員不承擔(dān)任何責(zé)任，節(jié)約投資也沒有獎勵。此外，管理工程項目的責(zé)任人不明確，習(xí)慣上面交代了任務(wù)，安排一個人跑規(guī)劃、設(shè)計、招標(biāo)、領(lǐng)取開工許可證、簽訂施工合同，然后交給甲方代表。在進行基本建設(shè)工程時，如果這一部門的有關(guān)責(zé)任人掌握的基本建設(shè)知識有限、責(zé)任心不強或不堅持工作原則，勢必造成學(xué)校損失，而且容易導(dǎo)致腐敗。

2、招投標(biāo)制度不健全，運作不是十分規(guī)范。目前高校在招投標(biāo)中存在的主要問題有：（1）在工程這塊采用了招投標(biāo)制度，但是對勘探、設(shè)計、監(jiān)理以及重要設(shè)備等大部分沒有進行招投標(biāo)制度，從而導(dǎo)致施工過程變更較多；（2）違反規(guī)定，對必須進行招標(biāo)的項目不招標(biāo)；（3）將必須進行招標(biāo)的項目采取少計工程量壓低造價等方式規(guī)避招標(biāo)；（4）借口項目工期緊，改公開招標(biāo)為議標(biāo)、邀標(biāo)、指定招標(biāo)，將工程發(fā)包給有關(guān)系的施工單位，搞假招標(biāo)，從中謀取好處或收受賄賂。

3、工程監(jiān)理及合同條款不完善，項目變更存在漏洞。目前工程監(jiān)理存在的主要問題有：（1）有些監(jiān)理機構(gòu)和人員素質(zhì)不高，對施工質(zhì)量不負責(zé)任，而且按照施工單位的要求隨意簽發(fā)變更簽證，增加投資；（2）對監(jiān)理機構(gòu)和人員的資質(zhì)評審和監(jiān)督不嚴(yán)格，賦予監(jiān)理單位的權(quán)力也不夠；（3）有些高校沒有實行工程監(jiān)理制度。

由于工程合同履行周期長、工程價值量大、工程變更多，以致施工合同普遍存在內(nèi)容不完善、施工單位算計建設(shè)單位的問題。在建設(shè)過程出現(xiàn)的增加、減少項以及確需改變原設(shè)計的變更，這些變更必須經(jīng)過嚴(yán)格的手續(xù)和程序，必須有甲乙雙方和監(jiān)理部門的簽字等，否則會給不法分子造成可乘之機。有的高校利用工程變更，通過不正當(dāng)手段，使工程造價大幅度提高；有的建設(shè)單位與施工單位關(guān)系密切，不應(yīng)發(fā)給的簽證也給簽；甚至個別施工單位利用建設(shè)單位基建人員不懂基建管理和工程管理，就提出一些不合理的變更簽證讓甲方簽字；個別監(jiān)理單位的監(jiān)理工程師不是站在公正的立場上，而是按施工單位要求隨意簽發(fā)簽證。

4、基本建設(shè)財務(wù)管理人員隊伍素質(zhì)不高。有的高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)人員對基本建設(shè)方面的知識掌握較少，主要是根據(jù)財務(wù)制度辦事，不熟悉工程知識，也不是很了解工程進度中的各種關(guān)系和問題，單純從財務(wù)制度上審核各項開支，難以有效控制工程造價。由于高校工程項目屬于非營利項目，投資大、經(jīng)費多，項目普遍存在亂攤成本的現(xiàn)象，特別是建設(shè)單位管理開支缺乏控制，造成基本建設(shè)項目成本不實，影響固定資產(chǎn)的造價。

5、基本建設(shè)管理模式陳舊。由于我國多數(shù)高?；窘ㄔO(shè)采用原蘇聯(lián)模式，即自行成立基建處對項目進行管理，由基建處委托設(shè)計單位設(shè)計、委托施工單位施工，總是由自己進行項目有關(guān)各方面的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理。由于每個工程建設(shè)時間、地點、條件的不同，具有一定的獨特性，高校的基建處由于沒有二次經(jīng)驗，容易造成基建資金的浪費和損失。

二、高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制相關(guān)問題產(chǎn)生的根源

1、高校內(nèi)部控制方式落后。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，經(jīng)費來源已從過去的單一渠道轉(zhuǎn)化為多渠道、多方位的籌資，除國家撥款外，還有社會捐助、科研經(jīng)費、學(xué)生學(xué)費和校辦產(chǎn)業(yè)等等。與資金來源多樣化不相應(yīng)的是，教育系統(tǒng)的管理還長期停留在計劃經(jīng)濟時代，財務(wù)制度并沒有隨之建立起健全、有效的監(jiān)管機制。制度上的薄弱、管理上的漏洞是近年來教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪數(shù)量不斷攀升的客觀原因。

2、法制觀念淡薄，普遍存在不撈白不撈的思想。有些人認(rèn)為，現(xiàn)在吃回扣、拿好處費、行賄受賄很普遍，別人能撈自己為什么不能撈，況且自己收到的好處遠比一些貪官少得多，不會違法，因而放松對自己的要求，面對權(quán)力可能帶來的金錢效應(yīng)，開始時也許心存警惕，但漸漸地就不能自持了。

3、相關(guān)的管理制度不健全，存在漏洞。高校的基本建設(shè)一般都很少，規(guī)模也不大，隨著招生規(guī)模的擴大、學(xué)?；窘ㄔO(shè)的逐漸增多，現(xiàn)有的基建方面的規(guī)章制度已不適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，弊端甚多。當(dāng)然，新的相應(yīng)有效的管理辦法和配套措施還未跟上，有的學(xué)校就為適應(yīng)新的發(fā)展形勢，開始著手制定相關(guān)的規(guī)章制度，但由于時間緊迫、經(jīng)驗缺乏等原因，所制定出的規(guī)章制度往往在具體執(zhí)行時漏洞百出，實際效果不是很好。這為高?；I(lǐng)域腐敗問題的形成與發(fā)展留出了“空間”。

4、權(quán)力過于集中，缺乏有效的監(jiān)督。高校紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督方式以及教職工代表大會、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種廣泛的監(jiān)督渠道基本能夠發(fā)揮作用，但由于基建管理專業(yè)的特殊限制，監(jiān)督實際上也存在著“不到位”的現(xiàn)象。首先是專門監(jiān)督弱化。由于高校紀(jì)檢審的干部對基建管理尤其是工程技術(shù)及預(yù)決算等方面并不在行，盡管他們也全程參與項目建設(shè)，但所起到的作用往往是形式大于內(nèi)容。其次是群眾監(jiān)督淡化。高校中教職工對于基建領(lǐng)域的腐敗行為議論很多，但由于不能深入其中，從而很難發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)，更不要說掌握腐敗的證據(jù)了。此外教代會及校務(wù)公開等監(jiān)督制度也沒有形成氣候，能夠發(fā)揮監(jiān)督作用的十分有限。監(jiān)督不能到位，腐敗問題不能被發(fā)現(xiàn)，也就不能查處，這就是高?；ǜ瘮‖F(xiàn)象不斷滋生蔓延的重要原因之一。

三、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制的對策措施

1、加強管理和監(jiān)督，強化內(nèi)部控制意識。為了加快高等教育的發(fā)展，高校投資來源由政府一元化投資向投資多元化發(fā)展，實行“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險”，“誰決策，誰負責(zé)”的投資體制，因此，高校必須重視項目建設(shè)的管理。目前高校項目法人基本上由單位法人一人承擔(dān)，因此，要求單位法人對基建項目的工程質(zhì)量、進度和資金管理總負責(zé)，對高校工程項目內(nèi)部控制總負責(zé)。應(yīng)強化單位法人的管理意識和內(nèi)部控制意識，積極組織實施工程項目內(nèi)部控制，建立嚴(yán)格的經(jīng)濟責(zé)任制，并落實到每個部門、每個崗位，實行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，建立有效的獎懲措施，對因個人失職、失誤、以權(quán)謀私而給學(xué)校帶來重大損失的，給予行政處罰，觸犯法律的移交有關(guān)部門處理。

2、建立基建工程招投標(biāo)制度。嚴(yán)格按照省市政府的規(guī)定，招投標(biāo)的基建項目必須全部進入省市招投標(biāo)中心招標(biāo)。對于一些小的項目，不需進入招投標(biāo)中心的，學(xué)校也必須進行自主招標(biāo)，堅持在招投標(biāo)工作中體現(xiàn)公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則，并對招投標(biāo)的工作程序、要求作出明確規(guī)定，加強管理，健全制度，在制度上堵塞各種漏洞。為維護工程招標(biāo)工作的嚴(yán)肅性、重要性和公平競爭性，工程招標(biāo)管理小組人員還要通過集體民主產(chǎn)生，制定工程招標(biāo)文件也要群策群力。要明確表明工程招標(biāo)的相關(guān)資料和條件，在招標(biāo)工作結(jié)束后，對各單位投標(biāo)情況以及投標(biāo)結(jié)果及時公布，形成輿論監(jiān)督。以此提高工程招標(biāo)的透明度和公正性，實現(xiàn)規(guī)范化、程序化的招標(biāo)工作，理順人、財、物的管理，杜絕個人行為和“暗箱”操作，做到關(guān)口前移，從“源頭”上預(yù)防和治理腐敗。

在具體制定時可以從以下幾個方面著手。一是要做好報名參與投標(biāo)單位的資格預(yù)審工作。二是嚴(yán)格按照招標(biāo)文件執(zhí)行，將經(jīng)過建設(shè)行政主管部門審查通過的施工設(shè)計圖紙、施工現(xiàn)場條件和工程量計算規(guī)則等編制工程量清單。三是在招標(biāo)文件中，要明確要求投標(biāo)單位詳細注明優(yōu)惠讓利和降低成本的理由及措施。四是評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和要求進行評標(biāo)。按照規(guī)定，招標(biāo)單位可以有不多于兩名人員參加評標(biāo)委員會的評標(biāo)工作。高校作為招標(biāo)單位，應(yīng)選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的同志經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)，參加到評標(biāo)過程當(dāng)中，以對整個評標(biāo)過程進行監(jiān)督。

3、實行合同管理和項目跟蹤審計制度，嚴(yán)格資金管理。資金支付也是容易產(chǎn)生腐敗的方面，承包商為了提前支付更多的資金，提高自身資金周轉(zhuǎn)的效率，往往采用虛報工程進度和工程量的方法達到支付資金的目的。為此，學(xué)校首先要嚴(yán)格合同管理制度，施工企業(yè)中標(biāo)后要及時簽訂承包合同，在合同中尤其要明確規(guī)定按照工程進度支付資金、設(shè)計變更的計算方法等關(guān)鍵性條款。其次是聘請項目審計單位對工程進行跟蹤審計，重點強化對工程計量支付和設(shè)計變更的管理。施工單位提出的合格工程量支付申請和根據(jù)工程實際提出的合理設(shè)計變更，均需報告跟蹤審計單位審批，對合同價款進行調(diào)整后由會計事務(wù)所出具“付款函”，最后由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)簽字撥付資金。這種嚴(yán)格的資金支付程序規(guī)定，可以有效地發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用，防止由于權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。

4、加強監(jiān)理工作，提高施工管理水平。在新形勢下，高?；ü芾聿块T應(yīng)發(fā)揮自己的優(yōu)勢，不但要參與施工管理，而且要加強對監(jiān)理單位的管理，協(xié)調(diào)處理好與監(jiān)理單位的關(guān)系，充分調(diào)動監(jiān)理單位的工作積極性，甲方和監(jiān)理配合共同把施工過程管理好。

（1）充分授權(quán)，發(fā)揮監(jiān)理主導(dǎo)作用。高?；üぷ黜椖慷唷⑷蝿?wù)重，完全依靠自身能力是不行的，而且國家政策也不允許。在目前狀況下所能采取的模式是業(yè)主（高校基建管理部門代表業(yè)主）重點抓好宏觀管理，而細部微觀調(diào)控主要靠監(jiān)理部門去實施。為了充分發(fā)揮監(jiān)理作用，應(yīng)積極向監(jiān)理授權(quán)，在施工過程中的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”都授權(quán)監(jiān)理單位執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，充分樹立監(jiān)理的威信，業(yè)主不要參與過多，參與方式應(yīng)靈活，使監(jiān)理工作充分做到責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，這樣才能使各項工作得到有效控制。

（2）明確關(guān)系，加強管理。業(yè)主與監(jiān)理的關(guān)系是合同關(guān)系，是委托與被委托的關(guān)系。對業(yè)主來說，在給監(jiān)理授權(quán)的同時，還應(yīng)注重對監(jiān)理工作的監(jiān)督、檢查和管理。因此，重點是對監(jiān)理單位的資質(zhì)和監(jiān)理人的素質(zhì)進行全面考查和審核，優(yōu)選監(jiān)理單位及人員，使監(jiān)理資源配置適應(yīng)工程建設(shè)項目管理的要求。項目實施后，業(yè)主根據(jù)監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)理規(guī)劃、實施細則來監(jiān)督監(jiān)理工作的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)以書面形式及時反饋到監(jiān)理機構(gòu)并予以糾正。

（3）委派代表，傳遞信息。業(yè)主委派工地代表進駐現(xiàn)場，及時了解工程進展動態(tài)，同時對監(jiān)理工作監(jiān)督檢查，參與每周由監(jiān)理組織的例會，及時解決施工中存在的質(zhì)量、進度、投資和對外協(xié)調(diào)等問題。

（4）監(jiān)理獎罰制度。目前，高校建設(shè)項目多，參與高校建設(shè)的監(jiān)理單位眾多，針對監(jiān)理工作，應(yīng)定期進行總結(jié)評比。對科學(xué)合理安排施工進度、認(rèn)真、負責(zé)、嚴(yán)格工序驗收、監(jiān)理效果好的單位或個人進行獎勵，差的單位進行處罰，以此來激勵各監(jiān)理單位更加積極、主動地投入到工程管理中去。

5、把好工程變更簽證關(guān)。工程變更簽證是否把關(guān)嚴(yán)格，直接影響建筑工程成本的高低。變更簽證把關(guān)緊，建筑工程成本可能低一些，反之，建筑工程成本就可能偏高。工程施工圖是施工的依據(jù)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中，由于設(shè)計原因或其他原因，導(dǎo)致局部工程內(nèi)容要求進行變更。按照常規(guī)，大的變更內(nèi)容要經(jīng)過設(shè)計部門出具變更通知書，小的變更內(nèi)容要經(jīng)過甲方代表和項目監(jiān)理簽字認(rèn)可，工程的變更是正常的，每一個工程都存在變更問題，三邊工程（邊設(shè)計、邊施工、邊修改）的變更就更多了。因此，必須注意審查變更簽證是否符合有關(guān)規(guī)定、手續(xù)是否齊全及內(nèi)容是否清楚，認(rèn)真核實，隱蔽工程簽證要以圖紙為依據(jù)，避免虛增簽證工程量和費用。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）