劉　玲

摘要：我國目前的食品安全情況令人堪憂，政府的食品安全監(jiān)管水平提高緩慢，效率低下，其食品安全監(jiān)管能力亟待提高。本文對我國政府監(jiān)管中存在的問題進行了深入的分析，從監(jiān)管的制度層面和現(xiàn)實層面找出制約政府監(jiān)管能力的原因，并以此從組織架構(gòu)，立法，制度保障方面有針對性的提出了提高政府監(jiān)管能力的建議。

關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管能力 監(jiān)管制度

一、引言

國家食品安全是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ),它關(guān)系到人民的切身利益和社會的穩(wěn)定。由于目前我國在食品安全監(jiān)管方面存在著監(jiān)管不力，監(jiān)管制度不健全等問題，食品安全情況令人堪憂。注水肉、瘦肉精、微生物超標(biāo)、添加劑超標(biāo)、銷售過期食品……我國的食品安全從產(chǎn)品原料供應(yīng)到生產(chǎn)加工過程再到銷售過程中，存在著農(nóng)藥、化肥的濫用程度高，食品加工中被污染程度高，食品加工中添加物比例高的現(xiàn)象?！案逢柲谭邸?、“三鹿奶粉”等接二連三的食品安全事件的發(fā)生，讓公眾對食品安全產(chǎn)生了前所未有的信任危機。

保障公民的食品安全是政府的基本職能之一，保護公民的健康和生命安全，構(gòu)建健全的食品安全監(jiān)管體系，提高我國政府的安全監(jiān)管能力成為當(dāng)務(wù)之急?！氨O(jiān)管能力是指能夠使政府監(jiān)管制度和程序的運行有利于實現(xiàn)企業(yè)、消費者和政府三者間利益合理平衡的能力，它主要包括監(jiān)管規(guī)則的制定能力和執(zhí)行能力?！?/p>

二、我國政府食品安全監(jiān)管能力方面存在的問題

1.監(jiān)管職能部門職責(zé)不明，監(jiān)管效率低下。衛(wèi)生安全監(jiān)管的各個部門職責(zé)不明確,多頭執(zhí)法，職權(quán)交叉和責(zé)任真空狀況時有發(fā)生。比較好管的，或者有一定好處的，有一定權(quán)力的，大家搶著管，真空地帶卻沒人管，在“三鹿奶粉事件”中，出現(xiàn)問題的奶站國家既沒有專門的監(jiān)管辦法，也沒有明確的監(jiān)管部門，原料奶中間收購環(huán)節(jié)基本處于失控狀態(tài)。食品安全監(jiān)管難以形成合力，使得食品安全監(jiān)管的整體質(zhì)量下降。

2. 政府監(jiān)管缺位，監(jiān)管人員行政不作為、尋租現(xiàn)象層出不窮。政府處在監(jiān)管中的核心位置，應(yīng)該最先發(fā)現(xiàn)和處理問題，但“阜陽奶粉”“三鹿奶粉”等大規(guī)模食品安全危機事件的爆發(fā)，卻是在社會上已經(jīng)引起了極大的危害，并被媒體報道后，政府才有監(jiān)管行動。甚至在某些事件被曝光之前，某些地方政府部門還幫助違法企業(yè)掩蓋事實，知情不報。還有一些政府監(jiān)管部門的官員接受賄賂，與假冒偽劣食品的廠商勾結(jié)，使一些不具備生產(chǎn)條件的廠商進入市場。

3.檢測水平不高。對食品進行檢測的標(biāo)準不一，行業(yè)標(biāo)準，企業(yè)標(biāo)準和國家標(biāo)準混亂，甚至相互矛盾；檢測人員的專業(yè)水平參差不齊；辦公條件、檢測設(shè)施和技術(shù)手段落后。省、市級監(jiān)管部門配備的檢驗檢測設(shè)備只能檢驗一般項目，蘇丹紅、三聚氰胺等重大危險源都無法檢測。牛奶造假活動中，有違法分子利用檢測儀器對照國家標(biāo)準摻假，致使常規(guī)監(jiān)管難以識別。

4.政府未能有效的促成社會監(jiān)管的合力，社會監(jiān)管力量薄弱。媒體作為主力軍的作用開始顯現(xiàn)，但是行業(yè)協(xié)會的自律作用和廣大公眾的監(jiān)督作用卻沒有發(fā)揮出來。公眾對于食品安全的基本常識知之甚少，在信息不對稱的情況下處于弱勢。一些受害的消費者往往并不知道自己的權(quán)利，也不知道別人的義務(wù)，更不知道產(chǎn)品所應(yīng)當(dāng)達到的質(zhì)量標(biāo)準。

三、對于食品安全監(jiān)管能力存在問題的原因分析

1.食品安全監(jiān)管主體設(shè)置的不合理。作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，國家食品藥品監(jiān)督管理局負責(zé)對食品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展對重大事故的查處。

我國監(jiān)管部門架構(gòu)在設(shè)計時，多頭管理，職能交叉重疊。如果有一個環(huán)節(jié)監(jiān)管不力,會使其他環(huán)節(jié)的工作無效率。同時地方政府沒有建立起負責(zé)協(xié)調(diào)和促進各個部門合作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，導(dǎo)致各個部門在監(jiān)管的真空地帶或者交叉地帶監(jiān)管行為混亂，大大降低了監(jiān)管效率。

2. 食品安全立法不完善，制度存在漏洞。法律體系不夠完善,可操作性差；食品質(zhì)量認證標(biāo)準缺乏統(tǒng)一性、公正性;食品安全信息體系不健全，在西方受到普遍重視的食品可追溯制度、食品召回制度、食品風(fēng)險預(yù)警和分析等制度在我國都還處于空白的狀態(tài)。另外，對危害食品安全的違法行為處罰太輕。企業(yè)作為第一責(zé)任人的要求在日常監(jiān)管中沒有具體可操作的政策，只要不出大事，企業(yè)就可以有機會蒙混過關(guān)。即使被執(zhí)法人員查到，相較于造假所獲得的收益，懲罰代價相對較低，違反食品安全的行為屢禁不止

3.食品安全投資的不足,關(guān)鍵檢測技術(shù)和設(shè)備的落后,檢驗人員素質(zhì)的低下,嚴重地制約了監(jiān)管能力?？h級質(zhì)檢機構(gòu)80%沒有檢驗設(shè)備，多數(shù)只能靠眼看、手摸、鼻嗅來檢查食品質(zhì)量或做一些形式檢查，通過包裝、生產(chǎn)日期、合格證等外觀指標(biāo)判斷質(zhì)量，在日益隱蔽的造假技術(shù)面前束手無策。許多市、縣及其以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管機構(gòu)沒有食品安全監(jiān)管人員編制，由于在制度上對監(jiān)督員缺乏統(tǒng)一的準入要求，多數(shù)監(jiān)管人員的法律和專業(yè)知識貧乏，缺少食品安全基礎(chǔ)理論和技術(shù)，不能滿足依法行政的要求，更不能開展食品安全科研工作。

4.社會食品安全的監(jiān)管體系尚未建立，食品安全宣傳力度不夠。增強政府的監(jiān)管能力需要社會監(jiān)督體系的支持，社會公眾支持不夠，極大影響著食品衛(wèi)生監(jiān)督工作的成效。政府在食品安全法律、法規(guī)、標(biāo)準、安全知識方面宣傳不足。生產(chǎn)經(jīng)營者對食品安全的忽視，使食品安全在源頭上少了一道保護閘；而消費者對食品安全的缺失與無能為力，則為食品安全違法行為的泛濫提供以生存的土壤。

5.政府問責(zé)制缺失。由于法律沒有形成有效的失職行為責(zé)任追究制度，當(dāng)前食品安全監(jiān)管中廣泛存在“執(zhí)法不嚴”、“違法不究”的現(xiàn)象。由于一些監(jiān)管者權(quán)力尋租的成本比較小,接受賄賂、與假冒偽劣食品廠商持續(xù)合謀是風(fēng)險中性監(jiān)管者的理性選擇。在阜陽劣質(zhì)奶粉事件中,工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生部門互相推卸責(zé)任的虛假行政、工商監(jiān)管者的腐敗行為也客觀反映了政府問責(zé)制的缺失。

四、對于提高我國政府食品安全監(jiān)管能力的建議

從2009年6月份開始實行《食品安全法（草案）》，這部法律在組織架構(gòu)和法律上進行了改進，對食品安全的監(jiān)管進行了體制上的保證。就在新的法律框架下，針對出現(xiàn)問題的原因，本文就如何提高政府的監(jiān)管能力提出幾項建議：

1.健全組織機構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機制，加強部門的職責(zé)和溝通。將對品種的管理和“劃段”管理結(jié)合起來，將監(jiān)管的職能相對集中，權(quán)責(zé)明晰，對于需要“劃段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，職能上盡可能避免交叉。加強工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門配合，及時互通信息，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法合力。成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，明確兼職工作人員，逐步建立市、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，初步構(gòu)筑起一道基層食品安全防線。

2.建立完備的法律體系和食品安全制度。建立涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準以及質(zhì)量認證等工作提供依據(jù)。建立食品生產(chǎn)經(jīng)營準入制度、食品安全監(jiān)管制度和對食品安全違法者的責(zé)任追究制度構(gòu)成的三位一體的體系。將食品標(biāo)準盡快國際化接軌。在基層政府，食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全定期巡查制度、食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全強制檢驗制度和食品生產(chǎn)企業(yè)不合格整改幫扶工作程序等工作制度，保證相關(guān)立法和制度的有效實施。

3.加大政府部門在食品安全方面的投入，提高檢測水平。完善監(jiān)管機構(gòu)的編制，著力提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)。避免使用不合格的監(jiān)管人員。對新錄用人員，要按照食品安全監(jiān)管專業(yè)特性選拔，對現(xiàn)有非專業(yè)工作人員要加大培訓(xùn)力度。是提高技術(shù)裝備水平，在省、市、縣不同層面合理布局檢測設(shè)備，既防止重復(fù)建設(shè)，又防止出現(xiàn)監(jiān)測盲區(qū)。保障工作經(jīng)費，將食品安全監(jiān)管經(jīng)費列入預(yù)算，并監(jiān)督經(jīng)費的合理使用。

4.建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布體系和食品安全信用體系。有關(guān)食品安全信息在收集、歸納和匯總后統(tǒng)一對外發(fā)布，以克服信息不對稱,引導(dǎo)公眾在對食品的選擇中趨利避害；建立暢通的信息監(jiān)測和通報網(wǎng)絡(luò)體系，使國家對食品安全進行動態(tài)監(jiān)測，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險降至最小。將信息披露機制與獎懲機制密切聯(lián)系在一起，對假冒偽劣食品供給者和違規(guī)監(jiān)督者給予經(jīng)濟上懲罰和包括“聲譽”等非經(jīng)濟性懲罰。建立完整的“聲譽”考核體系，使得那些違法者不僅在食品行業(yè)里難以立足，而且在整個社會中也難以立足。

5.加強宣傳，建立社會監(jiān)管體系。完善的社會監(jiān)督體系應(yīng)該有政府、媒體、行業(yè)協(xié)會、消費者和社會大眾共同構(gòu)成。開展食品法制宣傳和安全教育，向公眾定時發(fā)布食品安全信息，教育公眾掌握食品質(zhì)量識別方法；扶持食品安全法制建設(shè)類節(jié)目和專欄，加強輿論監(jiān)督和宣傳；把食品安全常識列入中小學(xué)生的教育課時，開展食品衛(wèi)生安全教育。政府提供平臺讓消費者參與食品安全管理，加強行業(yè)自律，把食品企業(yè)對的食品安全責(zé)任真正化為自己的意識。

6.建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。同時將食品質(zhì)量安全納入各級政府和有關(guān)部門的責(zé)任目標(biāo)，簽訂食品質(zhì)量安全目標(biāo)責(zé)任書，成立了食品生產(chǎn)企業(yè)安全監(jiān)管組，實行責(zé)任區(qū)域負責(zé)制，落實三級責(zé)任人，逐級分解食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全專項整治的任務(wù)，對因工作不力出現(xiàn)問題的地方和部門，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。建立食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管檔案，做到了企業(yè)數(shù)量、質(zhì)量狀況、人員素質(zhì)、生產(chǎn)設(shè)備、證照情況、產(chǎn)品流向“六清楚”，對由于食品質(zhì)量問題造成安全事故的企業(yè)經(jīng)營者還要依法追究開刑事責(zé)任，使企業(yè)自覺按食品安全標(biāo)準生產(chǎn)加工。◆

參考文獻：

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[2] 劉錄民,董銀果,王荔萍食品.安全監(jiān)管能力建設(shè)探討[J].農(nóng)場經(jīng)濟管理,2009, (1)

作者單位：華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院