譚劍橋

中共湖南茶陵縣委黨校412400

摘要：黨的十七屆三中全會把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村工作的重要內(nèi)容提了出來，對"三農(nóng)"將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。這是繼土地承包、土地延包之后的又一次深刻變革，標(biāo)志著農(nóng)村改革進入了新的階段。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村改革對策

土地流轉(zhuǎn)的含義及產(chǎn)生背景

所謂土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶或經(jīng)營組織的行為。

改革開放30年來，土地承包到戶，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，土地的潛力發(fā)揮也得到充分顯現(xiàn)。土地延包政策的出臺，廣大承包土地的農(nóng)戶可以甩開怕政策變的思想包袱，放心經(jīng)營自己的土地。但由于以家庭戶為經(jīng)營單位的土地過于分散，條條田、塊塊地不利于農(nóng)戶大機械耕作，不利于農(nóng)戶打井配套，興建水利設(shè)施，不利于最大限度挖掘土地資源的效益潛力。致使大部分土地、糧食作物產(chǎn)量長期徘徊不前，經(jīng)濟作物品質(zhì)差、效益低，單位面積效益上不去，農(nóng)民收入不能持續(xù)快速增長。這已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

在農(nóng)業(yè)稅取消之前，農(nóng)村曾一度出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象，一部分思想活躍的農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)外出打工，涌入城市謀生計。自從取消農(nóng)業(yè)稅，再加上國家處于糧食安全的考慮，對種糧農(nóng)民施行補貼之后，農(nóng)民越來越不愿意放棄土地。因為即使自己種的不是太好，也可同樣享受國家補貼。有的農(nóng)戶缺乏勞動力，耕種水平不高，耕種效益低下，或者經(jīng)濟條件拮據(jù)，無法對土地加大投入耕種……等其他因素的影響。即使如此，大部分農(nóng)戶仍牢牢把守自己那份承包地，不愿讓別人承包。這不能不說是"三農(nóng)"工作中的一個突出問題。

此種現(xiàn)象的存在，不利于農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化的形成，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就沒有農(nóng)村的小康，沒有農(nóng)村的小康，就沒有全國的小康，全面實現(xiàn)小康那將成為一句空話。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國各地土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下幾種。

一是土地互換流轉(zhuǎn)。這種形式的土地流轉(zhuǎn)是最為原始也是最先出現(xiàn)的。主要是農(nóng)戶在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分到土地后，出于耕種的方便或其他的需要，而對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進行的簡單交換。

二是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)。主要指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金支付方式由雙方自行約定。主要發(fā)生在轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶與大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承包之間。這是當(dāng)前農(nóng)村最為廣泛的一種土地流轉(zhuǎn)形式。

三是集體租賃承包流轉(zhuǎn)。主要指集體經(jīng)濟組織將集體保留土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體以外的第三方經(jīng)營，并與之簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)租賃或承包協(xié)議，由租賃方或承包戶向集體支付租金。

四是股份合作式流轉(zhuǎn)。主要是通過建立股份公司，農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將其土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)戶憑借土地使用權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。農(nóng)戶將土地入股給公司后，既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營，也可不參與土地經(jīng)營，這種方式是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種新的方式。

五是股份制合作社式流轉(zhuǎn)。主要是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份共同組建合作社。合作社按照民主原則對農(nóng)戶的土地進行統(tǒng)一管理并掛靠龍頭企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營，不再由農(nóng)戶分散經(jīng)營。合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時，首先按照股份支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險金后，再按股進行第二次分紅。

當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進行的，雖然對農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展起到了一定的促進作用，然而由于對其缺乏制度化的規(guī)范，暴露出以下值得認(rèn)真思考的問題:

一是在土地流轉(zhuǎn)過程中存在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。一些地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的愿意，將作為土地主人的農(nóng)民視為可有可無的角色，只是熱衷于從自身的政績或其他利益出發(fā)，制定各種土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強迫的方式，擅自改變土地用途，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，從而將土地經(jīng)營范圍從城市國有土地擴大到鄉(xiāng)村集體土地，借以獲得更多的土地財政收入。

二是對農(nóng)村剩余勞動力可能帶來的經(jīng)濟和社會壓力認(rèn)識不足。土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力，這對城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴(yán)峻考驗。在沒有認(rèn)真研究城鄉(xiāng)一體化進程和農(nóng)村剩余勞動力就地安置問題的情況下，倉促地進行規(guī)模化經(jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，這有可能帶來一系列的經(jīng)濟和社會問題。

三是對土地流轉(zhuǎn)尚未進行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。當(dāng)前我國發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)，多是民間自發(fā)進行的，許多只是口頭協(xié)議，很容易產(chǎn)生糾紛。當(dāng)前，我國法律對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素還沒有進行明確統(tǒng)一的規(guī)定。此外，《物權(quán)法》對非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)進行了非常嚴(yán)格的限制，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，給土地資源的合理配置帶來很大的障礙。

對策與建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是新時期我國農(nóng)村改革成敗的關(guān)鍵所在，關(guān)系到我國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的大局，在各地的具體實踐過程中，必須嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會規(guī)定的三個基本原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改革土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，規(guī)范有序地推進。為此，對照我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題，應(yīng)采取以下措施：

一是盡快制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，對土地流轉(zhuǎn)進行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。首先，應(yīng)對《物權(quán)法》等相關(guān)法律進行修訂，放寬其對土地流轉(zhuǎn)主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程，更好地促進土地資源的合理配置；其次，應(yīng)對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進行法律上的統(tǒng)一約定，保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

二是打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺。首先，應(yīng)出臺有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；再次，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識等方面明顯的不利地位，要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，免費為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù)；最后，應(yīng)采取財政補貼、稅費減免等方式，對農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進行資金上的鼓勵和支持。

三是加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會保障體系尚未建立，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風(fēng)險。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎(chǔ)。