李長健　劉　進　李昭暢

基金項目：A本文為國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：07BFX003），教育部人文社會科學(xué)基金項目（項目編號：06JA820015）階段性研究成果。

作者簡介：A李長?。?965- ），男，湖南湘西人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授、法學(xué)博士，主要研究方向為法理學(xué)、經(jīng)濟法、國際經(jīng)濟法和“三農(nóng)”；劉進（1978- ），男，湖北當(dāng)陽人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生；李昭暢（1982- ），男，河北涿州人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生。

摘 要：在建設(shè)和諧社會的背景下，對公共利益的救濟成為關(guān)注的焦點問題。公共利益是公益訴訟的利益源頭，從利益出發(fā)，對公共利益進行法權(quán)凝練，進而建構(gòu)社會公益權(quán)這種新型的權(quán)利，并以此為權(quán)利契機，對公益訴訟的主體進行分析，賦予社會中間層組織以原告資格，是對現(xiàn)有權(quán)利體系與訴訟制度的完善與修正。

關(guān)鍵詞：社會公益權(quán)；公共利益；社會中間層組織；制度架構(gòu)

中圖分類號：D916；C914 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）05-0078-06

公益訴訟源自古羅馬的法律制度，是相對私益訴訟而言的。公益訴訟乃是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬市民均可提起。^［1］在古羅馬法中，公益訴訟的實質(zhì)含義是“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴”。^［2］建立公益訴訟制度，加強對社會公共利益的保護已成為法制建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的迫切需要。根據(jù)基本的法學(xué)理論，沒有相應(yīng)的實體權(quán)利，在訴訟中就無法實現(xiàn)救濟。社會公益權(quán)作為一種新型的權(quán)利順應(yīng)時代的發(fā)展而產(chǎn)生。在構(gòu)建社會公益權(quán)的基礎(chǔ)上對公共利益進行救濟符合法理的建構(gòu)進路。在公益訴訟中，主體的資格問題的解決是進行救濟的關(guān)鍵點，就不同的主體進行多維度考察，進而確立社會中間層組織作為公益訴訟的主要主體是建構(gòu)公益訴訟的理性選擇。

一、社會公益權(quán)——社會公共利益救濟的法權(quán)基礎(chǔ)

（一）公共利益：社會公益權(quán)源流之探

在《中國大百科全書》哲學(xué)卷中，利益被定義為“人們通過社會關(guān)系表現(xiàn)出來的不同的需要”。^［3］從哲學(xué)上講，利益是利益主體對客體價值的肯定，它反映客體所滿足主體的某種需要。馬克思主義利益理論認為，任何一個社會首先必須滿足人們的物質(zhì)生活需用，滿足人們的物質(zhì)要求，即滿足人們的物質(zhì)利益要求。從本質(zhì)上來講，利益是社會主體的需要在一定條件下的具體轉(zhuǎn)化形式，它表現(xiàn)了社會主體對客體的一種主動關(guān)系，構(gòu)成人們行為的內(nèi)在動力。^［4］由此可見，利益對于人類社會發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，人們追求的一切都與利益相關(guān)，人類活動的根本目的是追求利益。有學(xué)者指出，我國逐步形成的利益關(guān)系，特別是重大利益關(guān)系已經(jīng)構(gòu)成社會進一步發(fā)展的條件，與此同時，也構(gòu)成了社會矛盾、社會沖突、社會危機的基礎(chǔ)。原有的利益關(guān)系均衡被打破，利益群體的形態(tài)由隱變顯，利益沖突由暗變明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群體的利益觀逐漸變強，利益沖突亦日益突出。^［5］

公共利益既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，而是全體社會成員利益的綜合體。應(yīng)該說，公共利益是基于法治國家的前提，并在明確了保障和尊重公民基本人權(quán)的條件下提出的命題。^［6］公共利益（public interest）按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。^［7］美國《布萊克法律大辭典》將公共利益定義為：“公共利益是公眾和社團普遍享有的包含某種金錢利益，或者公眾或者社團的權(quán)利和義務(wù)因之受到影響的某種利益，公共利益并不意味著狹隘的某種私見之物，或者像處于爭議中的事情影響的特定地區(qū)的利益，為公民所分享的利益，通常屬于地方，州或者聯(lián)邦政府的大事。”公共利益作為利益分類的一種，是一個具有張力的概念，對于其界定有不同的看法。C?B? Leuthold提出基于地域標準為公益做的界定，即公益是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益，換言之，這個地域或空間以地區(qū)劃分，且多以國家之（政治、行政）組織為單位。所以，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益，就足以形成公益。至于在地區(qū)內(nèi)，居于少數(shù)人之利益，則稱之為個別利益。^［8］F. J. Neumann提出根據(jù)人數(shù)標準為公益做的界定，即公益是一個不確定多數(shù)人的利益，這個不確定的多數(shù)受益人就是公共的含義。換言之，以受益人之多寡的方法決定，只要大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，即屬公益。^［9］社群主義理論認為公共利益有三個基本特性。首先，這種利益不可能只提供給社群中某個人，而不提供給其他人。其次，這種利益具有相關(guān)性，即它不僅有利于某個人，而且有利于與他相關(guān)的許多人。最后，這種公共利益還涉及到誠實、無私、奉獻等人際原則。^［10］以約翰?羅爾斯為代表的新自由主義理論認為，公共利益具有不可分性和公共性兩個特點。馮?耶林認為“公共利益在由個人接近權(quán)利實現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非?，F(xiàn)實、極為實際的利益……即一種能夠保證和維持各人所關(guān)注的交易生活的安全秩序的利益”^［11］。

綜合以上觀點考慮，公共利益，就是指由國家或不特定多數(shù)社會成員所共同享有的具有張力和公共性的一般價值的共同性需要。其內(nèi)涵和外延隨不同因素變化而發(fā)生變化。我們發(fā)現(xiàn)公共利益范圍非常寬廣，公共利益是國家、社會全體成員共有共享的，每一個成員都能從中受益，如果公共利益受損，每一個成員的根本利益及長遠利益也將受損。公共利益的內(nèi)容因不同國家、不同文化理念、不同宗教信仰和不同生活習(xí)俗而不同。另外，公益的受益對象是公眾，是不確定的多數(shù)人。因此法律應(yīng)對公共利益——不特定多數(shù)人的共享利益加以保護，建構(gòu)社會公益權(quán)。

（二）公益權(quán)利：社會公益的法權(quán)凝煉

我們知道，利益是獨立于主體世界的定在，而利益的起源和內(nèi)容又是由客觀決定的，因為利益必然是從一定的物質(zhì)生活條件中產(chǎn)生，同時利益的主觀特性決定了利益必須以人的意識、經(jīng)驗和知識為媒介，因此利益產(chǎn)生于人同他的物質(zhì)生活條件的相互作用，是客觀和主觀的統(tǒng)一體。法律上權(quán)利和利益是兩個緊密聯(lián)系而又相區(qū)別的概念，法律對利益的調(diào)整不是將人們的主觀愿望、要求作為調(diào)整對象，法律也不可能對人的主觀世界進行直接介入，利益是權(quán)利動力之源，利益沖突是權(quán)利產(chǎn)生的直接原因，它使人滿足需要的行為與滿足需要的社會客觀可能性條件聯(lián)系起來。隨著社會發(fā)展，主客體辯證的對立統(tǒng)一關(guān)系逐漸在現(xiàn)實中顯現(xiàn)，社會主體利益的實現(xiàn)需要以公共利益存在為條件，同時公共利益存在和發(fā)展又以社會主體利益訴求為基礎(chǔ)。由于尤其是人類可以支配的物質(zhì)利益是有限的，所以立法者面臨的最大問題是怎樣有效地分配資源，以最大限度地滿足人類的需要，由此需要法律規(guī)定各種權(quán)利和義務(wù)。立法者并不能創(chuàng)造和發(fā)明社會主體的權(quán)利要求。公共利益是現(xiàn)實存在的，并不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移，馬克思認為“立法者應(yīng)當(dāng)把自己看作一個自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，它把精神的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”^［12］。這一理論原則應(yīng)在社會公益權(quán)的確認中落實，即將公共利益這一權(quán)利要求作為確認社會公益權(quán)的客觀依據(jù)與現(xiàn)實淵源，而把對社會公益權(quán)的確認作為對不特定多數(shù)人的應(yīng)有權(quán)利的法律記載。

權(quán)利最早是作為個體的概念出現(xiàn)的，而作為不特定多數(shù)人的社會公益權(quán)是否能夠打破這種既存的權(quán)利體系，關(guān)鍵在于其“權(quán)利”是否可以具有共同性或公共性的特征。隨著社會的發(fā)展，在一定的社會體系中，不同的社會歷史背景與生存條件，不同的利益群體和權(quán)利主體之間必然存在著某些共同的需要、利益和要求，即人們需要普遍保護的利益或權(quán)利。這就為社會公益權(quán)的確認提供了現(xiàn)實的依據(jù)。從權(quán)利的構(gòu)成要素角度分析，霍蘭爾德在《法理學(xué)》第八章“權(quán)利的分析”中認為一種權(quán)利必然具備以下要素：一是權(quán)利被授予的人或者權(quán)利的擁有者（權(quán)利主體）；二是權(quán)利行使的對象（權(quán)利客體）；三是行為或自制；四是權(quán)利所約束的人。人、物和行為是權(quán)利中的恒定要素。^［13］權(quán)利與權(quán)利之間因為這四個元素的不同而不同，權(quán)力的要素不同構(gòu)成了不同類型的權(quán)利，社會公益權(quán)就是不特定多數(shù)人所享有的權(quán)利，同樣具備以上的四個要素。社會公益權(quán)是社群主義人權(quán)觀的具體體現(xiàn)，是法律化的表達。該種權(quán)利旨在謀求社會的實質(zhì)正義與平等。隨著社會的進步，人類對世界的深入探索，都會使人類的認識深化，會創(chuàng)造出前所未有的權(quán)利，盡管暫時會對已有的權(quán)力體系形成沖擊，一旦人們在新的基礎(chǔ)上對權(quán)利體系進行廓清，就會使權(quán)利體系更加科學(xué)合理。

社會公益權(quán)的建構(gòu)有其獨特的邏輯自恰性。社會發(fā)展具有相應(yīng)規(guī)律性，因此權(quán)利理論的建構(gòu)應(yīng)首先明確其邏輯思路。首先，權(quán)利義務(wù)是社會法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，基于權(quán)利的保護是法治社會的重要內(nèi)容，而對公共利益保護的理論，通常是相互隔裂的，尚未形成系統(tǒng)性，而散見于各法律制度中，不利于公共利益的全面保護，而且隨著社會的發(fā)展，公共利益保護應(yīng)進行相應(yīng)理念的轉(zhuǎn)變，促進公共利益可持續(xù)、系統(tǒng)保護。其次是社會和諧發(fā)展與公共利益保護理念。和諧社會是一個發(fā)展、公平、民主、文明、法治的社會，和諧社會建構(gòu)，應(yīng)以現(xiàn)實利益的增量為基礎(chǔ)，促進利益增量，實現(xiàn)公共利益的保護是和諧社會建構(gòu)的重要內(nèi)容。因此，社會公益權(quán)以社會和諧發(fā)展為理論邏輯點，以公共利益的保護為實踐邏輯點。社會公益權(quán)可以從主體和客體兩個向度進行考察。第一，社會公益權(quán)的主體向度。在不同社會歷史發(fā)展時期，從人類社會主體出發(fā)，人類主體會超越自身和消極被動的歷史狀況，從而成為自覺創(chuàng)造歷史的主人?；谏鐣鏅?quán)的特性，其主體向度具有雙重性和多維度。首先，社會公益權(quán)主體具有個人性與公共性統(tǒng)一。社會公益權(quán)是所有個人以及一定組織，包括國家所享有的權(quán)利，我們應(yīng)明確就社會公益權(quán)而言，個體權(quán)利須通過集體行為所實現(xiàn)，可見，社會公益權(quán)是個人享有的權(quán)利，但其實現(xiàn)方式是一項公共權(quán)利。社會公益權(quán)主體向度具有多維度。社會公益權(quán)主體的個人和公共雙重性，決定了主體向度的多維度，同時，社會公益權(quán)體系包括經(jīng)濟、政治、社會和文化等多方面的權(quán)利，是一個完整的不可分割的體系，這也決定了社會公益權(quán)實現(xiàn)的多維度。第二，社會公益權(quán)的客體向度。馬克思認為，人的全面發(fā)展的實現(xiàn)首先植根于主體對使用價值之需求的充分滿足和主體作為全面的生產(chǎn)力對社會資源的無限開發(fā)，這一過程也是物質(zhì)財富無限豐裕的社會對個人全面發(fā)展的外在印證。^［14］在現(xiàn)實發(fā)展過程中，物質(zhì)世界不可能無序、無限開發(fā)，這也是社會公益權(quán)得以產(chǎn)生的根據(jù)，因此，從客體向度探討社會公益權(quán)顯得必要，人類社會的可持續(xù)發(fā)展需要以客體資源的可持續(xù)利用為條件，而現(xiàn)實發(fā)展中，主客體發(fā)展的矛盾沖突已經(jīng)顯現(xiàn)。社會公益權(quán)正是以公共利益為出發(fā)點，對客體資源進行可持續(xù)保護的權(quán)利。

“有權(quán)利必有救濟”，基于對社會公益權(quán)的建構(gòu)，對應(yīng)的公益訴訟就有其權(quán)利的根源，進而在法理的層面解決了公益訴權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)問題，為公益訴訟構(gòu)建了法權(quán)依據(jù)。

二、社會中間層——社會公益權(quán)救濟主體理性回歸

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立及完善，各類公益違法行為也日益增加，各種利用非法手段侵害、破壞、浪費公有資產(chǎn)特別是國有資產(chǎn)的事件層出不窮，數(shù)額越來越大。與此同時，消費者權(quán)益受損現(xiàn)象普遍化，消費者與那些財力雄厚、人力資源豐富的生產(chǎn)經(jīng)營實體相比，顯然是勢單力薄。企業(yè)為了短期經(jīng)濟利益往往在投資、生產(chǎn)過程中忽視環(huán)境保護，以破壞性手段開發(fā)、利用礦產(chǎn)資源和自然資源，使得環(huán)境污染和破壞問題日益惡化。

（一）實踐審視：社會公益權(quán)救濟的法律缺失

傳統(tǒng)的訴訟理論一直堅持：實體法沒有明確賦予的權(quán)益，在訴訟法上就無法為其設(shè)立救濟它的訴權(quán)。^［15］權(quán)益包括權(quán)利和利益。我國現(xiàn)行的法律還沒有明確規(guī)定社會公共利益，當(dāng)其受到損害時就無法得到最根本和最權(quán)威的司法救濟。另一方面，“訴訟利益”理論認為：只有當(dāng)自己的權(quán)利或法律上的利益受到直接侵害時，當(dāng)事人才具有原告資格。^［16］這種傳統(tǒng)一方面承認和強調(diào)公共利益的存在和重要，另一方面卻有意無意忽視和關(guān)閉了公共利益受侵犯后的救濟之門。我國對公共利益存在實體法上保護的規(guī)定，《民法通則》第7條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益……”。但在程序法上，沒有明確賦予公民享有通過法律途徑保護公共利益的權(quán)利，這使得即使在實體法律上規(guī)定的權(quán)利也形同虛設(shè)，我國《消費者權(quán)益保護法》第6條規(guī)定“國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費者合法權(quán)益的行為進行社會監(jiān)督”?！缎姓V訟法》第2條和第41條規(guī)定，只有行政相對人或法律利害關(guān)系人認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，具有可訴之利益，才具備提起行政訴訟的原告主體資格。如果行政機關(guān)的行為未直接侵犯其個體的合法權(quán)益，也未對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，盡管行政機關(guān)的行為可能損害公共利益，但由于公共利益并非個體利益，因此，在相關(guān)訴訟的司法實踐中，法院多不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。從現(xiàn)有制度的實際操作上看，訴訟程序的啟動和運行是需要花費相當(dāng)?shù)臅r間、人力、物力與財力，既要耗費大量的時間和精力，又要支出訴訟費用和律師費用等相關(guān)費用，這種消極的訴訟機制加劇了違法行為者的僥幸心理與投機行為，不能不說是我國訴訟體制的嚴重缺陷?？梢娢覈嬖V訟仍處于求助無著的境地，對利益遭受損害的不特定社會公眾仍缺乏充分的司法保障，社會公共利益仍然得不到有力的維護。這不但極大地挫傷了公眾參與維護公共利益的積極性，更為嚴重的是造成了公共利益保護的司法真空，對事關(guān)每一個人切身利益的公共利益得不到有效保護。

“無救濟即無權(quán)利”，權(quán)利與司法救濟相依隨。司法應(yīng)當(dāng)成為保護公民權(quán)利和社會公共利益的最后一道防線。任何一種法律權(quán)利要想獲得實在性，必定意味著其最終可以獲得司法上的救濟。雖然權(quán)利救濟的渠道是多元的，但司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑。如果最終缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結(jié)與和諧帶來破壞性后果)，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！?sup>［17］在法律制度和實踐方面，隨著社會的進一步發(fā)展、世界法律發(fā)展的趨勢潮流及人民法律意識的提高，這種傳統(tǒng)的理論，越來越不適應(yīng)社會的發(fā)展和要求，受到了很多實踐、理論和制度的挑戰(zhàn)。

（二）多維考察：社會公益權(quán)救濟的主體之辨

目前，對于公益訴訟主體的爭論主要有檢察機關(guān)說、社會中間層組織說、個人說三種，對于不同的主體參加公益訴訟的理論與現(xiàn)實的分析是確定其主體地位的依據(jù)。

檢察機關(guān)說有其不足之處。檢察機關(guān)在公益訴訟中的雙重身份相互矛盾。公訴人在案件的庭審中，具有雙重身份，承擔(dān)兩種職責(zé)，既是本案的公訴人，又是檢察機關(guān)派出的本案庭審活動的監(jiān)督者，既承擔(dān)出庭支持公訴的任務(wù)，又承擔(dān)對庭審程序和庭審活動是否合法的監(jiān)督任務(wù)。但是從本質(zhì)上講，訴訟權(quán)與監(jiān)督權(quán)是相互矛盾的。訴訟權(quán)作為一種被監(jiān)督的權(quán)利，是監(jiān)督的對象，在利益上與監(jiān)督權(quán)相互排斥、相互沖突和對抗。這種對抗性決定了同一主體不可能同時擁有監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。作為監(jiān)督者必須具有超然的中立地位，這是正確行使監(jiān)督權(quán)的前提。只有保持中立地位，監(jiān)督者才能對被監(jiān)督的行為做出客觀公正的評價，才能保證監(jiān)督的公正性。而訴訟權(quán)要求以維護一方當(dāng)事人利益為根本出發(fā)點，從根本上破壞了監(jiān)督權(quán)的中立性。^［18］另外，檢察機關(guān)的技術(shù)性、專業(yè)性有限，而被訴方在技術(shù)上往往擁有信息成本優(yōu)勢，檢察機關(guān)要想對被訴方進行起訴，必須在相關(guān)的技術(shù)、專業(yè)、行業(yè)投入巨大的人力、財力、物力、精力，直接增加公益訴訟的運行成本。

個人說也有其不妥之處。第一，公益訴訟的特點就是涉及國家利益或社會公共利益，對公民個人的具體利益影響一般不會太大，即使法律賦予公民個人以訴權(quán)，實際行使訴權(quán)的人也不會很多。第二，有些案件當(dāng)事人眾多，利益分散，具體到個人的利益損害相對不大，一人起訴，大家受益，這樣個人處于經(jīng)濟效益的考慮以及“搭便車”的普遍心理，會造成無人起訴。第三，社會公益訴訟案件一般都是重大、復(fù)雜的案件，被告往往是大集團或者掌握特權(quán)的機構(gòu)，因此調(diào)查、取證、舉證的工作量、難度是非常大的，很多情況下，公民個人的法律專業(yè)水平無法與之抗衡，因此難以取證、舉證、證明，難以起訴及勝訴。第四，我國目前公民法制意識沒有得到普遍的提高，公民沒有形成積極參與國家管理的意識，并且少數(shù)別有用心的人會利用法律賦予的權(quán)利去達到自己的個人目的，容易造成原告方濫用訴權(quán)，會侵害被告方的合法權(quán)益，擾亂社會秩序，浪費司法資源。第五，在公益訴訟中，訴訟雙方地位和力量對比懸殊，被告往往是掌握著某種特權(quán)的部門或者是有較大勢力的企事業(yè)單位，而原告方如果是公民個人力量薄弱。處于劣勢地位的原告方可能會受到不公平的待遇，甚至被告一方鑒于自己的強勢地位會打擊報復(fù)原告方，迫使原告放棄訴訟，使社會正義得不到伸張。我們并不否認個人可以作為處分權(quán)人或管理權(quán)人以外的第三人為了維護國家和社會的公共利益可以提起民事訴訟的權(quán)利，但是單純依靠個人的力量，作為維護公共利益提起民事訴訟的主體可能會使很多權(quán)益得不到有效的保障。因此，為了平衡原、被告之間的差距，民事公益訴訟需要一個專業(yè)的、較為強大的訴訟主體來擔(dān)負起訴職責(zé)。

（三）主體回歸：社會中間層救濟的應(yīng)然自恰

社會中間層組織是指為政府干預(yù)市場，市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的組織機構(gòu)。因為現(xiàn)代社會的關(guān)系日益復(fù)雜，各種新型社會關(guān)系層出不窮。因此，將國家部分公共利益的管理職能分離出來，賦予社會力量去行使，不但具有重大的法律意義，而且具有重大的政治意義。^［19］現(xiàn)在社會尊重個人權(quán)利，但個人權(quán)利的實現(xiàn)往往通過其所在的社會組織或團體實現(xiàn)，所有團體的行為最終可歸結(jié)為組成團體的個人的行為。^［20］所以賦予社會中間層以公益訴權(quán)，是實現(xiàn)個人價值的重要手段，是個人價值與社會價值的結(jié)合與統(tǒng)一。社會中間層組織最適合為公益訴訟的主體具體有以下原因。第一，社會中間層組織公益性。社會中間層組織設(shè)立的目的就是為了實現(xiàn)和維護以社會整體利益優(yōu)化為目標的社會公共利益。這種公共利益盡量以一個行業(yè)內(nèi)成員共享或一個地域內(nèi)居民共享為基礎(chǔ)，主動對社會公共利益予以關(guān)注并產(chǎn)生影響。它們承載著大量的對社會公共利益追求的社會歷史責(zé)任。第二，社會中間層組織具有民間性。主要體現(xiàn)在其組織形式和活動方式、內(nèi)容的自主性，一般不受政府直接控制。第三，社會中間層的各類組織能夠存在，主要在于具有一定的專業(yè)性，在一些接受委托的專業(yè)性較強的社會活動中，社會中間層的專業(yè)性特點也很突出。

社會中間層組織所具有的特征，使它在參與公益訴訟時更具有公正性、可接受性、專業(yè)性和獨立性，降低訴訟的成本。第一，社會中間層組織做出的行為相對專業(yè)、權(quán)威、可接受，節(jié)約了司法資源，降低了訴訟成本；第二，社會中間層主體的專業(yè)性、獨立性，增強了受個體之間的信任、大大降低了信息收集的成本，在參與訴訟及取證的手段時更加科學(xué)具體，可以更好地實現(xiàn)減少訴訟成本；第三，社會中間層組織可以基于設(shè)立的宗旨，維護團體成員的共同利益以及與其宗旨相關(guān)的國家利益和社會公共利益；第四，社會中間層組織基于對與本團體相關(guān)的公共事務(wù)如環(huán)境保護、消費者權(quán)益等的了解與熟悉，在行使原告權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方面更為方便，以團體這一組織形式介入更能產(chǎn)生強大效應(yīng)，影響范圍更大。因此，賦予社會中間層組織以公益訴訟的原告資格，能夠使團體從行業(yè)的角度更好地維護國家利益和社會公共利益。

三、公益權(quán)保障——公益訴訟制度的良性架構(gòu)

（一）訴權(quán)賦予：公益訴訟的訴訟基石

公益訴訟的訴權(quán)的分配關(guān)系到社會公共利益遭到侵害時能否得到充分的司法救濟。在傳統(tǒng)訴權(quán)原則下，如果具備條件的原告出于正當(dāng)?shù)幕虮砻嫔锨橛锌稍睦碛刹辉柑崞鸸嬖V訟時，就要突破傳統(tǒng)“當(dāng)事人適格理論”，賦予無直接利害關(guān)系人為維護社會公益提起訴訟的權(quán)利。社會中間層組織作為公益訴訟主體的理論基礎(chǔ)是“訴訟信托”理論，訴訟信托是建立在“專門維護公眾利益的團體”和“這一團體有其自身的法益”兩個概念基礎(chǔ)上。它指的是，某一社會公益團體在法律授權(quán)的前提下對某些權(quán)益有訴的利益，從而專門在此項公益權(quán)利受侵害或可能受到侵害時提起訴訟，而組成該公益團體的成員可以直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張利益。^［21］依系統(tǒng)科學(xué)的等級層次原理，具有一定共同性的社會個體成員的利益依一定的利益集團進行初次的整合，再經(jīng)各種利益集團的再次整合，從而形成社會整體利益，這種機制是最為合理的。社會中間層組織作為一定利益集團初次整合的產(chǎn)物，具有典型的代表性，其不僅具備參與相關(guān)活動的能力、信息、精力而且其成員的要求與組織的職責(zé)也使其具有參與相關(guān)活動的動力。將訴權(quán)直接賦予這類以某一群體利益為動因的社會中間層組織，由其真正介入公益訴訟，能夠保障其從本團體所代表的群體利益角度進行參與。如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，消費者協(xié)會是“依法成立的對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督和保護消費者合法權(quán)益的社團”。賦予社會中間層組織這種起訴資格，是與社會中間層組織的宗旨相吻合的，這種優(yōu)勢使得團體更能站在國家利益和社會公共利益的立場去行使訴權(quán)，而不至于走向極端。受害人利益、社會中間層組織利益與社會公益一致性相當(dāng)突出，將訴權(quán)直接賦予這類社會中間層組織，可以有效地解決卷入糾紛的當(dāng)事人眾多和個人起訴“搭便車”等問題，并能使社會中間層組織的監(jiān)督權(quán)利獲得司法強制的有力保障。為發(fā)揮公益訴訟保護公共利益的作用，除了賦予社會中間層組織提起確認之訴或不作為之訴的權(quán)利之外，還應(yīng)允許社會中間層組織提起損害賠償?shù)脑V訟請求。

（二）舉證分配：公益訴訟的程序關(guān)懷

影響舉證責(zé)任分配的關(guān)鍵因素是當(dāng)事人取證的難易。實踐中，取證難易主要受制于兩個方面：一是當(dāng)事人空間上距離證據(jù)的遠近或與證據(jù)的空間聯(lián)系程度。其實質(zhì)意義在于，基于案件的客觀情況，影響待證事實認定的證據(jù)如在對方當(dāng)事人所掌握的空間內(nèi)，主張者即無從取證，這種情況下要主張者舉證是根本不可能的。其二是當(dāng)事人收取證據(jù)的能力。通常情況下當(dāng)事人有取證能力，但在一些特殊情形下特別是涉及較強技術(shù)性手段的運用方能取證的情形下，當(dāng)事人一方會因為缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段而難以舉證。由此，在主張者不具備取證能力時，按舉證責(zé)任“正置”分擔(dān)舉證責(zé)任有違公平理念，因此要實行倒置。舉證責(zé)任倒置可基本定義為對方當(dāng)事人對主張者主張的特定事實本身或該事實的部分要件承擔(dān)舉證責(zé)任。無論采取哪種原則，都應(yīng)保證訴訟的公平、公正、效率和經(jīng)濟。法院在審查案件時，就需要制定相應(yīng)的舉證規(guī)則，使各方必須努力公開自身掌握的信息，平衡信息差異，以使法官的判斷盡可能接近客觀事實。社會中間層組織提起公益訴訟應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置，但不是全部倒置。首先，對于行為合法性的舉證責(zé)任，由于被告是基于自己掌握的證據(jù)，并具有自己的理由，而這些信息原告不可能知曉，所以這部分的舉證責(zé)任應(yīng)由被告承擔(dān)。其次，有關(guān)對社會公益造成損害或可能造成損害的事實證據(jù)，特別是在技術(shù)領(lǐng)域，其涉及許多專業(yè)方面的專業(yè)知識，而 社會中間層組織作為專業(yè)性機構(gòu)對此類信息的掌握具有人力和知識的優(yōu)勢，因此這部分證據(jù)應(yīng)由原告負責(zé)提供，真正實現(xiàn)訴訟的公正、公平、效率和經(jīng)濟。

（三）防止濫訴：公益訴訟的異化遏制

公益訴訟最大的特點就是主體資格的擴大化。然而，在“訴訟爆炸”的今天，即使是在有著“厭訟”傳統(tǒng)的我國，也存在著濫訴的可能。但作為一種制度的設(shè)立，應(yīng)考慮萬中有一。有些人會利用這一制度達到其別有用心的目的，如在相關(guān)主體的競爭當(dāng)中，一方可以通過向人民法院提起公益訴訟來影響對方社會信譽，從而達到其相應(yīng)的目的。因此，應(yīng)設(shè)立一定的制度來防止濫訴的發(fā)生，可以借鑒美國的事先通知的制度，實行處理程序前置制度。在提起公益訴訟前，必須先向相關(guān)行政主管部門進行舉報。主管機關(guān)在法定期限內(nèi)未對所涉事項做出決定并及時采取措施，有權(quán)主體可以自行提起公益訴訟。這樣做就可以給行政機關(guān)一個自己進行補救的期間，畢竟公益訴訟只是為了彌補社會管理的不足，只要能達到維護公共利益的目的即可。再則，實行原告資格審查制度，法院在正式受理公益訴訟前，應(yīng)審查原告身份是否合法、提出的證據(jù)是否充分、起訴是否有適當(dāng)?shù)睦碛?。在案件起訴階段，嚴把受案關(guān)，要求原告起訴時，應(yīng)有具體的訴訟請求和事實理由并提出相應(yīng)的證據(jù)。對案件是否涉及公共利益的判斷，人民法院可以對民事公益訴訟進行審理前的預(yù)審或者舉行聽證，以起到過濾的作用。對故意捏造事實進行虛假告發(fā)等惡意濫用訴權(quán)的原告，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任如賠禮道歉、賠償被告因應(yīng)訴遭到的損失及對原告進行罰款。

（四）資金保障：公益訴訟的物質(zhì)基礎(chǔ)

訴訟成本高是限制社會中間層組織主動提起公益訴訟的最大阻礙之一，經(jīng)濟原因也會導(dǎo)致社會公益權(quán)的貧困。為了解決這一問題，我們一方面需要保障社會中間層組織不會因訴訟而受到不應(yīng)有的經(jīng)濟損失，另一方面在社會中間層組織自身發(fā)展中還必須擴寬并健全籌資渠道，增強其經(jīng)濟實力。公益訴訟的案件一般牽涉面較大，訴訟費用非?？捎^，原告會不會提起訴訟的決定，很多情況下與訴訟費用相關(guān)。原告敗訴的，其訴訟費用可通過成立公益訴訟基金會轉(zhuǎn)嫁，從每件勝訴的公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源。公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用。公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫剟睿环矫媸菍υ娓冻龅膹浹a，另一方面，在原告勝訴的情況下，可以獲得一定數(shù)額的獎勵，從而形成一種激勵機制，鼓勵大家關(guān)心社會公共利益，推動整個社會的良性發(fā)展?！?/p>

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