袁　娟　曹立鋒

經(jīng)過戰(zhàn)后60多年的發(fā)展，日本已經(jīng)建立起以較為完備的繼續(xù)教育法律體系，包含憲法、教育基本法、社會教育法、圖書館法等基本法律。研究日本繼續(xù)教育立法的發(fā)展歷程，分析其發(fā)展現(xiàn)狀和特點，對我國開展繼續(xù)教育立法實踐有重大借鑒意義。

一、二戰(zhàn)后日本繼續(xù)教育立法發(fā)展歷程

制定和實施法律是日本政府干預繼續(xù)教育的主要手段。從一定意義上說，日本繼續(xù)教育的法制化過程，就是一部繼續(xù)教育的發(fā)展史。二戰(zhàn)后日本繼續(xù)教育立法發(fā)展歷程大致可以分為二戰(zhàn)以后至20世紀60年代末的社會教育法主導下的現(xiàn)代繼續(xù)教育法律體系基礎建設期、20世紀70年代至80年代末以終身學習振興法為標志性成果的改革發(fā)展期和20世紀90年代初至今以完善終身教育為立法理念的當代繼續(xù)教育法律體系的繼續(xù)推進期三個階段。

(一)以社會教育法為主導的繼續(xù)教育法律體系基礎建設期

二戰(zhàn)以后至20世紀60年代末是日本繼續(xù)教育法律體系的基礎建設時期，《教育基本法》、《社會教育法》、《圖書館法》等重要法律的頒布，奠定了日本繼續(xù)教育法律體系的基礎，為日后日本繼續(xù)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展提供了強大的法律保障。例如，日本文部省于1945年9月發(fā)表了《新日本建設教育方針》，其中關于繼續(xù)教育方面，提出全面推展成人教育、家庭教育、勞工教育、圖書館、博物館等繼續(xù)教育方面的改革措施。1947年頒布的《教育基本法》規(guī)定著日本教育的指導思想和基本事項，是日本繼續(xù)教育法律法規(guī)制定的依據(jù)。1950年頒布了《圖書館法》，它實際上是規(guī)范公共圖書館的專門法律，對其基本任務、服務原則、管理體制、設置主體和國家支持制度等作了一一的規(guī)定。1953年頒布了《青年學級振興法》規(guī)定為完成九年義務教育學習的青年提供學習機會、組織學習活動。

1949年頒布實施的《社會教育法》是日本關于繼續(xù)教育最主要的專門法律規(guī)范。《社會教育法》共分七章，其主要內(nèi)容如下：第一章總則(第1條～第9條)對社會教育的含義進行了闡釋，指出了國家和地方公共團體為發(fā)展社會教育必需提供的幫助；第二章社會教育主任及候補社會教育主任(第9條之2-第9條之6)對社會教育主任和社會教育主任候補的職務、資格、研修等進行了規(guī)定；第三章社會教育有關團體(第10條～第14條)定義了社會教育相關團體的概念，對其與教育委員會和國家及地方公共團體的關系進行了說明；第四章社會教育委員(第15條～第19條)對社會教育委員會的構成、職責和定額進行了規(guī)定；第五章公民館(第20條～第42條)對公民館的設置和功能、職員的研修、公民館的補助和類似設施等進行了規(guī)定；第六章學校設施的利用(第43條～第48條)規(guī)定了學校設施的范圍和學校設施的利用方法；第七章函授教育(第49條～第57條)對函授教育的定義和認定等內(nèi)容進行了規(guī)定。

(二)以終身學習振興法為標志的繼續(xù)教育法律體系的改革發(fā)展期

從20世界70年代開始，日本進入近現(xiàn)代史上的第三次教育改革時期，與此同時，繼續(xù)教育立法也進入了改革完善階段，進一步促使日本繼續(xù)教育的推進有法可依，有章可循。

1971年日本社會教育委員會出版的《關于高速發(fā)展中社會教育的報告》是日本推動繼續(xù)教育發(fā)展的一個非常重要的文件。該報告提出如下建議：

△拓展社會教育的概念；

△根據(jù)終身教育的觀點使社會教育系統(tǒng)化；

△改進教育的內(nèi)容和方法以適應多方面的需要；

△促進各組織的活動和志愿的活動；

△加強社會教育的管理。

1981年日本中央教育審議會做出的《關于終身教育的政策解釋》，闡釋了日本終身教育的意義，總結了日本終身教育的現(xiàn)狀和今后的課題，按照時間標準將終身教育劃分為成人前教育、成人教育和高齡期教育三個階段，并指出了每個階段應該重點關注的問題和采取的措施。1987年10月日本政府頒布了《教育改革推進大綱》，文部省在1988年7月將“社會教育局”改為“終身學習局”。在上述一系列改革醞釀的基礎上，1990年日本國會通過《終身學習振興法案》，同年通過了《關于整備振興終身學習推進體制的法律》，即《終身學習振興法》，這是日本第三次教育改革過程中頒布的最重要的法律文件，共由12條和附則組成，是日本有關終生學習的第一個法律。

(三)以完善終身教育為立法理念的繼續(xù)教育法律體系的繼續(xù)推進期

1992年，終身學習審議會提出《關于適應今后社會發(fā)展的終身教育振興對策》，成為日本迎接21世紀挑戰(zhàn)的基本戰(zhàn)略。1996年，日本發(fā)布的《日本白皮書》明確提出構建“每個人無論在任何時候都能自由選擇學習機會并使其成果得到適當評價”的終身學習型社會的重要性。2004年，終身學習審議會就《關于今后終身學習的振興政策方案》進行了審議，在堅持終身教育的基礎上提出了今后發(fā)展的基本意見。隨著時代的發(fā)展，日本繼續(xù)教育立法將在終身教育理念的指引下重點關注促進年輕人就業(yè)技能的提高，促進家庭和社區(qū)的教育功能的發(fā)揮等方面內(nèi)容。

二、日本繼續(xù)教育立法的現(xiàn)狀和特征

經(jīng)過戰(zhàn)后60多年的發(fā)展，日本已經(jīng)形成了較為完備的繼續(xù)教育法律體系，在立法主體上體現(xiàn)了多層次性，在立法程序上體現(xiàn)了規(guī)范性。

(一)日本繼續(xù)教育法律體系的完備性

日本的繼續(xù)教育法律法規(guī)并不是單獨設置的，而是由基本法律、社會教育法律、終身學習設施法、審議會信息、政策解釋和其他法令六大部分構成，這六大部分又包含相應的構成內(nèi)容，相輔相成，一起構成了日本繼續(xù)教育完整的法律體系。第一，基本法律。日本繼續(xù)教育的基本法律主要包括日本國憲法和教育基本法兩項法律制度。教育基本法對日本教育事業(yè)的宗旨和基本原則做出了規(guī)定，是日本制定其他各類教育法律的綱領性法律文件，為繼續(xù)教育專門法律的制定提供法律依據(jù)。第二，社會教育法律。社會教育法律是日本繼續(xù)教育法律體系的核心組成部分，主要包括社會教育法、關于整頓振興終身學習對策的推進機制的法律、體育振興法、青年班級振興法等。第三，終身學習設施法。終身學習設施法是專門針對繼續(xù)教育的設施管理制定的法律法規(guī)，包括圖書館法、學校圖書館法和博物館法等部分。第四，審議會信息。包括中央教育審議會、終身學習審議會、保健體育委員會關于振興體育的特別委員會等的倡議和審議信息等。第五，政策解釋。例如，1977年6月的關于終身教育(中央教育審議會政策解釋)；1990年1月的關于終身學習的基礎整備(中央教育審議會政策解釋)；1996年4月的關于地方終身學習機會的充實措施(終身學習審議會政策解釋)；1998年9月的關于適應社會變化的今后教育行政的應有狀態(tài)(終身學習審議會政策解釋)等。第六，其他法律法令。例如，文化藝術振興基本法、高齡社會對策基本法、學校教育法、世界人權宣言等，這些法律法令涉及到了繼續(xù)教育的基本思想或具體內(nèi)容，是對

上述五項法律法規(guī)的有益補充?？傊陨?個方面的法律法規(guī)、政策規(guī)章都是圍繞推動繼續(xù)教育發(fā)展這一中心建成的，它們多方面、多層次，相互銜接和補充，共同構成日本繼續(xù)教育法律體系。

(二)日本繼續(xù)教育立法主體的多層次性

日本繼續(xù)教育立法的主體從縱向?qū)哟蝸砜?，主要包括國會、?nèi)閣、文部省及文部省終身教育審議會、各級地方政府等，形成了分工負責、相互配合的繼續(xù)教育立法主體系統(tǒng)。

日本國憲法第41條規(guī)定國家的最高權力機關是國會，國會是日本唯一的立法機關。國會審議和通過各種法案，以法律形式確定國會國法，與繼續(xù)教育相關的國家法律也是通過這種形式確定的。在這一法律的基礎上，政府內(nèi)閣可以制定政府命令(簡稱政令)，掌管文教事業(yè)的文部省長官文部大臣可以制定文部省令(簡稱省令)，這些政令和省令都是為了貫徹和實施國會制定的相關法律，與國法是相輔相成的。文部省作為國家主管教育的行政機關，在推進繼續(xù)學習體系建設中發(fā)揮著整合多方面力量，制定全國性標準，提出政策性建議，資助地方政府和民間社團等重要作用。1990年在文部省成立的終身教育審議會、終身學習審議會作為直接聽命于文部大臣的咨詢機構，是制定終身學習政策的國家性機構。在建立終身學習體系的過程中，終身學習審議會根據(jù)發(fā)展的狀況和需要，及時提出對全國具有指導性的政策。依據(jù)終身學習振興法，地方各級政府對發(fā)展終身學習規(guī)定了明確的責任，包括制定地方性法規(guī)，設立專門的行政機構，制定終身學習振興計劃，設立“終身學習推進中心”和制定地區(qū)終身學習發(fā)展規(guī)劃等。

(三)日本繼續(xù)教育立法程序的規(guī)范性

日本對繼續(xù)教育立法程序給予了高度的關注和嚴格的限制。在立法程序上，一般由內(nèi)閣提出繼續(xù)教育法案，先由文部省制定法案草稿，然后提交中央教育審議會進行全方位的審議并提出議案，經(jīng)文部大臣通過后提交內(nèi)閣法制局。內(nèi)閣法制局經(jīng)過審查后，若認為與憲法精神相符，且與其他法令沒有抵觸之處時，便提交內(nèi)閣會議討論。內(nèi)閣會議討論通過后，便可提交國會。經(jīng)議院通過的教育法律，由文部大臣署名，同時由內(nèi)閣總理大臣聯(lián)署，然后由天皇作為國事行為頒布。在繼續(xù)教育立法過程中，日本制定了立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督的途徑和懲戒措施，以保證繼續(xù)教育立法的公正透明。

三、日本繼續(xù)教育立法實踐對我國的啟示

日本繼續(xù)教育立法的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀值得我們進行深入的研究和思考，借鑒日本經(jīng)驗，從立法使命、立法目標、法律完善、財政保障等方面進行科學規(guī)劃，這是日本實踐給我國的主要啟示。

(一)繼續(xù)教育立法要以體現(xiàn)和傳播終身教育觀念為使命

終身教育觀念是教育事業(yè)發(fā)展到20世紀七八十年代演變出的新的科學理念，已為世界上大部分發(fā)達國家所接受并實施。從20世紀八九十年時代開始，日本已經(jīng)在大力提倡終身教育和終身學習的理念，而且通過制定新法和調(diào)整舊法的方法來進行宣傳和落實，終身教育的概念和原則成為推動日本繼續(xù)教育事業(yè)繼續(xù)向前發(fā)展的指示器和方向標。

我國繼續(xù)教育立法也應跟隨世界和時代的發(fā)展潮流，以體現(xiàn)和普及終身教育觀念為主要使命，在我國繼續(xù)教育事業(yè)還不十分發(fā)達，社會公眾對繼續(xù)教育認識程度不太高的情況下，亟需通過法律的途徑提升繼續(xù)教育在我國國民教育體系中的地位，改變社會大眾的認可程度。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會狀況參差不齊，繼續(xù)教育事業(yè)的發(fā)展程度也各不相同。雖然制定具有強權威性的國家指導性法律很有必要，但在國家層面上制定具體操作性的法律法規(guī)是不現(xiàn)實的，各級地方人大和政府要成為制定具體實施細則的主體，國家級的法律要以傳播和普及終身教育理念為使命。

(二)繼續(xù)教育立法要以建立完備的法律體系為目標

如前所述，經(jīng)過幾十年的不斷累積，日本建立了內(nèi)容廣泛、層次清晰的繼續(xù)教育法律法規(guī)體系，既包含憲法、教育基本法等高層次的基本法律，又包括社會教育法、青年班級振興法等專門繼續(xù)教育法律和圖書館法、博物館法等繼續(xù)教育設施法律，還包括審議會信息和答復以及其他法律法令，這六部分的內(nèi)容相互配合構成了日本繼續(xù)教育的法律體系。

改革開放以來，我國已經(jīng)建立起教育法律體系的基本框架，但現(xiàn)有的法律法規(guī)還不能替代繼續(xù)教育法的功能，開展繼續(xù)教育專門立法勢在必行。我國除了建立專門的繼續(xù)教育法律之外，還必須完善繼續(xù)教育的配套法律規(guī)章，完善培訓網(wǎng)絡，實施規(guī)范化管理。比如建立繼續(xù)教育的評估制度，通過績效評估等管理手段和工具對公共和民間團體興辦的繼續(xù)教育進行成果衡量和績效獎懲。

(三)繼續(xù)教育立法要適應經(jīng)濟社會發(fā)展不斷調(diào)整和完善

日本繼續(xù)教育立法一方面注意法的嚴肅性、穩(wěn)定性，另一方面又注意結合各自所面臨的實際狀況，進行多方研究探討，及時穩(wěn)妥地予以修訂。例如，1990年6月制定了《終身學習振興法》，1999年在對其進行修訂時增加了都道府縣在促進地區(qū)終身教育發(fā)展時的職責，都道府縣與市町村和文部大臣、通商產(chǎn)業(yè)大臣溝通的流程，對民間社團的指導和幫助等幾部分內(nèi)容。進入21世紀以后，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展變化日新月異，繼續(xù)教育事業(yè)整體不斷向前推進，我國公眾中可以享受的繼續(xù)教育資源越來越豐富，與此同時，公眾對繼續(xù)教育質(zhì)量的要求也越來越高，要求繼續(xù)教育的形式越來越靈活。這就要求繼續(xù)教育立法工作也必須適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況不斷進行調(diào)整和完善，以保障繼續(xù)教育法律的科學性和有效性。

(四)繼續(xù)教育立法要保證繼續(xù)教育發(fā)展所需經(jīng)費投入

運用立法為繼續(xù)教育提供資金保障是日本繼續(xù)教育立法的主要特點，它充分體現(xiàn)了繼續(xù)教育的發(fā)展必須有強大的物質(zhì)基礎作保障的原則。日本繼續(xù)教育費用主要由中央政府和地方政府財政投入為主進行保障。例如，2002年日本社會教育費用為25147，96億元，人均接近2萬日元。我國繼續(xù)教育總費用和人均費用還處于一個較低的水平，繼續(xù)教育立法中很重要的一個方面就是對繼續(xù)教育經(jīng)費投入制定專門的法律或者規(guī)章，實行教育經(jīng)費國家、企事業(yè)單位和個人三方分攤制，其中，國家和企事業(yè)單位承擔主要部分。此外，國家有必要出臺針對社會力量投資興辦繼續(xù)教育稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策。只有在經(jīng)費保障的前提下，繼續(xù)教育事業(yè)才能順利發(fā)展，投資主體才會更加重視這項工作，參與的積極性才會更高。

責任編輯王紅軍