馮佳斌

摘 要 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析實(shí)為必要,而成本績(jī)效分析又是法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中最為重要的一種分析方式。在確定了成本績(jī)效分析的衡量標(biāo)準(zhǔn)后分析發(fā)現(xiàn),外部性內(nèi)部化、控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)制度成本具有重要影響。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》帶來(lái)的適用范圍的擴(kuò)大、法律責(zé)任的完善、公眾參與的設(shè)置燈合理性變化對(duì)制度績(jī)效提高了制度績(jī)效,并據(jù)此得出了目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的成本正在下降,績(jī)效顯著上升以及制度依然有合理優(yōu)化空間和利益增進(jìn)潛力的結(jié)論。

關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度 法經(jīng)濟(jì)學(xué) 成本 績(jī)效

中圖分類號(hào):D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。它是我國(guó)環(huán)境法律體系中不可或缺的重要制度。以往的制度分析過(guò)分側(cè)重于法理的剖析,而今對(duì)該制度進(jìn)行法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析可以發(fā)現(xiàn)制度合理化的新途徑,幫助我們更深入地認(rèn)識(shí)該制度。

一、成本績(jī)效分析的衡量標(biāo)準(zhǔn)

衡量標(biāo)準(zhǔn)包括抽象衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的抽象衡量標(biāo)準(zhǔn)是指如何評(píng)價(jià)一個(gè)制度的優(yōu)劣所應(yīng)當(dāng)持有的客觀標(biāo)準(zhǔn),即能否盡可能地影響制度成本,提高制度績(jī)效。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)是指如何確定和評(píng)價(jià)制度成本和制度績(jī)效的降低與提高,主要包括環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益兩部分。環(huán)境利益指由良好的生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的,對(duì)人體健康起到促進(jìn)作用的好處以及生態(tài)環(huán)境本身所蘊(yùn)含的各種價(jià)值,它承載著自然界的變化以及此種變化所帶來(lái)的對(duì)人與自然的各種利益。環(huán)境利益標(biāo)準(zhǔn)是首要的,但不是唯一的,在關(guān)注環(huán)境利益的同時(shí),還必須關(guān)注人類的現(xiàn)實(shí)利益即經(jīng)濟(jì)利益。

在衡量標(biāo)準(zhǔn)中需要進(jìn)行細(xì)致界定主要有制度成本、制度績(jī)效等。本文主要討論個(gè)人成本和社會(huì)成本。個(gè)人成本是指由個(gè)人承擔(dān)并支付的,相對(duì)社會(huì)成本而言更容易計(jì)算的費(fèi)用。社會(huì)成本是某一法律制度實(shí)施過(guò)程中全社會(huì)的總支出,包括由社會(huì)和負(fù)外部性承擔(dān)者所分擔(dān)的費(fèi)用。關(guān)于制度成本,它主要包括個(gè)人收益和社會(huì)收益。個(gè)人收益是個(gè)人獲得的,比較容易計(jì)算的福利和收入。社會(huì)收益是某一種法律制度實(shí)施過(guò)程中全社會(huì)的福利和收入的總和,包括由社會(huì)和正外部性承擔(dān)者所分獲的福利和收入。

二、影響制度成本的因素

(一)外部性內(nèi)部化。

外部性是一個(gè)人或一些人沒(méi)有全部承擔(dān)他的行動(dòng)引起的成本或收益時(shí),反過(guò)來(lái)說(shuō),有人承擔(dān)了他人行動(dòng)引起的收獲或收益時(shí),就存在外部性。就環(huán)境污染和資源破壞的負(fù)外部性而言,環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用者沒(méi)有承擔(dān)污染和破壞的不良后果,而該后果由社會(huì)其他成員甚至是整個(gè)社會(huì)承擔(dān)著。法律制度作為一種非市場(chǎng)的手段是消除外部性的一個(gè)最為基本的方法,它通過(guò)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制予以矯正,減少或盡量消除外部性的出現(xiàn)的概率和比重,努力使得“個(gè)人收益率不斷接近社會(huì)收益率?！?環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用機(jī)制與眾不同,它是一種預(yù)斷性的評(píng)價(jià),因而要求更高,時(shí)間更早,即在尚未有相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃存在的前提下以科學(xué)、客觀、綜合之調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析及評(píng)定,要求相關(guān)單位事先支付出一定成本,降低環(huán)境污染和資源破壞的可能性,從而實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。在以上環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)制度成本的影響過(guò)程中,一方面環(huán)境污染者或者資源破壞者的個(gè)人成本提高了,制度成本也相應(yīng)地提高。另一方面,隨著環(huán)境污染和資源破壞預(yù)防措施、方案的制定,環(huán)境問(wèn)題的威脅在很大程度上被消除,社會(huì)成本極大地降低,制度成本也相應(yīng)地降低。

(二)控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

市場(chǎng)失靈會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用,企業(yè)無(wú)法以政策動(dòng)態(tài)和環(huán)境信息為依據(jù)進(jìn)行決策以及民眾對(duì)政府決策的理解形成誤區(qū),決策過(guò)程所要涉及到的許多外生變量是隨機(jī)的。信息的這種狀態(tài)可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)大小或者“風(fēng)險(xiǎn)值” 來(lái)衡量。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一種。一種行之有效的解決方法就是實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。首先,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身就是一種貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律制度,能直接地控制交易風(fēng)險(xiǎn)。其次,通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,交易主體可以推定交易的安全與否,間接地控制交易風(fēng)險(xiǎn)包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在以上環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)制度成本的影響過(guò)程中,接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的交易主體的個(gè)人成本有一個(gè)提高的過(guò)程,因?yàn)閷?shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度需要有大量人力、物力、財(cái)力的投入,并都是實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要開(kāi)支。另一方面,與外部性內(nèi)部化對(duì)社會(huì)成本的影響一樣,控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)使得社會(huì)免受不期地環(huán)境損害,社會(huì)成本降低,制度成本也相應(yīng)地呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

三、影響制度績(jī)效的因素

(一)適用范圍的擴(kuò)大。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的直接目的是確保對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃能有效地執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策,它是貫徹預(yù)防為主方針、控制新污染源產(chǎn)生的有效的制度,同時(shí)它又是行政管理性的管理手段,強(qiáng)迫政府和企業(yè)在作出決策時(shí)考慮生態(tài)環(huán)境因素,使決策更加科學(xué)和全面。良好的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的社會(huì)收益因此得到不斷提升。根據(jù)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的厭惡損失偏見(jiàn)理論 ,人們心里總是想將損失盡可能地降到最低,即在具有同樣效用的確定性收益和風(fēng)險(xiǎn)性收益中,人們都會(huì)選擇確定性收益。人們對(duì)環(huán)境可能造成影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估后明確了其效益和風(fēng)險(xiǎn),會(huì)以更堅(jiān)定的信念進(jìn)行交易活動(dòng),而不會(huì)舉棋不定,猶豫不決,坐失良機(jī)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),擴(kuò)大適用范圍有助于提高政府決策的科學(xué)與合理,也會(huì)對(duì)社會(huì)收益有所增加。

(二)法律責(zé)任的完善。

激勵(lì)的方式有兩種,一種是規(guī)定具有獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容的法律規(guī)范。另一種是規(guī)定具有懲罰內(nèi)容的法律規(guī)范。交易主體是理性的經(jīng)濟(jì)人,所以他必然要考慮到法律對(duì)于獎(jiǎng)懲制度的問(wèn)題,將獎(jiǎng)勵(lì)加入個(gè)人收益中,將懲罰加入到個(gè)人成本中,再經(jīng)過(guò)比較才能得出正確的決策依據(jù)。而一個(gè)有效的法律制度要表現(xiàn)出較強(qiáng)的激勵(lì)功能就應(yīng)該引導(dǎo)交易主體去將其活動(dòng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng),同時(shí)滿足守法成本較小這一條件。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定,并在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的變遷過(guò)程中,法律責(zé)任不斷加重。法律責(zé)任使得個(gè)人違法成本不斷提高,相應(yīng)地減少了交易主體違法的概率,個(gè)人收益被處罰所沒(méi)收的機(jī)會(huì)也相應(yīng)減少。另一方面因?yàn)檫`法機(jī)會(huì)的降低,社會(huì)利益得到良好的維護(hù),社會(huì)成本也不斷下降。

(三)公眾參與的設(shè)置。

公眾參與制度是環(huán)境民主原則的具體表現(xiàn),它使得共同意志輸入決策過(guò)程,形成有效的制衡,體現(xiàn)了民主的要求。用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言表達(dá),就是民主和表達(dá)自由使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提高了社會(huì)收益和個(gè)人收益。另外,引進(jìn)公眾參與,對(duì)開(kāi)發(fā)單位或決策者而言,具有廣納資訊以及集思廣益的功能。透過(guò)適當(dāng)?shù)墓妳⑴c,可以及早發(fā)覺(jué)問(wèn)題、厘清問(wèn)題的深度與廣度,并能掌握社區(qū)的關(guān)切點(diǎn),以謀求及早因應(yīng),避免于決策末端才發(fā)覺(jué)問(wèn)題,陷入進(jìn)退兩難之境,徒然浪費(fèi)資源。 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與機(jī)制能在立法上確保公眾環(huán)境信息渠道的暢通,促進(jìn)公眾更廣泛地參與有關(guān)環(huán)境問(wèn)題決策,實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)督。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法取得的良好績(jī)效與公眾的積極參與是分不開(kāi)的。

四、分析結(jié)論

經(jīng)過(guò)上述分析可以得出結(jié)論:目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的成本正在下降,績(jī)效顯著上升。但是制度依然有合理優(yōu)化的空間和利益增進(jìn)的潛力。原因如下:第一,外部性內(nèi)部化在實(shí)踐過(guò)程中還有進(jìn)一步深入的可能。第二,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制空間和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用范圍還有待進(jìn)一步的擴(kuò)大,應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)或逐步將針對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入其中,這同時(shí)也是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)控制的內(nèi)在要求。第三,法律責(zé)任尚有完善的余地,能進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的效果。第四,公眾參與機(jī)制不完善也表明對(duì)制度績(jī)效仍有提升空間,包括公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)薄弱、參與積極性不高、參與工作未深入群眾等不足。□

(作者:華東政法大學(xué)2008級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生,研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法)

注釋:

諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效.中譯本.上海三聯(lián)書店,1994.36.

周林彬.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱.北京大學(xué)出版社,1998.129.

魏建,周林彬.法經(jīng)濟(jì)學(xué).中國(guó)人民大學(xué)出版社.2008.53.

葉俊榮.環(huán)境政策與法律.月旦出版有限公司.1993.201.