樊 瓊

搞 要 近年來,在人口不斷增加和經(jīng)濟大規(guī)模展開的雙重壓力下,我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化日益嚴重。農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為當(dāng)代中國面臨的主要社會問題之一。闡明現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律制度建設(shè)的障礙,進一步完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律制度有利于更好地保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 生態(tài)環(huán)境 法律制度

中圖分類號:D922.2文獻標(biāo)識碼:A

黨中央明確提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù),要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求,扎實穩(wěn)步地加以推進”。保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要內(nèi)容,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題直接影響到新農(nóng)村的建設(shè),影響到全面小康社會的建設(shè),影響到中國整個現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。要從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題,就必須按照依法治國的基本方略,在推進新農(nóng)村建設(shè)過程中,把法制建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來,為保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提供有力的法制保障,確保社會主義新農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因

近年來,我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化日益嚴重。究其原因,主要表現(xiàn)為以下幾個方面:第一,農(nóng)村和城鎮(zhèn)生活污染。農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民因日常生活而產(chǎn)生的未經(jīng)處理的生活污水、垃圾隨意棄置,直接影響環(huán)境衛(wèi)生,造成環(huán)境惡化。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)造成的環(huán)境污染。據(jù)2000年全國環(huán)境統(tǒng)計公報顯示,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量達4.11?09t,化學(xué)需氧量排放總量2.54?06t,廢氣排放量約4.63?06t。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)造成的污染已經(jīng)成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要因素之一。第三,農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜污染。我國化肥年使用量占世界化肥施用總量的35%,平均用量達400 kg/hm2,是發(fā)達國家化肥安全施用上限(225 kg/hm2)的2倍;農(nóng)藥使用量達30多萬t(原藥量),除30%~40%被作物吸收外,大部分多余的藥液進入了水體和土壤及農(nóng)產(chǎn)品中;每年有上百萬噸的農(nóng)膜投放到農(nóng)田,且其使用量還在逐年增加,2003年農(nóng)膜用量已達159.2萬t,比2002年增長了3.44個百分點。第四,養(yǎng)殖業(yè)污染。因畜禽養(yǎng)殖及水產(chǎn)養(yǎng)殖而產(chǎn)生的畜禽糞便、污水等所造成的環(huán)境污染比居民生活產(chǎn)生的污染更為嚴重,往往很大程度地超出了環(huán)境容量。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護現(xiàn)狀

我國已頒布了9部環(huán)保法律,50多項行政法規(guī),200多件行政規(guī)章和規(guī)范性文件,500多項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)防治環(huán)境污染的法律如《中華人民共和國大氣污染防治法》等;有關(guān)自然資源法律如《中華人民共和國森林法》等;有關(guān)防治生態(tài)破壞和自然災(zāi)害的法律如《中華人民共和國水土保持法》等;有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域開發(fā)整治的法律如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等;有國務(wù)院制定的環(huán)保行政法規(guī)如《自然保護區(qū)條例》等;有國家環(huán)境保護行政主管部門制定的環(huán)保行政規(guī)章如《排放污染物中報登記管理規(guī)定》等;有國家環(huán)境保護局頒布的各類國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。除了這些專門法律法規(guī)以外,刑法增加了“破壞環(huán)境資源保護罪”專節(jié),增加了“破壞環(huán)境資源保護讀職罪”的規(guī)定。同時,我國制定了一系列與生態(tài)園區(qū)、生態(tài)社區(qū)建設(shè)有關(guān)的規(guī)劃、計劃,如《全國造林綠化規(guī)劃綱要》等;另外,我國已經(jīng)簽訂、參加了30多項與環(huán)境保護有關(guān)的國際條約,先后與美國、朝鮮、加拿大等20多個國家簽訂了30多個雙邊環(huán)境協(xié)定或諒解備忘錄,如《聯(lián)合國生物多樣性公約》等。我國已經(jīng)制定并初步形成了一個以《環(huán)境保護法》為主體的環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。

然而我國農(nóng)村環(huán)保工作起步較晚,基礎(chǔ)薄弱,尚未建立起完善的的法律法規(guī)體系。在某些方面立法仍是一片空白。如針對土壤的污染、化肥農(nóng)藥農(nóng)膜的污染、禽畜的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染這些主要影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染還沒有及時的立法。在環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督方面也是權(quán)責(zé)交錯,沒有通過法律的明確規(guī)定來確定具體的法律責(zé)任。我國農(nóng)村環(huán)境保護法律還存在立法過于抽象不利實踐操作、相對國際環(huán)保發(fā)展的趨勢依然滯后等問題。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律建設(shè)的主要障礙

(一) 農(nóng)村法治總體水平低、社會主體法治意識淡薄。

由于農(nóng)村相對而言具有人口多、文化程度較低、經(jīng)濟較落后等特點,至使其社會主體對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律的認知不夠,守法觀念淡薄,對保護好其所生存的環(huán)境的重要性理解往往非常不夠。在追求經(jīng)濟利益時對自然資源的索取缺乏概念,不惜違背自然生態(tài)規(guī)律和環(huán)境法律法規(guī),常常以犧牲環(huán)境為代價換取更高的經(jīng)濟利益。

(二) 傳統(tǒng)法律觀念誤區(qū)。

我國現(xiàn)行法律建立在傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式之上,將以體現(xiàn)當(dāng)代人眼前利益為中心的“秩序、公平、自由”作為現(xiàn)行法律的價值取向。我國的《環(huán)境保護法》尚未明確將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為環(huán)境與資源立法保護的指導(dǎo)思想,可持續(xù)發(fā)展強調(diào)人與自然的和諧,強調(diào)當(dāng)代人要給后代人以發(fā)展空間,而現(xiàn)行環(huán)保法所強調(diào)的是當(dāng)代人的發(fā)展及環(huán)境權(quán)利,而忽視了代際公平。

(三) 農(nóng)村環(huán)境保護法律體系不健全。

我國的環(huán)境保護法特別是針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面還存在一些立法方面的空白,如對農(nóng)村環(huán)境造成重要污染的化肥農(nóng)藥農(nóng)膜污染、養(yǎng)殖業(yè)污染等尚未有明確的立法。循環(huán)經(jīng)濟的立法還不完善。尚沒有一部完整系統(tǒng)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法作為保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律依據(jù)。環(huán)境執(zhí)法權(quán)責(zé)不明確,各部門在發(fā)生危害生態(tài)環(huán)境事件時缺乏明確確定法律責(zé)任的依據(jù),同時也缺乏長效的法律監(jiān)督機制。缺乏一個完善、系統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境保護法律體系是保護我國農(nóng)村環(huán)境的主要障礙。

四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制建設(shè)的對策

(一) 完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法。

1、加快完善農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)。

我國循環(huán)經(jīng)濟還處于起步階段,法律體系還不完善。已有的相關(guān)法律包括1995年頒布的《固體物質(zhì)污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《環(huán)境影響評價法》等。而我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等各種日益嚴重的污染。要想處理好農(nóng)民生活、生產(chǎn)的同時對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成的污染,保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,更節(jié)約和高效的利用土地、水、電、氣等各種資源是必由之路。積極推進農(nóng)業(yè)廢物綜合利用,從源頭上加強農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟建設(shè),完善農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)是保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的迫切需要。

2、加強地方環(huán)境立法。

因為歷史、地域、人文環(huán)境的不同,對環(huán)境保護的要求也不盡相同。是以因地制宜強化地方環(huán)境與資源保護的立法,通過地方環(huán)境立法,將國家資源環(huán)境管理的原則和制度切實落實到各個地區(qū),全面貫徹落實農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī),才能更好的保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,這也是建設(shè)好社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容。

3、加快生態(tài)農(nóng)業(yè)保護立法。

生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種投資少、能耗低、環(huán)境污染和生態(tài)破壞最小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式,按照生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法構(gòu)建的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),它具有能量多級利用和物質(zhì)循環(huán)再生的生態(tài)系統(tǒng)主要功能,使太陽能的利用率、生物能的轉(zhuǎn)化率和有機廢棄物的再生率都有很大提高。然而在立法保護生態(tài)農(nóng)業(yè)方面卻還有很大不足,是以加快對生態(tài)農(nóng)業(yè)保護立法,有利于更好的保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4、完善環(huán)境補償機制。

環(huán)境補償機制是實現(xiàn)環(huán)境公平的根本途徑,是區(qū)域環(huán)境一體化規(guī)劃的根本保障,因此是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的重要基礎(chǔ)。部分城市企業(yè)所造成的污染、城市的固體廢棄物以及城市生活垃圾等大量向農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移是我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一。要改變這一現(xiàn)狀,完善環(huán)境補償機制非常重要。另外,區(qū)域環(huán)境一體化規(guī)劃要求進行生態(tài)功能分區(qū),生態(tài)功能分區(qū)的前提條件就是環(huán)境補償機制。是以探索多種補償形式,完善各級環(huán)境補償機制極為重要。

5、完善我國公眾參與環(huán)境保護法律制度。

由于我國公眾參與環(huán)境保護機制尚未建立,這一方面導(dǎo)致了實踐中環(huán)境糾紛、侵害的不斷發(fā)生,另一方面也限制了公眾有效獲得環(huán)境訴訟救濟。實踐中,“在目前普遍地將環(huán)境糾紛訴訟簡單區(qū)分為一般民訴、行訴或者刑訴并分別運用各自的程序規(guī)則的情況下,環(huán)境糾紛在訴訟中必將遭遇到尷尬,出現(xiàn)了許多在一般民事訴訟、行政訴訟中不可能出現(xiàn)的非正?，F(xiàn)象”。由于環(huán)境權(quán)益的特殊性,環(huán)境立法采取了私法和公法雙重保護機制,法律在賦予公民個人以環(huán)境權(quán)的同時,也賦予了環(huán)境行政機關(guān)對公民個人環(huán)境權(quán)益的處理決定權(quán)。然而沒有建立完善的公益訴訟制度,必將導(dǎo)致公眾的環(huán)境權(quán)益無法得到有效維護。公益訴訟是公眾參與環(huán)保,實現(xiàn)真正參與的有效途徑,建立公益訴訟可以發(fā)動社會團體、公眾組織參與訴訟,不僅監(jiān)督了司法、執(zhí)法,也可以提高公眾環(huán)境意識。

6、完善信息公開制度。

完善信息公開制度是消除信息不對稱障礙的重要手段。信息不對稱是農(nóng)民參與政治經(jīng)濟社會事務(wù)的最大障礙,也是農(nóng)民參與意識淡薄的重要原因之一。在法律上明確公民的知情權(quán)的前提下完善信息公開制度,有利于廣大農(nóng)民更清楚正確地認識到他們生活的環(huán)境狀況,有利于提高農(nóng)民的環(huán)保意識。

(二) 加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的又一重要原因是守法成本高,違法成本低。部分地區(qū)地方保護主義嚴重,執(zhí)法不嚴,難以有效遏制地方和部門為了自我利益無視生態(tài)環(huán)境的破壞, “一邊治理,一邊破壞,一方治理,多方破壞”的現(xiàn)象屢見不鮮。因此,加強環(huán)境執(zhí)法顯得尤為重要。農(nóng)村環(huán)境管理范圍大,現(xiàn)有力量很難實施有效的監(jiān)管,為解決普遍存在的執(zhí)法不力問題,我國政府環(huán)保部門可以根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(I S O)制定的ISO14000環(huán)境管理系列標(biāo)準(zhǔn),建立環(huán)境管理體系,引進先進的管理模式,采用更加規(guī)范和科學(xué)的環(huán)境管理手段和措施,規(guī)范環(huán)境行政管理,提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。建立一個全國范圍內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍,提高執(zhí)法人員素質(zhì),注重環(huán)境人員政治素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)能力,以及良好職業(yè)道德。做好各級環(huán)保部門農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作。在環(huán)境執(zhí)法時做到依法執(zhí)法、勇于執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。此外,各級政府還應(yīng)該學(xué)習(xí)和仿效國外先進的環(huán)境執(zhí)法管理經(jīng)驗,走出一條適合我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理之路。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。倡導(dǎo)環(huán)境文化與生態(tài)文明,這對建立環(huán)境民主法制,對構(gòu)建環(huán)境友好型社會,對最終邁向社會主義和諧社會的意義非常重大。我們應(yīng)該立足于我國農(nóng)村環(huán)境保護的實踐,借鑒國內(nèi)外環(huán)境保護的先進經(jīng)驗和做法,不斷探索和完善農(nóng)村環(huán)境保護的法律機制,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供重要的法制保障。

(作者:中南林業(yè)科技大學(xué)碩士生)

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