王 藝

摘 要 要建設(shè)社會主義和諧社會,實現(xiàn)人與自然和諧相處,就必須很好地保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境,嚴(yán)防外來生物入侵。本文從外來入侵生物的概念和危害入手,指出防范外來生物入侵將是一項長期和艱巨的任務(wù),制定外來生物入侵法是我國實現(xiàn)和諧社會的必然要求。

關(guān)鍵詞 外來生物 外來生物入侵 和諧社會

中圖分類號:X171文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

實現(xiàn)社會和諧、建設(shè)美好社會始終是人類孜孜以求的一個社會理想。我們要建設(shè)的社會主義和諧社會,應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、人與自然和諧相處的社會。要實現(xiàn)人與自然和諧相處,就必須很好地保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、嚴(yán)防外來有害生物的入侵。

一、和諧環(huán)境要求防范外來生物入侵

(一)什么是外來入侵生物。

外來入侵生物一般是指通過人為活動使一定區(qū)域的生物進(jìn)入其自然分布范圍及擴散潛力以外的區(qū)域,并在新的自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)或生境中建立種群,影響、危害本地物種正常生長、生存、繁衍和其正常功能發(fā)揮的物種,也稱為外來入侵物種。①

(二)外來生物入侵的危害。

外來生物入侵正日益成為一個全球性問題。它威脅本地的生物多樣性,引起物種的消失和滅絕,破壞生態(tài)系統(tǒng)功能。主要總結(jié)為以下三種危害:

1、對人類健康。

很多新型的傳染病是人們有意或無意引進(jìn)的動植物傳染的。更糟糕的是,全球化會使那些對人類有害的病毒影響范圍進(jìn)一步擴大。傳染性疾病是外來生物入侵的典型例證。

例如2003年爆發(fā)的非典型性肺炎,對于人類來說,這個病原體是一個典型的外來入侵物種。通過飛機、輪船和汽車,非典在短短的5個月遍布全世界。人體對非典病原體所表現(xiàn)出的脆弱抵抗能力,充分體現(xiàn)了外來生物對人類以及生態(tài)系統(tǒng)的危險性?！胺堑洹钡慕逃?xùn)在告訴我們,“以人為本”的思想必須要徹底改變,我們必須要尊重自然,按照客觀自然規(guī)律辦事,盡可能地減少和預(yù)防生物入侵。

2、對社會經(jīng)濟發(fā)展。

外來入侵生物對人類的經(jīng)濟活動也有許多不利影響。雜草使作物減產(chǎn),增加控制成本;水源涵養(yǎng)區(qū)和淡水水源生態(tài)體系質(zhì)量的下降會減少水的供應(yīng)。外來入侵物種造成的經(jīng)濟損失無疑是巨大的。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,外來入侵生物每年對我國國民經(jīng)濟有關(guān)行業(yè)造成直接經(jīng)濟損失共計198.59億元。其中,受外來入侵物種危害最嚴(yán)重的行業(yè)是農(nóng)林牧漁業(yè),損失160.05億元;交通運輸倉儲和郵政業(yè)8.47億元;水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)0.87億元;人類健康29.21億元,令人觸目驚心。②

3、對環(huán)境本身。

外來生物入侵對環(huán)境的損害和潛在風(fēng)險有如下方面:

首先,外來入侵生物會造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞和生物污染,通過競爭或占據(jù)本地物種生態(tài)位,排擠本地種;或直接扼殺當(dāng)?shù)匚锓N,或分泌釋放化學(xué)物質(zhì),抑制其它物種生長,使當(dāng)?shù)匚锓N的種類和數(shù)量減少,甚至瀕?；驕缃^。比如,連綿1000公頃的滇池,原產(chǎn)南美洲的水葫蘆瘋長成災(zāi),布滿水面,嚴(yán)重破壞水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,已導(dǎo)致大量水生動植物死亡。

其次,導(dǎo)致生物多樣性的喪失。一個植物入侵種一旦在自然環(huán)境中生長起來,它就會替代一些已有的當(dāng)?shù)刂参?這種極度侵襲將破壞大部分的原生植物。而這些植物是某些動物所賴以生養(yǎng)繁殖的食物。這個群落被一、兩個入侵種占領(lǐng)之后,很多動物也將隨它們的寄主植物一起被替代,這些被替代的物種中可能有當(dāng)?shù)卣湎〉膭又参?最后導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)單一和退化,改變或破壞當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^。

第三,生物入侵導(dǎo)致對火災(zāi)和蟲害的控制和抵抗能力降低,生態(tài)災(zāi)害頻繁爆發(fā),對農(nóng)林業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。近年來,豚草、紫莖澤蘭、飛機草、薇甘菊、大米草等肆意蔓延,已到了難以控制的局面。

應(yīng)肯定的是,近年來我國的環(huán)境保護(hù)已取得了顯著成效,部分地區(qū)的生態(tài)惡化趁勢得到初步控制,野生動植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升。但是我們更要清醒地看到,我國生態(tài)災(zāi)害頻繁,水質(zhì)性缺水、水土流失等問題仍很嚴(yán)重,生物多樣性持續(xù)遭到破壞。在生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻的新形勢面前,如果不建立外來有害生物入侵的有效的防治體系,勢必制約我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護(hù)型社會將無從談起。

(三)防范外來生物入侵需要打持久戰(zhàn)。

隨著全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快,我國與世界各地日益頻繁的經(jīng)貿(mào)交流和旅游往來,無疑是外來有害生物入侵風(fēng)險增加的客觀原因。自20紀(jì)80年代以來,隨著外來入侵動植物危害日益猖獗,各國加強了檢驗檢疫工作。已有資料表明,貨物的進(jìn)出口是外來物種進(jìn)人中國的重要渠道。③尤其是我國糧食進(jìn)口的國別多、渠道廣、品種雜、數(shù)量大,帶來有害雜草籽的幾率相對較高。早在1998年大連、青島、上海、張家港、南京、廣州等12個口岸就截獲了547種和5個變種的雜草。多年來,全國各口岸共截獲各類動植物疫情16692批次。④大量的截獲說明我們面臨的形勢十分嚴(yán)峻,嚴(yán)防外來有害生物入侵、保護(hù)生態(tài)環(huán)境任重而道遠(yuǎn)。

外來生物入侵導(dǎo)致對本土生物物種與生態(tài)系統(tǒng)的破壞,進(jìn)而對經(jīng)濟發(fā)展、社會文化的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境都會帶來巨大影響。針對這一問題,國內(nèi)外學(xué)者都應(yīng)著力于從立法角度出發(fā),制定相關(guān)法律規(guī)范,以法律手段規(guī)制人們的行為。

二、我國防治外來生物入侵的立法現(xiàn)狀

(一)立法未形成體系化。

我國防治外來生物入侵的立法很分散,如《進(jìn)出境動植物檢疫法》及實施條例,涉及動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其它有害生物;《國境衛(wèi)生檢疫法》及實施細(xì)則針對傳染病害;《植物檢疫條例》、農(nóng)業(yè)實施細(xì)則和林業(yè)實施細(xì)則規(guī)制對象是危害植物的危險性病、蟲、雜草;《動物防疫法》針對動物傳染病、寄生蟲病;《家畜家禽防疫條例》及實施細(xì)則調(diào)整家畜家禽(統(tǒng)稱畜禽)傳染病(包括寄生蟲病);《陸生野生動物保護(hù)實施條例》對引進(jìn)野生動物進(jìn)行馴養(yǎng)繁殖的,應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施,防范其逃至野外;需要將其放生于野外的,放生單位需經(jīng)科學(xué)論證,報國務(wù)院林業(yè)行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn);《國家海洋環(huán)境保護(hù)法》引進(jìn)海洋動植物,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證,避免對海洋生態(tài)造成破壞。

這些法律法規(guī)在防治外來生物入侵上起到了一定的積極作用,但是面對生物入侵日益嚴(yán)峻的形勢,較為分散的立法已無法滿足防治生物入侵的迫切現(xiàn)狀。表現(xiàn)為立法等級多樣化,形式上有法律、條例,法律法規(guī)之間沒有主次之分;管理有交叉,也存在立法空白,沒有形成防治外來生物入侵的法律體系。

(二)法律規(guī)定不全面。

我國防治外來生物入侵雖然己經(jīng)有多部法律法規(guī)在起作用,但是各部法的規(guī)定不全面。如內(nèi)陸水域水生態(tài)環(huán)境沒有防治外來生物的規(guī)定,包括入侵的動植物以及水環(huán)境方面的規(guī)定。比如舉世矚目的南水北調(diào)工程,其中東線工程分兩線,輸水線路長1857公里;中線工程輸水總干線全長1267公里;西線工程,全長1072.1公里。工程輸水線路長,連通的江河湖泊眾多,但是南水北調(diào)工程進(jìn)行的環(huán)境評價以及所考慮的生態(tài)問題中沒有提到河流中水生物的南北轉(zhuǎn)移問題,更沒提到由于水環(huán)境的改變會不會導(dǎo)致南北水域生物的變化問題。

現(xiàn)行法律法規(guī)中對于防治外來生物都沒有建立起防御體系,導(dǎo)致有意或無意引進(jìn)物種時論證不到位,存在隱患或風(fēng)險。沒有建立起科學(xué)的決策程序、決策的科學(xué)依據(jù),以及事后懲罰機制。

三、和諧環(huán)境呼喚外來生物入侵立法

為了貫徹落實黨中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略部署,我國需要制定外來生物入侵法,對外來入侵生物系統(tǒng)的、全面的加以防治。同時也督促各級檢驗檢疫部門提高打擊外來生物入侵門檻,真正做到保護(hù)自然,修復(fù)自然,維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡的作用。筆者認(rèn)為本法主要包含以下內(nèi)容:

(一)加強監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè),建立聯(lián)合協(xié)調(diào)機制。

出入境檢驗檢疫部門應(yīng)該重視對境外有害生物的發(fā)生、流行情況的跟蹤、收集、分析、預(yù)測和對國內(nèi)有害生物的監(jiān)測、調(diào)查及環(huán)境影響評價,建立國際組織和各國檢疫法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)境檢驗檢疫要求數(shù)據(jù)庫等,通過健全監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)控資料,評價可能入侵物種帶來的生態(tài)危害,及時調(diào)整我國的檢驗檢疫對策。同時,要建立農(nóng)林、環(huán)保、科研等多部門協(xié)調(diào)機制,各司其責(zé),協(xié)調(diào)聯(lián)動,加強對危害嚴(yán)重外來生物的監(jiān)測,及時發(fā)現(xiàn)、及早控制。

(二)加強宣傳,提高全民的防范意識。

防范外來生物入侵應(yīng)該引起全社會、全體公民的高度重視。然而,我國公眾對有害入侵物種的防治知識明顯不足,比如在進(jìn)境旅客攜帶物中,屢屢截獲國家禁止進(jìn)境物品。為此,必須加大宣傳力度,通過新聞媒體、口岸宣傳板報、電腦觸摸屏、檢驗檢疫信息網(wǎng)和召開企業(yè)座談會、逐一監(jiān)管等進(jìn)行形式多樣的宣傳、教育,不斷提高公眾生態(tài)保護(hù)意識,實現(xiàn)生態(tài)資源的良性循環(huán)。

(三)建立科學(xué)的查驗監(jiān)管機制。

口岸檢驗檢疫部門應(yīng)加強出入境查驗設(shè)施和檢疫隔離場、圃等的建設(shè),要加強進(jìn)境物種、生物制品、農(nóng)產(chǎn)品,特別是引進(jìn)動植物的查驗監(jiān)管制度的建設(shè),加強對進(jìn)境貨物木質(zhì)包裝、旅客攜帶物、郵寄物、船舶壓艙水的查驗監(jiān)管和無害化處理,加強檢疫的分類管理和過程監(jiān)管,建立科學(xué)的查驗監(jiān)管機制,加強查驗,規(guī)范監(jiān)管,堵住源頭,做到既確保工作質(zhì)量,又提高通關(guān)速度。

(四)建立健全風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)機制。

檢驗檢疫部門應(yīng)制定外來動植物疫情報告規(guī)程,完善重大緊急疫情報告制度,要根據(jù)有害生物發(fā)生、流行及截獲情況,定期、不定期進(jìn)行疫情分析,對于從進(jìn)境貨物中截獲的重大緊急疫情實施實時上報制度,以便質(zhì)檢總局及時、高效地發(fā)布預(yù)警通報,并采取嚴(yán)格檢疫處理,如限定入境口岸、限制入境、禁止進(jìn)境等措施;制定并完善有效控制重大外來有害生物的應(yīng)急預(yù)案等。

(五)明晰責(zé)任和費用承擔(dān)問題。

按照“誰受益、誰補償,誰破壞、誰恢復(fù)“的原則,建立完備的生態(tài)效益補償制度,法律應(yīng)明確規(guī)定引入者所必須承擔(dān)的相應(yīng)的清除和經(jīng)濟賠償責(zé)任,其中包括進(jìn)行危險性評估、實驗、監(jiān)測和治理的義務(wù)。同時國家行政主管部門通過立法對引種不當(dāng)?shù)呢?zé)任機構(gòu)或人員,予以經(jīng)濟處罰。責(zé)任人應(yīng)向受害者支付補償費,或受害者可以依法申請國家賠償。

由于外來生物入侵所造成的經(jīng)濟損失往往極為嚴(yán)重,而預(yù)防、清除或控制此種危害,維護(hù)現(xiàn)有的生物安全所需要的費用,更是責(zé)任人難以承受的天文數(shù)字,所以筆者認(rèn)為應(yīng)建立風(fēng)險分擔(dān)機制,規(guī)定進(jìn)口單位需要購買責(zé)任保險,以將經(jīng)濟風(fēng)險轉(zhuǎn)移給商業(yè)保險公司或社會保險機構(gòu)。另外國家和地方政府也必須將控制外來生物入侵作為生態(tài)保護(hù)的措施之一納入財政預(yù)算,建立相應(yīng)的基金。

最后,筆者認(rèn)為在立法中應(yīng)明確規(guī)定鼓勵使用當(dāng)?shù)厣?外來生物僅在安全和必要的前提下,才能考慮是否引入。

防范外來生物入侵是一項長期和艱巨的任務(wù),中國的外來生物入侵立法工作到了刻不容緩的地步。筆者希望通過制定相關(guān)立法,能夠?qū)Ξ?dāng)前較為混亂的打擊外來生物入侵的工作真正起到調(diào)整作用,成為指引環(huán)境保護(hù)、社會和諧發(fā)展的一盞明燈。

基金項目:2009年山東省軟科學(xué)研究計劃項目《山東外來生物入侵與防控對策研究》(2009RKB149);山東科技大學(xué)2008年科學(xué)研究“春蕾計劃”指導(dǎo)性計劃項目《防止外來生物入侵法律適用研究》(2008BZC090)。

(作者:山東科技大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系講師)

注釋:

① 王藝.跨國界環(huán)境損害國家責(zé)任——外來物種入侵承責(zé)問題研究.北方法學(xué),2008年3期.

② 附錄1:我國外來入侵種一些相關(guān)的經(jīng)濟損失和防治費用. http://www.wwfchina.org/csis/etf/appendix1.htm.

③ 中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會——第三屆第一次會議材料,2005年10月,http://www.wwfchina.org/csis/etf/annual-2002.htm.

④ 中國入侵物種綜述,解焱等.2009-10-31,http://www.hlbesfz.com/html/synthesize/chnspecies/488.html.