王 峰

[摘要]本文調(diào)查分析了在土地流轉(zhuǎn)中存在的法律與保障機制不健全,流轉(zhuǎn)面小,行為不規(guī)范等問題。提出應從制度、機構(gòu)、思想等各個方面解決在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)的一些新情況、新問題。應當修改《土地管理法》,給予農(nóng)民更多的權(quán)利;建立完善土地流轉(zhuǎn)社會中介服務(wù)體系,確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序;健全仲裁調(diào)處機制;推進土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化;建立土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益保障機制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);問題;對策

隨著十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的全文刊發(fā),其中關(guān)于加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營等多項保護和完善農(nóng)村農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)的文件精神受到廣泛關(guān)注,可以說,這是新中國成立以來的第三次土地革命。但是,現(xiàn)行法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的一些規(guī)定存在不盡合理之處,在一定程度上影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、相關(guān)法律體系不健全,缺乏具體實施細則,甚至自身有矛盾

比如《土地管理法》第37條規(guī)定:“承包耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應當終止承包合同,收回發(fā)包的耕地?！钡恰掇r(nóng)村土地承包法》及相關(guān)的解釋、通知中又規(guī)定,任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地拋荒為由收回農(nóng)戶的承包地,已收回的要立即糾正,予以退還。這種規(guī)定導致實踐中執(zhí)法人員無所適從,也引發(fā)了種種社會矛盾?！掇r(nóng)村土地承包法》一定程度上完善了我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度,但該法的立法目的是為了穩(wěn)定和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,而不是專門為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場而設(shè),因此,存在許多瑕疵?！锻恋爻邪ā芬?guī)定通過招標、拍賣公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,其承包經(jīng)營權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn);而司法解釋又規(guī)定,“承包方以其土地進行抵押或抵償債務(wù)的,應當認定無效。”立法中存在矛盾,條文規(guī)定有瑕疵?，F(xiàn)行法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的一些規(guī)定存在不盡合理之處,比如流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)條件等,主要是站在國家層面規(guī)定的,過分重視土地的保障性功能,在一定程度上影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中,缺乏相應權(quán)利保障

現(xiàn)行法雖然在一定程度上賦予了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,但仍與市場經(jīng)濟條件下的主體要求有一定距離,一是土地承包人在政府征收中的主體地位不明確,二是對土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的身份有限制。集體土地所有權(quán)主體虛位,這種虛位現(xiàn)象使得《農(nóng)村土地承包法》所確立的立法目的與宗旨難以實現(xiàn),相反卻給“鄉(xiāng)里中間層”即村委會、村長等實際權(quán)力行使者創(chuàng)造了無數(shù)的機會,以集體所有權(quán)的名義擴大尋租空間。

3、現(xiàn)實中農(nóng)民顧慮較重,流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

一是大部分農(nóng)民私下自愿流轉(zhuǎn)期限為5-10年,甚至更短。一些農(nóng)戶對長期流轉(zhuǎn)出的土地不放心,擔心流入戶是否能年年兌現(xiàn),保證自己足額拿到土地流轉(zhuǎn)收益,心里沒有底。二是有的農(nóng)民把土地作為今后的退路。已長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民,認為土地是自己的命根子,是今后的退路,害怕土地流轉(zhuǎn)后,將來在外呆不下去,生活就沒有了保障,寧可粗放經(jīng)營,微荒棄耕,也不流轉(zhuǎn)。三是少數(shù)農(nóng)戶存在小農(nóng)意識,認為通過土地可以維持溫飽,小富即安,得過且過。這樣的現(xiàn)實思想導致了土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)很多不規(guī)范的地方。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),產(chǎn)生這些顧慮的根源:一是管理機構(gòu)缺失。目前,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu),缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理、引導和服務(wù),農(nóng)戶自發(fā)土地流轉(zhuǎn)還占相當比例,存在口頭協(xié)議多,書面協(xié)議少,難免不產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。二是中介組織缺乏,尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,無中介組織,無信息發(fā)布平臺,土地供求雙方對接難,影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進行流轉(zhuǎn),進而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

二、解決途徑

1、完善相關(guān)法律法規(guī)

應當修改《土地管理法》給予農(nóng)民更多的權(quán)利,讓農(nóng)民能夠直接坐到與開發(fā)商博弈的談判桌上,從自己權(quán)利的流轉(zhuǎn)中獲得更大的經(jīng)濟利益;以保證農(nóng)地使用權(quán)人按自己的意志和市場規(guī)律變動農(nóng)地使用關(guān)系完善不動產(chǎn)登記法,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)管理法,以保障農(nóng)村不動產(chǎn)的流轉(zhuǎn),強化農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)效力,維護交易安全。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)屬于轉(zhuǎn)移物權(quán)合同,不經(jīng)登記不生效力;制定財產(chǎn)征收法,農(nóng)地是特殊商品,其權(quán)利轉(zhuǎn)讓應實行有償原則,切實保護農(nóng)民利益;制定城市土地交易市場管理條例,規(guī)范交易秩序,提供服務(wù)指導,農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格構(gòu)成,應包括農(nóng)地使用權(quán)的價值,即可創(chuàng)造的經(jīng)濟利益和對權(quán)利人投資的補償。制定土地流轉(zhuǎn)稅法、物業(yè)稅法等,使政府從一個參與土地倒賣的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場、征收稅款的角色,真正發(fā)揮政府的職能。

2、建立完善社會中介服務(wù)體系,確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序

以縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)主管部門為依托,建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,承擔土地流轉(zhuǎn)指導、服務(wù)和政策咨詢、糾紛調(diào)處和仲裁等協(xié)調(diào)服務(wù)職責,做好流轉(zhuǎn)土地資源普查,供求信息收集發(fā)布、建檔備案,流轉(zhuǎn)土地等級評估定價,提供統(tǒng)一合同范本,組織供需雙方談判,代辦土地流轉(zhuǎn)手續(xù),指導簽訂合同等工作,為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(合作社)為主體,積極探索建立土地流轉(zhuǎn)市場中介機構(gòu),政府負責引導、監(jiān)管和服務(wù)。通過培育土地流轉(zhuǎn)市場,引導土地要素合理流動。

要建立解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的多元化機制,建立完善土地流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu)。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程不斷加快,流轉(zhuǎn)主體趨于多元化,一些社會工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等也參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),并逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體。

3、健全仲裁調(diào)處機制

規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須“規(guī)范鄉(xiāng)里中間層權(quán)力”,加強對村干部權(quán)力的規(guī)范與制約;同時要完善承包土地流轉(zhuǎn)制度,明確職能部門的職責定位,構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題,一方面要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的規(guī)范化建設(shè),另一方面也要健全調(diào)處機制,側(cè)重訴前調(diào)解疏導,強化仲裁機制。

4、加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和引導,推動土地流轉(zhuǎn)

積極宣傳土地流轉(zhuǎn)政策和流轉(zhuǎn)成功典型,組織現(xiàn)場觀摩,幫助農(nóng)戶分析流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟收益,算好經(jīng)濟帳,消除思想顧慮,充分調(diào)動農(nóng)民的積極性,使他們充分認識到土地流轉(zhuǎn)是互利的,努力形成支持流轉(zhuǎn)、參與流轉(zhuǎn)的良好氛圍。

5、推進土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化

當前土地制度改革的重點不是所有權(quán)問題,而是進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán),核心是要推進土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,穩(wěn)定農(nóng)民的地權(quán);同時要建立多樣化的土地使用制度,探索股權(quán)經(jīng)營模式,構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制的框架。立法機關(guān)應當制定前瞻性的法律,取消對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制和對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制,及時有效地滿足土

地制度的需要,節(jié)約社會成本。

6、建立土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益保障機制

一是建立有序的農(nóng)村土地征收、流轉(zhuǎn)后補償制度,從基礎(chǔ)上解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生活保障問題;二是建立以農(nóng)村教育培訓好就業(yè)服務(wù)、農(nóng)民工權(quán)益維護制度為內(nèi)容的一整套農(nóng)民再就業(yè)促進制度;三是建立涵蓋農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保障制度和社會救助制度在內(nèi)的農(nóng)村基本社會保障制度。

三、結(jié)語

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是推進和深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容,隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程的加快,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日趨活躍。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對于提高土地資源利用效率、實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入具有積極的作用。我們必須從制度、機構(gòu)、思想等各個方面解決在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)的一些新情況、新問題,促進“三農(nóng)”的穩(wěn)定與發(fā)展。