鐘堅(jiān)

2009年4月20日，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始就《國(guó)防動(dòng)員法（草案）》進(jìn)行首次審議，距該法被批準(zhǔn)起草時(shí)間已間隔整整25年。

中共建政后，最早在1954年制定的《憲法》中，便寫入了戰(zhàn)時(shí)可發(fā)動(dòng)國(guó)防動(dòng)員的法律條款。但其后數(shù)次就國(guó)防動(dòng)員進(jìn)行專門立法的活動(dòng)則顯得跌宕顛簸，屢因“不合時(shí)宜”被否決擱置，這在中國(guó)立法史上堪稱罕見(jiàn)。

梁光烈認(rèn)為《國(guó)防動(dòng)員法》對(duì)提升綜合國(guó)力、維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展十分重要。

在跨越兩個(gè)世紀(jì)、歷經(jīng)中共三任核心領(lǐng)導(dǎo)層后，《國(guó)防動(dòng)員法》才得以進(jìn)入議事日程，中國(guó)國(guó)防動(dòng)員體系建設(shè)至此方駛?cè)胝?。中?guó)國(guó)防部部長(zhǎng)梁光烈在40月20日的人大常委會(huì)上就《國(guó)防動(dòng)員法》進(jìn)行立法說(shuō)明時(shí)稱，制定一部具有中國(guó)特色的《國(guó)防動(dòng)員法》，對(duì)于提升綜合國(guó)力、維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展十分重要，“可有效提高國(guó)家平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力_保障完成軍隊(duì)多樣化軍事任務(wù)，維護(hù)國(guó)家安全的需要”。

中國(guó)人大常委會(huì)的議事日程均是被安排于兩個(gè)月一輪的例會(huì)之上，因此，《國(guó)防動(dòng)員法》的首輪審議通過(guò)后，二審料會(huì)在本年度的6月進(jìn)行?！皩徸h法案一般必須要經(jīng)過(guò)二審，如果二審審議通過(guò)的話，年底前可實(shí)施?！币晃粎⑴c《國(guó)防動(dòng)員法》起草的軍方國(guó)防動(dòng)員問(wèn)題專家向《鳳凰周刊》記者表示，按照中國(guó)的審議程序設(shè)置，《國(guó)防動(dòng)員法》最多經(jīng)歷三審，倘若三審之后仍然未通過(guò)該部法律，那就代表著《國(guó)防動(dòng)員法》“有可能進(jìn)入下一審議周期”。

在經(jīng)歷25年漫長(zhǎng)的等待之后，《國(guó)防動(dòng)員法》的命運(yùn)如何，現(xiàn)在仍無(wú)法知曉。

因改革開(kāi)放而停滯

最初有關(guān)《國(guó)防動(dòng)員法》的動(dòng)議，實(shí)為當(dāng)時(shí)中共戰(zhàn)略所迫。

上個(gè)世紀(jì)80年代前后，鄧小平提出國(guó)家重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道，但之前一直施行的軍事戰(zhàn)略卻沒(méi)有作出相應(yīng)調(diào)整，仍停留于毛澤東時(shí)代“早打仗，打大仗”的階段?！?979年到1985年間，正是全軍上下掀起軍事動(dòng)員準(zhǔn)備的高潮期”，北京軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)部的一位專家稱，彼時(shí)的中共軍隊(duì)首先建立了軍隊(duì)內(nèi)部動(dòng)員條例，但軍隊(duì)動(dòng)員涉及很多需要地方配合的問(wèn)題，于是，逐步建立國(guó)防戰(zhàn)略準(zhǔn)備制度的提議開(kāi)始出現(xiàn)。

自1970年代末開(kāi)始，中國(guó)軍隊(duì)陷入與越軍的酣戰(zhàn)之中，南北均遭受鄰國(guó)的軍事威脅。1980年代初期，中國(guó)軍隊(duì)內(nèi)部的基本戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備目標(biāo)是動(dòng)用“100萬(wàn)軍隊(duì)打一年”，軍方為此進(jìn)行估算，滿足這一準(zhǔn)備需要的武器裝備消耗非常驚人，而相應(yīng)的國(guó)防動(dòng)員規(guī)模也相當(dāng)巨大，由此，軍方提出需要盡快立法的問(wèn)題。

但時(shí)值中國(guó)大陸改革開(kāi)放初期，商品經(jīng)濟(jì)開(kāi)始浸潤(rùn)國(guó)人心扉，原有的計(jì)劃體制發(fā)生重大改變?！案叨燃械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)是最高效和最有利的國(guó)防動(dòng)員機(jī)制，如果計(jì)劃體制繼續(xù)實(shí)行的話，中國(guó)所有戰(zhàn)略物質(zhì)都是國(guó)家所有，無(wú)所謂國(guó)防動(dòng)員困難的問(wèn)題，大家也不會(huì)主動(dòng)提出立法。”軍科院的專家稱，客觀上，改革開(kāi)放體系的建立對(duì)中國(guó)國(guó)防動(dòng)員帶來(lái)了前所未有的考驗(yàn)。

1980年第五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，中國(guó)軍隊(duì)的11名代表率先提出議案：成立研究和擬制由平時(shí)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)的方案和計(jì)劃的組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題。這項(xiàng)被列為第661號(hào)的議案，是人大代表首次對(duì)國(guó)防動(dòng)員立法提案。但是直到1984年7月，國(guó)務(wù)院、中央軍委才批準(zhǔn)起草《國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員條例》（后改名為《國(guó)防動(dòng)員法》）。

《國(guó)防動(dòng)員法》從動(dòng)議到批準(zhǔn)起草，歷時(shí)四載，期間“因故停頓”，立法工作準(zhǔn)備被束之高閣。

擱置十三年重推立法

《國(guó)防動(dòng)員法》起草單位一——國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室的一位負(fù)責(zé)人曾對(duì)大陸媒體稱，1987年送審稿形成時(shí)，國(guó)防動(dòng)員沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，在立法上存在技術(shù)障礙，這也是該法后來(lái)被“擱淺”的一個(gè)重要原因。

但該負(fù)責(zé)人稱，1987年《國(guó)防動(dòng)員法》被擱置其中最核心問(wèn)題是被認(rèn)為不合時(shí)宜。

“部分領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，譬如副總理一級(jí)的人物看到這個(gè)動(dòng)議后認(rèn)為，當(dāng)時(shí)中國(guó)剛提出改革開(kāi)放，轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，需要對(duì)外顯示和平建設(shè)的姿態(tài)，這個(gè)時(shí)候立這樣一部法，會(huì)引起國(guó)際社會(huì)不好的反響。”前述軍科院的專家稱。

1980年代的中國(guó)還沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)支撐和維持《國(guó)防動(dòng)員法》的起草?！爱?dāng)日，tAb就提出，通過(guò)立法先建立一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)”，這建議在8年后得以初步實(shí)現(xiàn)。1990年代初，當(dāng)時(shí)主持起草《國(guó)防動(dòng)員法》的國(guó)家計(jì)委國(guó)防司提出，應(yīng)在國(guó)家層面成立一個(gè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)，以便重新啟動(dòng)國(guó)防動(dòng)員法立法程序。

1994年11月，中國(guó)成立主管國(guó)防動(dòng)員工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)在中共中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下工作。該委員會(huì)的任務(wù)是實(shí)施國(guó)防動(dòng)員，協(xié)調(diào)國(guó)防動(dòng)員工作中經(jīng)濟(jì)與軍事、軍隊(duì)與政府、人力與物力之間的關(guān)系等。

國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院總理兼任，副主任由國(guó)務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)兼任，其成員包括公安部、財(cái)政部、鐵道部、民航總局等國(guó)家機(jī)關(guān)和軍方三總部負(fù)責(zé)人。國(guó)家國(guó)動(dòng)委下還設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

“國(guó)動(dòng)委的成立是重啟《國(guó)防動(dòng)員法》的一個(gè)重要原因，因?yàn)樗鉀Q了國(guó)防立法的前提”，《國(guó)防動(dòng)員法》起草小組有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《鳳凰周刊》記者，到1995年前后，大陸各省均已建立起國(guó)防動(dòng)員機(jī)構(gòu)，在此之后，各軍兵種的國(guó)動(dòng)機(jī)構(gòu)也隨之建立。

在爭(zhēng)議被擱置13年以后，《國(guó)防動(dòng)員法》的起草工作終于進(jìn)入第二階段。1998年12月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國(guó)人大將《國(guó)防動(dòng)員法》列入九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2000年8月，國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)批準(zhǔn)成立《國(guó)防動(dòng)員法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，此后，《國(guó)防動(dòng)員法》起草班子正式組成。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，自2001年1月起，《國(guó)防動(dòng)員法》起草工作全面展開(kāi)。

《國(guó)防動(dòng)員法》實(shí)際是在2005年底便已經(jīng)完成了起草工作。“2005年以后主要是協(xié)調(diào)各方作多次的細(xì)節(jié)調(diào)整和修改?！币晃弧秶?guó)防動(dòng)員法》起草組的成員稱，在《國(guó)防動(dòng)員法》的協(xié)調(diào)修正過(guò)程中，好多單位就是不簽字，“配合得不是很順利”。

在和平時(shí)期，似乎很少有機(jī)會(huì)見(jiàn)到貌似龐大的國(guó)動(dòng)委機(jī)構(gòu)“發(fā)揮能量”。因?yàn)闆](méi)有法律的支持和相應(yīng)順暢的體制，一些地方的國(guó)防動(dòng)員機(jī)構(gòu)更像是一個(gè)空殼。大陸某省一位在國(guó)動(dòng)委任職的軍官抱怨稱，地方上很多單位并不買國(guó)動(dòng)委的賬，“很多人都不知道我們是干什么的”。

建立國(guó)家安全體系框架

姍姍來(lái)遲的《國(guó)防動(dòng)員法（草案）》被高層人士賦予更多的積極意義。1997年中國(guó)頒行《國(guó)防法》，2005年又出臺(tái)《反國(guó)家分裂法》，二年后制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，又授權(quán)解放軍、武警和民兵“參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作”。

大陸一位學(xué)者認(rèn)為，作為《反國(guó)家分裂法》的補(bǔ)充，一旦《國(guó)防動(dòng)員法》審議通過(guò)并頒行，中國(guó)國(guó)防安全法制體系將臻于齊備，“國(guó)防安全法制體系建設(shè)將由此邁上新臺(tái)階”。

根據(jù)各國(guó)通行的國(guó)防安全規(guī)制，一國(guó)若進(jìn)入國(guó)防動(dòng)員階段，通常表明該國(guó)與他國(guó)已進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備狀態(tài)。而國(guó)防動(dòng)員則代表著國(guó)家所受安全威脅的等級(jí)，征集全部或若干資源應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，譬如民用車輛、船只、物資等，國(guó)防動(dòng)員開(kāi)始后，有關(guān)機(jī)構(gòu)也可指令民營(yíng)制造企業(yè)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)物資生產(chǎn)。這樣的征集帶有明顯的“強(qiáng)制”性。

負(fù)責(zé)起草法案的國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室主任、總參動(dòng)員部部長(zhǎng)白自興，日前對(duì)《中國(guó)國(guó)防報(bào)》形容該法是“一部平戰(zhàn)結(jié)合的《國(guó)防法》”。該報(bào)稱，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的深入和保障軍隊(duì)完成多樣化軍事任務(wù)的增多，國(guó)防動(dòng)員建設(shè)也面臨一些新情況新問(wèn)題，而做好戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員準(zhǔn)備對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局至關(guān)重要。

梁光烈則將《國(guó)防動(dòng)員法》的三大功能具體描述為：在和平時(shí)期協(xié)調(diào)國(guó)防與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展;在緊急時(shí)期能應(yīng)付突發(fā)事件;在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期則動(dòng)員社會(huì)資源保障軍隊(duì)作戰(zhàn)。

2000年后，《國(guó)防動(dòng)員法》二次重啟所涉及的起草單位有著龐大陣容，除去國(guó)家國(guó)動(dòng)委成員單位均抽調(diào)專人參與之外，中共軍隊(duì)的智囊機(jī)構(gòu)軍事科學(xué)院相關(guān)專家，亦受國(guó)家國(guó)動(dòng)委委托承擔(dān)《國(guó)防動(dòng)員法》的具體起草工作。

一部法律橫跨兩個(gè)世紀(jì)，經(jīng)歷中共三代領(lǐng)導(dǎo)核心，足以顯示“這確實(shí)是中國(guó)一部重要的法律”。大陸《國(guó)防動(dòng)員法》起草組專家表示，該法經(jīng)歷的艱難曲折，反映了不同時(shí)期中國(guó)內(nèi)在政治形勢(shì)變化的需要，雖然法律的制定與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)沒(méi)有直接的關(guān)系，但從目前條件來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有利于國(guó)防動(dòng)員，換言之，“如今是中國(guó)動(dòng)員基礎(chǔ)或者動(dòng)員建設(shè)條件最好的時(shí)期”。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，為建立現(xiàn)代動(dòng)員制度提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)條件。“現(xiàn)代的國(guó)防動(dòng)員，不以物質(zhì)基礎(chǔ)為轉(zhuǎn)移，但是當(dāng)國(guó)家達(dá)到一定的物質(zhì)基礎(chǔ)以后，能建立一個(gè)什么樣的制度，這其中的差別，非常巨大?！薄秶?guó)防動(dòng)員法》起草組的專家稱。

編輯 陳磊 美編 黃靜